恭城瑤族自治縣耕地保護(hù)研究

摘 要 “恭城瑤族自治縣耕地保護(hù)研究”項(xiàng)目，旨在通過(guò)對(duì)恭城瑤族自治縣的耕地保護(hù)研究折射出我國(guó)耕地保護(hù)政策在少數(shù)民族偏遠(yuǎn)地區(qū)的落實(shí)情況，通過(guò)對(duì)恭城瑤族自治縣這個(gè)特殊的典型的少數(shù)民族偏遠(yuǎn)縣的調(diào)研，研究我國(guó)針對(duì)少數(shù)民族偏遠(yuǎn)地區(qū)耕地保護(hù)的未來(lái)發(fā)展方向，全面貫徹落實(shí)我國(guó)對(duì)于耕地保護(hù)的國(guó)家政策，起到提高群眾耕地保護(hù)意識(shí)、督促政府部門(mén)加強(qiáng)對(duì)耕地的監(jiān)管力度的作用，結(jié)合少數(shù)民族偏遠(yuǎn)地區(qū)的實(shí)際情況，探究適合少數(shù)民族偏遠(yuǎn)地區(qū)的耕地保護(hù)政策，緩解日益嚴(yán)重的人多地少的矛盾。

關(guān)鍵詞 依法行政 民族地區(qū) 耕地保護(hù)

基金項(xiàng)目：此文為廣西民族大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“恭城瑤族自治縣耕地保護(hù)研究”的階段性成果，該項(xiàng)目獲得國(guó)家級(jí)立項(xiàng)，項(xiàng)目編號(hào)：201610608026。

作者簡(jiǎn)介：李啟義，廣西民族大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.359

農(nóng)業(yè)是立國(guó)之本，是國(guó)家發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而耕地又是農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵，在多方利益的驅(qū)使下，18億畝耕地的紅線(xiàn)早已岌岌可危。農(nóng)業(yè)發(fā)展最大障礙就是耕地的減少，如果土地不保，何以談發(fā)展？導(dǎo)致耕地減少的原因具有復(fù)雜性、多樣性，但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)少數(shù)民族地區(qū)耕地減少的主要原因就是耕地的原始作用耕作“不經(jīng)濟(jì)”，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益低所以人們不愿意耕作農(nóng)作物，而更傾向于在耕地上種植經(jīng)濟(jì)效益高的非糧食作物，甚至是直接用來(lái)種植土地?fù)p壞大的桉樹(shù)。

