試論改革和完善我國當前監(jiān)察制度的幾個法律問題

摘 要 本文認為考察中國傳統(tǒng)的監(jiān)察制度，分析人治社會監(jiān)察制度的得失，可以為當前改革和完善監(jiān)察制度提供借鑒和參考。傳統(tǒng)監(jiān)察制度作為皇權的附屬品，不可能有效地發(fā)揮其監(jiān)察作用，這對當今社會監(jiān)察制度改革也就提供了可貴的反證材料。通過分析了解傳統(tǒng)監(jiān)察制度的不足以指導我們今天法治社會背景下改革現(xiàn)有監(jiān)察制度問題上少走彎路具有重要的意義。

關鍵詞 法治 監(jiān)察制度 法律制度

作者簡介：成歡，貴州民族大學人文科技學院學生，研究方向：法學。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.158

當前我國社會結構正進入全方位的轉型期，在行政上出現(xiàn)了前所未有的新問題。所以，為了保證國家權力有效行駛，國家民族利益最大化。如何面對時代新挑戰(zhàn)，在對古代監(jiān)察制度的變遷史認識，總結出新的對策來解決問題具有重大的歷史意義和現(xiàn)實意義。

一、我國傳統(tǒng)監(jiān)察制度概述

傳統(tǒng)監(jiān)察制度在我國春秋戰(zhàn)國時期就已經出現(xiàn)，但還沒有形成完備的有效制度。到了秦朝和漢朝，這時就形成了專門性的監(jiān)察制度。秦朝中央機構中創(chuàng)設了御史大夫府，這就是當時的中央監(jiān)察機構。除此之外，秦朝還在地方設置了監(jiān)郡御史。漢朝則在中央政府機構中保留了御史府，同時還增加了司隸校尉和丞相司直作為中央機構的監(jiān)察官，地方上則相應設立了十三部剌史，以來監(jiān)察地方官員。給事中與諫議大夫等言官在漢朝出現(xiàn)了。這個時候還制定了我國歷史上第一個專門性的地方監(jiān)察法規(guī)。

傳統(tǒng)監(jiān)察制度到了魏晉南北朝時期得到了很大的發(fā)展。這個時候中央政府機構設立了御史臺，廢止了漢朝的司隸校尉，地方上形成了御史出巡制度。這個時候的御史臺已少府分離，由皇帝來直接掌控。在監(jiān)察權限擴大的同時制度已初步統(tǒng)一，而且諫官制度也形成了規(guī)范化和系統(tǒng)化。隋唐時期則我國傳統(tǒng)監(jiān)察制度最為成熟的階段。隋朝繼續(xù)保留御史臺，增設了司隸臺和竭者臺，他們分別負責政府的內外監(jiān)督。唐朝則在御史臺下增設了臺院、殿院和察院，而且分工明確。唐朝的地方監(jiān)察機構分為十道（后增加到十五道）監(jiān)察區(qū)，從而形成了比較嚴密的監(jiān)察監(jiān)督網。這個時候的諫官組織則可以分為隸中書和門下兩省，形成了臺諫并立的局面。

宋朝到元朝時期是我國傳統(tǒng)監(jiān)察制度得到強化的時期。宋朝還設立了諫院，但是這個時候臺諫的職權開始交叉而趨為一致，地方監(jiān)察制度則設立了監(jiān)司和通判，并且由皇帝直接控制。監(jiān)察制度到了元朝則取消了諫院，使得臺諫合一。地方上則設立了行御史臺，用來統(tǒng)轄全國的二十二道監(jiān)察區(qū)，每一道設立肅政提醒按察使，這使得中央與地方監(jiān)察機構形成渾然一體，而且這個時期還出臺了一整套的監(jiān)察法律法規(guī)。

