政府與社會(huì)資本合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)路徑研究

屈輝

【摘要】PPP模式對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府治理、推進(jìn)財(cái)政制度改革具有重要作用。但其在推廣運(yùn)用過程中面臨的困難與挑戰(zhàn)，要想破解發(fā)展瓶頸，需要從法律保障、協(xié)調(diào)布局、機(jī)構(gòu)建設(shè)、政策支持以及項(xiàng)目管理等多方面綜合考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】政府；社會(huì)資本；合作；基礎(chǔ)設(shè)施

自上世紀(jì)80年代英國首次采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以來，PPP被許多發(fā)達(dá)國家廣泛采用。我國于上世紀(jì)90年代也開始進(jìn)行PPP模式的探索，但沒有形成長效發(fā)展機(jī)制。直到2013年底，政策密集出臺(tái)鼓勵(lì)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，PPP模式終于在我國迎來了發(fā)展的春天。

一、政府與社會(huì)資本合作（PPP模式）開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重大的創(chuàng)新舉措

（一）政府與社會(huì)資本合作的內(nèi)涵

政府和社會(huì)資本合作模式，簡稱PPP。不同的國家和國際性組織對(duì)PPP給出過不盡相同的定義，但其共同點(diǎn)都包括三個(gè)特點(diǎn)，即伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，我國將PPP定義為政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

對(duì)于財(cái)政部關(guān)于PPP的定義需要特別說明的是：第一，PPP中的公共部門明確為政府部門，并未包含其他非政府公共部門；第二，PPP定義中社會(huì)資本不再以所有制性質(zhì)來定義，泛指以盈利為目的的建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人（見財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)），以下簡稱《操作指南》）；第三，社會(huì)資本的范圍中排除了本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。

（二） 政府與社會(huì)資本合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要意義

1.在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。城鎮(zhèn)化對(duì)于全面建成小康社會(huì)具有重要意義。在京津冀一體化發(fā)展中，河北省城鎮(zhèn)化率相對(duì)較低，基礎(chǔ)設(shè)施水平落后，與京津差距較大。而張家口作為河北省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在京津冀協(xié)同發(fā)展與確保2022年冬奧會(huì)順利召開的雙重作用推動(dòng)下，交通、路橋、以及體育場館等基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高更是迫在眉睫。面對(duì)龐大的建設(shè)需求，資金成為困擾各級(jí)政府的主要問題。傳統(tǒng)的依靠財(cái)政收入、土地出讓收入和銀行信用貸款的投融資體制弊端已顯現(xiàn)出來，難以支撐新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)。這就為社會(huì)資本通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了很好的契機(jī)。在PPP模式下，資金籌措由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，這在很大程度上緩解了政府現(xiàn)行的投資壓力。同時(shí)，由于社會(huì)資本在技術(shù)創(chuàng)新、管理運(yùn)營方面更具優(yōu)勢，會(huì)極大地節(jié)約項(xiàng)目成本。政府通過TOT等模式把存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，既可以盤活存量資產(chǎn)，又可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，化解政府債務(wù)危機(jī)。所以，選擇PPP模式無疑是推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。

2.在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府治理的需要?，F(xiàn)代政府治理的核心理念就是要轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場、社會(huì)及公民個(gè)人的關(guān)系，充分激發(fā)市場和社會(huì)的活力，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的方向轉(zhuǎn)變。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式正是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府治理的題中之義。首先，PPP模式打破了長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府唱“獨(dú)角戲”的供給機(jī)制，使不同所有制主體能夠平等的參與競爭，有利于公平競爭市場環(huán)境的形成。其次，PPP模式按照當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的要求，政府從原來的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吲c監(jiān)督者，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把有效市場和有為、有限政府相結(jié)合，解決了長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域存在的重投入、輕產(chǎn)出，重建設(shè)、輕運(yùn)營維護(hù)，重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管的問題，提高了基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。再次，PPP模式要求政府與社會(huì)資本方嚴(yán)格按照合同辦事，雙方的權(quán)利與義務(wù)在合同中有明確規(guī)定，任何一方違反合同規(guī)定，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這正是現(xiàn)代國家治理理念所倡導(dǎo)的契約精神。