一、恭城瑤族自治縣耕地保護(hù)現(xiàn)狀

為了研究少數(shù)民族地區(qū)的耕地保護(hù)，深入大瑤山，來(lái)到位于恭城瑤族自治縣西嶺鄉(xiāng)營(yíng)盤(pán)村委會(huì)淌竹源村實(shí)地考察，了解當(dāng)?shù)馗丶捌渌恋氐膶?shí)際情況，并為當(dāng)?shù)厝罕娭v解涉及土地保護(hù)的法律知識(shí)，以及宣傳土地保護(hù)的相關(guān)政策。經(jīng)了解得知，當(dāng)?shù)氐母貥O少，經(jīng)當(dāng)?shù)卮迕窠榻B，整個(gè)淌竹源村只有幾十畝耕地，且耕地貧瘠，若用于種植水稻，不僅產(chǎn)量極低（畝產(chǎn)約350公斤），而且價(jià)格也低（國(guó)家收購(gòu)價(jià)約280元每百公斤），經(jīng)濟(jì)效益極差；但是用來(lái)種植水果（砂糖橘）作物，不僅產(chǎn)量高（畝產(chǎn)1200公斤）而且價(jià)格也高（砂糖橘可出售至1000元每百公斤），經(jīng)濟(jì)效益高，另一方面，當(dāng)?shù)卮迕竦娜司值剡_(dá)200畝左右，但是利用率極低，經(jīng)濟(jì)效益不高，守著大山的財(cái)富，卻還沒(méi)有摘掉貧困帽，是因?yàn)槭裁茨?？因?yàn)?，在我?guó)的土地保護(hù)政策上，他們承擔(dān)著太多責(zé)任。與一位當(dāng)?shù)卮迕窳私獾?，?dāng)?shù)卣掳l(fā)文件《恭政通【2017】2號(hào)》規(guī)定，恭城全縣范圍內(nèi)繼續(xù)禁伐闊葉林（雜木），當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)這份文件，使得當(dāng)?shù)卮迕駸o(wú)法利用這些林地發(fā)展生產(chǎn)，無(wú)法通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益好的林果業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧致富。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四章第36條的規(guī)定，不得私自改變土地用途。由此可知，將耕地變?yōu)榱止?、涵養(yǎng)林變?yōu)榻?jīng)濟(jì)林的行為，均為違法行為。但是山區(qū)群眾沒(méi)有辦法去改變違法行為，因?yàn)榭赡茉谙喈?dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，他們習(xí)慣了刀耕火種，習(xí)慣了自我管理，國(guó)家頒布一個(gè)法律規(guī)定或者規(guī)范性文件限制了他們的生活，這不僅與我國(guó)“重視三農(nóng)問(wèn)題”的國(guó)策背道而馳，而且也不利于民族地區(qū)的行政管理工作開(kāi)展。在恭城瑤族自治縣，普遍存在一個(gè)問(wèn)題就是，偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠土地經(jīng)濟(jì)，這里說(shuō)的土地經(jīng)濟(jì)不是指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而是指利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)，也就是林果業(yè)經(jīng)濟(jì)，這里的居民收入百分之九十以上依賴(lài)林果業(yè)，果樹(shù)和木材林是這里的主要經(jīng)濟(jì)作物。但是，這是與國(guó)家耕地保護(hù)政策相違背的，一定程度上而言，這里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立在違反土地保護(hù)法律及規(guī)范性文件的基礎(chǔ)之上的，也可以說(shuō)是極其脆弱的經(jīng)濟(jì)模式，一旦政府“依法行政”，嚴(yán)厲處罰破壞耕地的行為，這里的土地經(jīng)濟(jì)將轟然倒塌，現(xiàn)在所面臨的最基本問(wèn)題就是：如果嚴(yán)格保護(hù)耕地，那么民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)將難以發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐用袷杖腚y以提高，使當(dāng)?shù)卣畬?duì)耕地保護(hù)工作難以展開(kāi)，難以痛下決心。