監(jiān)察制度發(fā)展到明清時期，這個時候則是傳統(tǒng)監(jiān)察制度最為嚴密的階段。明朝改御史臺為都察院，取消了諫院，重新設立六科給事中，形成獨立的監(jiān)察機構，而且科道并立。在地方上則設立了十三道巡按御史和各省的提刑按察司，另外還設立了督撫，形成地方特有的三重臨察制度。到了清朝，則將六科給事中劃歸都察院，實行科道合一，而地方上則繼續(xù)沿用明朝的模式。至這個時候，我國傳統(tǒng)監(jiān)察系統(tǒng)達到了前所未有的高度統(tǒng)一和組織嚴密，清朝還在明朝《憲綱條例》的基礎上制定了監(jiān)察法典《清臺合規(guī)》，但是這個時候也是傳統(tǒng)監(jiān)察制度壽終正寢的時候了。

二、傳統(tǒng)監(jiān)察制度的制度特點與社會作用

在封建社會背景下，最高統(tǒng)治者皇帝為了維護他的統(tǒng)治，設立監(jiān)察制度顯然是為了鞏固他的一人統(tǒng)治服務的。因而實際上這種制度其功能就是皇帝監(jiān)察百官的手段，其作用就是鞏固皇帝一人之治下的皇權社會。

傳統(tǒng)監(jiān)察制度在功能上主要表現(xiàn)為皇帝自己掌控監(jiān)察官員對其他官吏的監(jiān)督，反映皇權統(tǒng)治內部存在的矛盾，并交由皇帝來處理。這種加強中央對地方的控制、強化皇權對臣權限制，是典型的鞏固封建統(tǒng)治的重要手段。但在這種監(jiān)察制度是皇權的附屬品，它能否發(fā)揮正常發(fā)揮作用，需要與皇帝本人自由意志相關聯(lián)。如果皇帝自我控制強，自我監(jiān)督好，具有雄才大略，則這種制度能將其功能發(fā)揮到極致；但是如果皇帝昏庸，自我控制弱，或者被他人控制，那么這種制度則形同虛設。

我國傳統(tǒng)監(jiān)察制度具有的特點可以歸納如下：其一，在職責上雖有分工，但不獨立。這種獨立是指的不能獨立于皇帝，受皇帝控制，不能監(jiān)督最高統(tǒng)治者，淪為最高統(tǒng)治者控制其他官吏的工具。其二，這種制度雖然有利于皇帝直接有效的控制下屬各級官吏，但是這種監(jiān)察行使的結果容易導致皇帝偏信則暗，因為這種監(jiān)察缺乏其他制衡的機構或者手段。其三，特別是明朝以來隨著中央集權的加強，皇權的膨脹導致監(jiān)察機構的權力也隨之膨脹。最終導致監(jiān)察制度畸形，如元代的監(jiān)察制度是施行民族壓迫的工具。而明朝除了監(jiān)察機構六科和都察院外，東廠西廠這樣的秘密特務機構居然比已有的監(jiān)察機構權限還要大。而且特別是這些特務機構的人員選拔和考核方式都是畸形的。從而導致以開科取士以剝奪特殊利益集團的利益，削弱除皇權外的特權人士的勢力的目的不能實現(xiàn)。那種監(jiān)察官吏的選拔和任用權收歸中央，有利于消除地方和中央在選官方面的腐敗，自隋唐以來以科舉考試為主來選撥監(jiān)察官吏的方式也就不復存在了。

三、傳統(tǒng)監(jiān)察制度的利弊分析

（一）傳統(tǒng)監(jiān)察在封建制度條件下得以有效發(fā)揮的原因

傳統(tǒng)的監(jiān)察制度的有效發(fā)揮取決于皇帝的思想。在絕對的皇權面前，臣權是不堪一擊的，因此每一個朝代監(jiān)察制度運行的好壞取決于皇帝的意志。從秦漢時期的三公坐而論道到宋朝的站立稱臣再到明清時期的跪奏之禮，是因為臣權對于君權先天不足，所以，監(jiān)察制度只是皇帝治理國家的一種工具。在中國幾千年的人治時代，凡大治大盛之世，必然取決于君王的自律，中國的三大盛世從漢武盛世到開元盛世再到康乾盛世，其成功在于君王的人格素質，而非制度創(chuàng)新。