3.在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體制的需要。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。PPP模式的本質(zhì)是政府購買服務(wù)，并且這種購買行為是在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)持續(xù)購買。這就要求從單一年度預(yù)算管理轉(zhuǎn)向中長期財(cái)政規(guī)劃，符合 “一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，與深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的方向和目標(biāo)一致。

二、政府與社會(huì)資本合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的問題

1.法律政策不健全。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多， 法律關(guān)系比較復(fù)雜，在一個(gè)項(xiàng)目中往往會(huì)涉及不同領(lǐng)域的法律問題，有些問題需要在針對(duì)特許經(jīng)營的法律法規(guī)中進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。而我國相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。雖然一些地方政府在PPP項(xiàng)目立法方面做了很多有益的嘗試，比如河北省政府制定了推廣PPP系列制度性文件，但這些多是以地方政策為主，法律位階較低，效力不強(qiáng)，因此需要統(tǒng)一的、全國性的有關(guān)PPP的立法。

2.政府信用不高。政府不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，隨意更改合同條款或建設(shè)競爭性項(xiàng)目而給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害。事實(shí)上，政府信用風(fēng)險(xiǎn)又往往與政府能力不足有很大關(guān)系。在以往的PPP項(xiàng)目中，政府惡意違約的情況很少，更多的情況是由于政府前期調(diào)研不足，缺乏PPP操作的經(jīng)驗(yàn)而與社會(huì)資本方簽訂了不平等的合同，顯失公平的合同致使政府被迫違約。

3.機(jī)構(gòu)能力不強(qiáng)。一是決策能力有待提高。缺乏科學(xué)的決策機(jī)制，規(guī)范的決策程序、有效的決策咨詢，以及成熟的操作經(jīng)驗(yàn)。[1]二是審批渠道不暢通。審批時(shí)間長、審批程序復(fù)雜、部門之間相互推諉扯皮等。三是人才隊(duì)伍有待建設(shè)。缺乏熟練操作運(yùn)用PPP模式的專業(yè)人才，對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清，政策尚未吃透，操作不靈活，組織協(xié)調(diào)不力。

4.社會(huì)資本參與程度不深。PPP模式是對(duì)社會(huì)資本的一場大檢閱。目前PPP項(xiàng)目庫中的申報(bào)項(xiàng)目很多，但真正簽約落地的占比較低。而且國有企業(yè)參與較多，我們真正想撬動(dòng)的民營企業(yè)參與較少。原因是多方面的，但最主要的是民間資本的融資能力有限。與國有企業(yè)相比，民間資本的融資渠道更窄，融資成本更高。高成本融資會(huì)拉高項(xiàng)目整體報(bào)價(jià)，對(duì)于政府來說，在能夠提供同樣服務(wù)的前提下，必然選擇價(jià)優(yōu)的國企。如果這些問題不能解決，那么PPP模式將成為政府與國有企業(yè)合作的新載體，失去了其發(fā)展的題中之意。

5.項(xiàng)目管理不到位。缺乏全面的市場調(diào)研與公眾告知，導(dǎo)致一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，甚至遇到了公眾阻力。項(xiàng)目管理多以宏觀管理為主，缺乏具體的操作細(xì)則與精細(xì)化管理。缺少可推廣復(fù)制的操作方法與管理經(jīng)驗(yàn)。對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足、辦法不多、措施不力、協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)管不嚴(yán)，這些問題都是當(dāng)前PPP項(xiàng)目管理面臨的重要挑戰(zhàn)。

三、探索政府與社會(huì)資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的路徑

1.加快法律制度建設(shè)，營造公平的發(fā)展環(huán)境。從PPP模式操作比較成熟的國家來看，完善的法律制度是保障項(xiàng)目順利實(shí)施以及推廣PPP模式的重要保障。PPP模式的法律關(guān)系至少應(yīng)包含兩個(gè)層面。其一是由全國人大常委會(huì)審議通過的《政府與社會(huì)資本合作法》，其中應(yīng)明確規(guī)定政府與社會(huì)資本合作的定義、基本原則、適用范圍、特許經(jīng)營類項(xiàng)目的具體要求、操作規(guī)則以及雙方的法律責(zé)任及爭議解決辦法等。其二是具有針對(duì)性的實(shí)施意見等地方性規(guī)章制度。目前，財(cái)政部已啟動(dòng)《政府和社會(huì)資本合作法》的立法工作。當(dāng)法律頒布后，各級(jí)政府應(yīng)以該法為核心，認(rèn)真梳理現(xiàn)行制度，進(jìn)一步研究制定評(píng)價(jià)論證、購買服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管控等具體措施辦法，探索形成更加完整清晰的制度架構(gòu)。[2]