二、對(duì)耕地保護(hù)與扶貧攻堅(jiān)的思考

這是我們應(yīng)該思考的，也是必須思考的問(wèn)題。在我國(guó)，除特區(qū)基本法外，法律是全國(guó)范圍內(nèi)普遍適用的，而依法行政的前提就是有法可依，依據(jù)的法律是否合理是評(píng)價(jià)行政行為是否合理的基本點(diǎn)。也就是說(shuō)，只有依據(jù)的法律是公平正義合理的，依法行政才有現(xiàn)實(shí)意義，才是合理行政。就恭城瑤族自治縣的涉及耕地保護(hù)的規(guī)范性文件來(lái)說(shuō)，對(duì)于民族地區(qū)的耕地保護(hù)政策一刀切，是不合理的，加重了當(dāng)?shù)卮迕竦呢?fù)擔(dān)，影響到了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。大面積的林地得不到開(kāi)發(fā)利用，再加上當(dāng)?shù)貨](méi)有支柱產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單純依靠一畝三分地來(lái)維持生計(jì)顯然是不可能的，這就導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題：知法犯法，別無(wú)它法。如果嚴(yán)格按照法律規(guī)定及政府規(guī)范性文件去做，那么不經(jīng)生活水平無(wú)法得到提高，而且很可能馬上返貧，生活更加困苦。和很多民族地區(qū)一樣，我們考察的恭城瑤族自治縣西嶺鄉(xiāng)營(yíng)盤(pán)村，地區(qū)邊緣山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，是當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)的扶貧對(duì)象之一，也是黨的十八大以來(lái)當(dāng)?shù)卣珳?zhǔn)扶貧的對(duì)象。交通閉塞，山路崎嶇，又加上基礎(chǔ)設(shè)置薄弱，甚至經(jīng)常停電和手機(jī)無(wú)服務(wù)等等，生活來(lái)源主要依靠種植林果和砍伐山林木材出售。如果嚴(yán)格依法行政，對(duì)于當(dāng)?shù)卮迕駚?lái)說(shuō)，就是斷了他們的生活來(lái)源，子女無(wú)法接受更好的教育，山里的人才將無(wú)法得到培養(yǎng)，民族地區(qū)的脫貧工作將更加艱難。另一方面，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，民族地區(qū)的普遍存在地理位置偏遠(yuǎn)的問(wèn)題，道路不通，信息閉塞，行政成本高。而且少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，這是一個(gè)非常嚴(yán)重的問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地保護(hù)有著雙重壓力，一方面來(lái)自扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的壓力，對(duì)于當(dāng)?shù)卮迕竦木珳?zhǔn)扶貧工作，核心就是“造血”，即發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，而對(duì)當(dāng)?shù)卮迕穸?，林果業(yè)是脫貧致富的捷徑，也是目前探索的比較成功的脫貧之路。另一方面，耕地保護(hù)是黨的國(guó)家高度重視的問(wèn)題，18億畝紅線(xiàn)岌岌可危，一分田也不能少。在扶貧攻堅(jiān)和耕地保護(hù)的雙重壓力下，令當(dāng)?shù)卣谶@方面難以抉擇，既要保護(hù)耕地又要扶貧攻堅(jiān)，二者存在矛盾，又難舍難分。這是一道沒(méi)有正確答案的單項(xiàng)選擇題，只有這道題變?yōu)殡p項(xiàng)選擇題時(shí)，才有正確答案，那就是兩者都要兼顧。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和耕地的保護(hù)問(wèn)題，本身就是依法行政與合理行政的權(quán)衡。我們的政府作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)該找到依法行政和合理行政的切合點(diǎn)，做好兩者的權(quán)衡，推動(dòng)立法改革，在根源上解決兩者存在的問(wèn)題。法律是制度層面的問(wèn)題，而行政執(zhí)法是實(shí)務(wù)層面的問(wèn)題，行政依賴(lài)于法律，法律指導(dǎo)行政。一切行政行為均是法律的外在表現(xiàn)，我們的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，具體來(lái)說(shuō)就是把在行政過(guò)程中遇到的問(wèn)題盡快反饋至立法機(jī)關(guān)，及時(shí)修訂法律，保障合理行政。借鑒恭城瑤族自治縣西嶺鄉(xiāng)營(yíng)盤(pán)村的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，民族地區(qū)的耕地保護(hù)，不能忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧致富，尤其是當(dāng)前我國(guó)全國(guó)上下一心，扶貧攻堅(jiān)工作穩(wěn)步推進(jìn)，力爭(zhēng)建黨100周年時(shí)實(shí)現(xiàn)全面小康，全國(guó)人們?nèi)棵撠?。這個(gè)偉大工作任務(wù)既有緊迫性又有艱難性，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)，因?yàn)槭欠鲐毠?jiān)的重心，所以耕地保護(hù)給扶貧攻堅(jiān)工作造成很大壓力，要經(jīng)濟(jì)還是要耕地？這是一個(gè)兩難的選擇。

三、推進(jìn)耕地保護(hù)工作時(shí)如何做到既合法行政與合理行政兼得

經(jīng)濟(jì)層面的思考，如果有新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式可以替代目前的土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使當(dāng)?shù)鼐用窨梢栽诒Ｗo(hù)耕地的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)，那么合法行政的基礎(chǔ)上做到合理行政的問(wèn)題就可迎刃而解。但是，就民族地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后直接帶來(lái)的影響就是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，投資能力不足，沒(méi)有投資去帶動(dòng)新的經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展，人口越來(lái)越多，而土地經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有提升，土地?cái)?shù)量也沒(méi)有增加，從而使得人地矛盾日益尖銳。政府對(duì)很多民族地區(qū)的土地保護(hù)政策往往是輸血型模式，就是常見(jiàn)的發(fā)放涵養(yǎng)林補(bǔ)貼等等，而且發(fā)放的補(bǔ)貼金額低，也不能起到實(shí)際作用，當(dāng)?shù)鼐用裆畹貌坏奖Ｕ?，如何去支持耕地保護(hù)？據(jù)我所調(diào)研地點(diǎn)的村民介紹，當(dāng)?shù)卣o他們年10元一畝的補(bǔ)貼金，這并不能起到多大作用。所以，由“輸血”支持耕地保護(hù)轉(zhuǎn)為“造血”支持耕地保護(hù)是未來(lái)耕地保護(hù)工作的一個(gè)大趨勢(shì)。因地制宜，扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助當(dāng)?shù)鼐用瘛霸煅?，他們?cè)诟乇Ｗo(hù)上承擔(dān)了太多的責(zé)任，國(guó)家不能只讓他們承擔(dān)義務(wù)，而不給予他們權(quán)利?；貓?bào)不應(yīng)該僅為金錢(qián)回報(bào)，暫且不說(shuō)國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，他們的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題也是需要考慮，國(guó)家應(yīng)對(duì)制定一套完備的補(bǔ)償制度和扶助制度來(lái)維護(hù)為耕地保護(hù)做出貢獻(xiàn)的人民的利益，因?yàn)樗麄兊臓奚菫榱诉@個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)于耕地保護(hù)的工作的本質(zhì)就應(yīng)該時(shí)經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題，若維持現(xiàn)有土地的用途能夠獲得很好的收益，那么也沒(méi)有必要去變更土地用途，更不會(huì)存在耕地保護(hù)問(wèn)題了，所以根源來(lái)說(shuō)還是經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題。