從歷史上看三大盛世表現(xiàn)于統(tǒng)治者御官有術，手段精明。明君欲成千秋偉業(yè)，需要良好的監(jiān)察官員隊伍，監(jiān)察才能發(fā)揮奇效。從唐太宗李世民締造貞觀之治來看，唐太宗每逢與群臣議政就是利用諫官、史官在場旁聽。諫官在君臣奏對時指出君臣之過，史官記錄存于國史館，已備后世遵循。正是運用這種手段形成君臣共治，造就了空前絕后的人治社會條件下的輝煌時代。

（二）傳統(tǒng)監(jiān)察制度在封建社會條件下具有的先天不足

首先，官員信仰缺失，導致監(jiān)察被濫用。例如，明朝設置的風聞言事，就是將沒有可靠證據(jù)的情況或者傳言也呈給皇帝，拿來作為考察官吏的一種參考。這種做法明顯具有監(jiān)察濫用的特性，在清朝順治時期就被廢止了。但是，由于表達不暢，言官們卻不敢亂開口，皇帝對官員的了解因此受到了很大的限制，這為貪官污吏為所欲為提供了條件。

其次，傳統(tǒng)監(jiān)察制度是為皇帝一人服務的。傳統(tǒng)監(jiān)察制度的首要作用就是鞏固皇權的工具，可以說，中國古代監(jiān)察制度的主要特點始終與其歷史局限形成二元對立，單線垂直的歷史局限是監(jiān)察制度的性質，位高權重的歷史局限是古代國家政治制度結構，監(jiān)察活動法律化在傳統(tǒng)人治社會是無法做到的。古代的監(jiān)察制度的設立為了強化皇權，而不是代表普通民眾的意志，更不是保護和伸張公民權利，更談不上制約和監(jiān)督君權了。

四、傳統(tǒng)監(jiān)察制度的利弊對我國當前改革和完善現(xiàn)有監(jiān)察制度的啟示

我們通過對傳統(tǒng)監(jiān)察制度變遷的仔細梳理不難看出，傳統(tǒng)監(jiān)察制度是在一人之治的封建統(tǒng)治背景下產生和確立的，這種制度的設立是為封建最高統(tǒng)治者服務的。而當前建立和完善我國當前社會的監(jiān)察制度，是為全國人民服務的，對全國人民負責。因此這是傳統(tǒng)監(jiān)察制度與當前社會監(jiān)察制度的本質區(qū)別?；趥鹘y(tǒng)監(jiān)察制度賴以存在的社會基礎已經不復存，因此我們必須根據(jù)當前的社會狀況來建立和完善新的社會監(jiān)察制度。

（一）依法設立具有獨立性的監(jiān)察權限

古代君主乾綱獨斷，監(jiān)察權屬于皇權的附屬品。監(jiān)察不能從皇權之下獨立出來，它就不能有效維護社會正義和官場正義。官員即使違反國法，只要皇帝開恩，則監(jiān)察制度就不起作用。社會最高權力得不到制約，一人治理的社會制度就不能長期穩(wěn)定，人們對其行為結果也無法有效預測，導使社會秩序混亂，社會經濟發(fā)展必然受到影響。

監(jiān)察涉及到社會政治生活的各個領域，任何權力的濫用都會受到法律制裁。在現(xiàn)代民主社會，人們需要更多生存權，自由權和表達權，不再是一個人獨斷專權說了算。因此監(jiān)察權必須依法獨立于包括最高權力行使者之外的權力機構，就不再受到最高權力的制約。這種權責分明的獨立監(jiān)察權有利于維護社會穩(wěn)定，捍衛(wèi)社會民主。改革開放以來，在經濟發(fā)展的同時，國家吏治上出現(xiàn)了許多棘手的問題。面對國家工作人員貪污腐敗的考驗，是時候改革和完善已有監(jiān)察制度的時候了。這種改革是人民對國家機關有效合理運行所提出的迫切要求。