2.注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)，謀劃科學(xué)的發(fā)展布局。在地域布局方面，借東奧之機(jī)，按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，充分發(fā)揮張家口重要節(jié)點(diǎn)的作用，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)劃一批連接京、晉、冀、蒙的鐵路、高速公路、城際高鐵、機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在領(lǐng)域布局方面，根據(jù)張家口當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀與未來發(fā)展需要應(yīng)，重點(diǎn)謀劃包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、地下綜合管廊、環(huán)保、能源、市政公用設(shè)施、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目。鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)政府在美麗鄉(xiāng)村與特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中運(yùn)用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.完善政策扶持體系，創(chuàng)造優(yōu)惠的發(fā)展條件。探索完善PPP項(xiàng)目支持政策，對(duì)PPP示范項(xiàng)目提供資金支持或融資政策。大力統(tǒng)籌各類財(cái)政專項(xiàng)資金，優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)資本拓寬融資渠道，形成股權(quán)加債券融資并以債券融資為主的多元化的融資方式，從而減少企業(yè)資本金占用。幫助項(xiàng)目公司積極爭取國際性以及區(qū)域性的PPP項(xiàng)目基金作為股本金注入。在政府財(cái)政承受能力的范圍內(nèi)，探索以體現(xiàn)不同政府責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)管控為主的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)于無法實(shí)現(xiàn)完全成本覆蓋的項(xiàng)目，要逐漸從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。[2]鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目公司融資、保險(xiǎn)服務(wù)，尤其是地方銀行，要積極開發(fā)金融產(chǎn)品和創(chuàng)新金融服務(wù)，切實(shí)加大對(duì)符合條件的PPP項(xiàng)目貸款支持力度。

4.重視機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提供堅(jiān)實(shí)的人才保障。建立健全PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP政策制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目儲(chǔ)備、評(píng)估論證和推廣運(yùn)用等工作。提高決策水平，具備獨(dú)立的市場調(diào)研與風(fēng)險(xiǎn)管控能力，善于向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策咨詢。選拔能力強(qiáng)，業(yè)務(wù)精的優(yōu)秀人才充實(shí)機(jī)構(gòu)力量，必要時(shí)可從社會(huì)選聘或公開招聘專業(yè)的高端人才。注重人才培養(yǎng)，經(jīng)常性的組織專業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)掌握新政策，學(xué)習(xí)新方法、新措施，提高操作運(yùn)用PPP的熟練程度。簡化審批程序，明確部門職責(zé)，探索建立完善項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，形成工作合力，提高審批效率。

5.全面深化項(xiàng)目管理，健全完整的管理體系。一要明確適用范圍，做好項(xiàng)目論證。PPP模式僅適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。但并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都適用于PPP模式，只有經(jīng)過物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政可承受能力論證的項(xiàng)目才可運(yùn)用PPP模式。此外，項(xiàng)目本身也應(yīng)該具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的成熟好項(xiàng)目，以此確保項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。二要選擇合適的合作伙伴。選擇合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)除價(jià)格外，更為重要的是企業(yè)的專業(yè)化程度、豐富的操作經(jīng)驗(yàn)以及良好的信譽(yù)。民營企業(yè)符合條件的，應(yīng)優(yōu)先選擇民營企業(yè)。三要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制與公平的利益分配機(jī)制。其原則是將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，確保社會(huì)資本盈利但不暴利。四要提高雙方的契約精神。注重合同的法律效力，盡可能將雙方的權(quán)力義務(wù)清楚、細(xì)致的在合同中表述清楚。五要加強(qiáng)政府監(jiān)管。具體方式可以采取在項(xiàng)目公司中設(shè)置監(jiān)管部門或聘請(qǐng)專業(yè)部門監(jiān)管的直接監(jiān)管的方式，也可以采取績效考評(píng)的間接監(jiān)管方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析[J]。元霞，柯永健，王守清。中國軟科學(xué)。2009（05）