行政管理層面的思考，引入鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)讓村民自我管理，輔之以行政管理，二者結(jié)合，相輔相成，為民族地區(qū)的依法行政提供制度保障。在民族地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約在維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序上起著不可替代的作用，因?yàn)樵谙嚅L(zhǎng)的一段時(shí)間里，民族地區(qū)的自我管理能力是非常強(qiáng)的，他們制定的鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)有著極其高的地位，這對(duì)于偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)秩序穩(wěn)定有著深刻影響。少數(shù)民族地區(qū)偏遠(yuǎn)，行政管理薄弱，且行政成本高，再加上民族地區(qū)居民的民族意識(shí)強(qiáng)，自我管理的心理強(qiáng)烈，導(dǎo)致民族地區(qū)居民形成這樣一種傳統(tǒng)理念：不愿政府管，希望自我管理。在現(xiàn)有法律框架下，對(duì)民族地區(qū)的行政管理盡可能引入鄉(xiāng)規(guī)民約去讓民族地區(qū)居民自我管理，既可以提高行政效率又可以提高民族地區(qū)居民對(duì)法律的認(rèn)可度，使行政機(jī)關(guān)在依法行政的同時(shí)，更能合理行政。

立法層面的思考，既然要依法行政，就應(yīng)該在立法的時(shí)候做好普遍性與特殊性相結(jié)合的立法技術(shù)調(diào)整。具體來(lái)說(shuō)就是，在立法前要有針對(duì)性的處理社會(huì)關(guān)系，制定法律規(guī)范。就《中華人民共和國(guó)土地管理法》而言，沒(méi)有做到普遍性與特殊性的立法技術(shù)處理，是一個(gè)缺陷。在該法中對(duì)變更土地用途的禁止性規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定存在特殊情況時(shí)可以有例外。例如，在民族地區(qū)的耕地保護(hù)工作上，是否可以撕開(kāi)一道口子：特殊情況下，民族地區(qū)的更低確實(shí)不適合種植水稻等糧食作物時(shí)，是否應(yīng)該允許變更土地用途，種植經(jīng)濟(jì)效益更高的其他作物呢？因地制宜的去利用土地，而不僅僅是對(duì)原來(lái)由國(guó)家認(rèn)定的土地性質(zhì)去決定這些土地的用途，民族地區(qū)的耕地普遍存在一個(gè)問(wèn)題：小而散、少而貧、陡而旱。這些土地不適合種植糧食作物，更適合種植林果等經(jīng)濟(jì)作物。但是，立法著沒(méi)有考慮到這一點(diǎn)特殊性，造成該法律在民族地區(qū)使用時(shí)存在不合理性，這是我們要反思的問(wèn)題，在立法層面及時(shí)修正，使法律的適用性增強(qiáng)，結(jié)合實(shí)際去處理社會(huì)關(guān)系，既有考慮到全國(guó)性的普遍性，也有照顧到民族地區(qū)的實(shí)際情況的特殊性。

民族地區(qū)的耕地保護(hù)工作任重而道遠(yuǎn)，相對(duì)于一般地區(qū)的耕地保護(hù)，民族地區(qū)的耕地保護(hù)有著更大的壓力，扶貧攻堅(jiān)與耕地保護(hù)在民族地區(qū)的矛盾愈演愈烈，如何解決這個(gè)矛盾？這個(gè)問(wèn)題值得我們深入研究。

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