首先，這種監(jiān)察制度改革須能有效監(jiān)督國家行政機關人員廉明執(zhí)法，不因私廢公，從事非法的金錢交易，破壞社會風氣。其次，這種監(jiān)察制度必能使國家官員勤于政務，勤于學習國家大政方針，依法辦事，恪盡職守為人民服務。最后，還得使政府各個部門高效行使國家賦予的權利與義務。對于國家工作人員的行為，監(jiān)察機構要慎終如始的對行政官員進行檢查。把政府的工作效率與廉明執(zhí)法結合起來，國家政治上就不會有貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）依法完善監(jiān)察機構與其他國家機構的分工與制衡

政府是服務于民的政府，不是攬權弄權的政府。政府與人民的關系不再是上下之分，當今監(jiān)察可以有效地控制國家吏治，防止官員以權謀私。權力掌握在一個人的手里或者是少數(shù)人的手里，社會腐敗擴散到各個階層，各個領域。所以我們要做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴，違法比究?！钡纳鐣ㄖ评砟?。這些東西都是老生常談，但是為了讓社會良性發(fā)展，公民的國家意識提高，承擔起國家民族的責任來。

權力分工體現(xiàn)在檢察權不屬于行政權力的管轄范圍內，相反，行政權力受它監(jiān)督。對監(jiān)察機構的不斷完善，就是對國家行政腐敗防范于未然。在監(jiān)察上體現(xiàn)時代精神，是人民對它的期望所在，對中外的監(jiān)察發(fā)展和創(chuàng)新應該借鑒，在中外交流上，加強民主，反對獨裁專權是民主社會的敵人。

權力制衡，歷代王朝處理這件事，都是將各個領域的權利劃分若干，皇帝利用黨爭來鞏固自己的統(tǒng)治。而我們，無論在行政、立法、司法、監(jiān)察上的權利分支就是實現(xiàn)最大化的民主，執(zhí)政的科學性。國家權力互相監(jiān)督、互相制約。是國家發(fā)展，民族富強、人民幸福的保障。

（三）依法完善監(jiān)察人員的選任與考核

須從傳統(tǒng)監(jiān)察制度的理念反思出發(fā)，加強對最高權力的監(jiān)督，以卑察尊、以下制上監(jiān)察方式對各級官員進行監(jiān)督。實行橫向、縱向雙向管理，加強監(jiān)察深入每個環(huán)節(jié)。任何違法之人必須受到懲罰。

重視人才選拔，歷朝歷代把取士與任官視為大政方針。中國人才大多數(shù)出于大學，當今大學生教育缺少對人格的培養(yǎng)，對樹立良好的社會風氣尤為不利。如何讓真正的人才得到充實到監(jiān)察隊伍中來，是當前改革和完善監(jiān)察制度的迫切需求。同時，如何提高和完善當前的監(jiān)察人員考核制度，也是充分發(fā)揮監(jiān)察手段的重要方式，而且這種方式已勢在必行。

實行統(tǒng)一指揮，發(fā)揮監(jiān)察整體功效。并且加強事前監(jiān)督。隨著社會發(fā)展官員在事后嚴懲并不能取到真正的功效，監(jiān)察要以教育為主，懲罰為輔。監(jiān)察尊重人權才是我國社會治理人性化的表現(xiàn)。

注釋：

邱會生.中國古代反腐芻議.遼寧行政學院學報.2012（10）.

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參考文獻：

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[4]監(jiān)察制度改革突出頂層設計.浙江日報.2016年11月10日.