我國網(wǎng)約車的政府規(guī)制負(fù)面影響及其路徑改進(jìn)建議

[摘要]國家有關(guān)部委對網(wǎng)約車暫行辦法發(fā)布了，在社會上引起了強烈的反響。文章分析了我國網(wǎng)約車規(guī)制潛在的負(fù)面影響，對網(wǎng)約車規(guī)制路徑進(jìn)行改進(jìn)提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車；政府規(guī)制；影響；路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711031

網(wǎng)約車作為一個新事物，對其規(guī)制必須非常謹(jǐn)慎。本文試圖從中國網(wǎng)約車的特殊實際出發(fā)，通過對網(wǎng)約車發(fā)展現(xiàn)狀的描述，找到網(wǎng)約車發(fā)展的問題，就如何構(gòu)建網(wǎng)約車的政府規(guī)制路徑提供思路，以供選擇。

1政府規(guī)制的基本概念

“規(guī)制”意為政府對某一經(jīng)濟(jì)活動所采取的直接的、行政性的規(guī)定或者限制，目的在于創(chuàng)造一個有利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境，既能矯正市場缺陷，又有利于提高效率。政府規(guī)制又稱“政府管制”“政府監(jiān)管”，都有共同的含義，即政府運用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，或者通過某些具體的行動對個人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控。政府監(jiān)管指的是政府對市場與社會的監(jiān)管，即政府的外部監(jiān)管，也就是廣義上的政府監(jiān)管，而不包括政府對于自身的監(jiān)管，它的手段包括經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。

所謂經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，是指通過制定特定產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、定價、融資以及信息發(fā)布等政策對主體行為進(jìn)行有效的調(diào)整，以達(dá)到避免出現(xiàn)競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足，造成資源浪費或者配置低效率，妨礙社會生產(chǎn)效率和服務(wù)供給的公正、穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)性管制主要包括價格管制、進(jìn)入和退出管制、投資管制、質(zhì)量管制、信息管制等內(nèi)容。

而社會性監(jiān)管，主要針對外部不經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)，前者是市場交易雙方在交易時，會產(chǎn)生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環(huán)境污染、自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進(jìn)行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費等方面的監(jiān)管。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進(jìn)行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露等方面的監(jiān)管。

近年來，政府規(guī)制出現(xiàn)了兩個趨勢：一方面，通過經(jīng)濟(jì)性干預(yù)經(jīng)濟(jì)的趨勢在逐漸減弱；另一方面，通過社會性干預(yù)經(jīng)濟(jì)的趨勢卻不斷地加強。

2我國網(wǎng)約車規(guī)制的現(xiàn)實需要性

對于網(wǎng)約車，社會上有一部分人認(rèn)為應(yīng)將其歸結(jié)為“黑車”，而另一部分人則認(rèn)為網(wǎng)約車與“黑車”有本質(zhì)的區(qū)別，兩者不能混為一談?？偟膩碚f，當(dāng)前，我國網(wǎng)約車與出租車同時存在，傳統(tǒng)出租車因為業(yè)態(tài)成熟，政府規(guī)制比較規(guī)范，它的監(jiān)管和運營有章可循；而網(wǎng)約車的政府規(guī)制自2016年11月1日起才正式生效，很多地方還缺乏實現(xiàn)細(xì)則，需要走的路還很長。

由于網(wǎng)約車對出租車行業(yè)的沖擊，引起了出租車行業(yè)的強烈反彈，很多地方出租車以罷工、上訪的形式給地方政府施壓，希望政府采取強硬措施保護(hù)出租車企業(yè)的利益。另外，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，適應(yīng)了社會的新需求，贏得了消費者的青睞，簡單地通過行政手段來禁止網(wǎng)約車，會傷害到更多的群體的利益。這一矛盾的存在，需要我們的政府采取有效的規(guī)制策略，保持市場均衡，引導(dǎo)網(wǎng)約車行業(yè)的健康發(fā)展。

在網(wǎng)約車的規(guī)制問題上，關(guān)鍵不是對網(wǎng)約車的定性。網(wǎng)約車合法了，但問題是對網(wǎng)約車軟件平臺能否納入到政府的監(jiān)管之中，并打破傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的管理模式，使網(wǎng)約車的特殊形態(tài)通過政府的規(guī)制，得到進(jìn)一步的發(fā)展。

對傳統(tǒng)出租車行業(yè)，我國政府主要采取市場準(zhǔn)入、價格和數(shù)量等三種方法進(jìn)行規(guī)制。在北京，截至2015年，全市出租車總量維護(hù)在67萬輛，這一數(shù)量十年沒有增長。在價格控制上，對出租車的價格進(jìn)行統(tǒng)一定價，并安裝了計價器。在市場準(zhǔn)入方面，出租車實行特許經(jīng)營，必須具備出租車經(jīng)營許可證才可以運營出租車。

政府對出租車行業(yè)的規(guī)制，從本質(zhì)上來講，就是政府對市場的干預(yù)，矯正市場失靈。對于新興的網(wǎng)約車這一業(yè)態(tài)，其發(fā)展過程中產(chǎn)生了很多的問題，一方面，是由于傳統(tǒng)出租車行業(yè)規(guī)制方法不適合網(wǎng)約車；另一方面，也由于立法跟不上，導(dǎo)致網(wǎng)約車監(jiān)管存在空白。習(xí)近平在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上提出，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵與允許不同地方進(jìn)行差別化探索。我國各地發(fā)展水平、道路資源和城市規(guī)模不一，如果對網(wǎng)約車進(jìn)行一刀切式的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，難免會水土不服，最終將會嚴(yán)重遏制網(wǎng)約車的發(fā)展。因此，對網(wǎng)約車的規(guī)制問題，也就成了當(dāng)下亟待解決的問題。

3我國對網(wǎng)約車規(guī)制潛在的負(fù)面影響

2016年7月28日，交通部等七部門正式頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，這是全球范圍內(nèi)首部為“互聯(lián)網(wǎng)+”、分享經(jīng)濟(jì)立法和正名的法規(guī)，體現(xiàn)了我國政府對新事物的重視和對分享經(jīng)濟(jì)的認(rèn)可。暫行辦法賦予了網(wǎng)約車的合法地位，對網(wǎng)約車規(guī)制提出了總體的要求：一是從事網(wǎng)約車經(jīng)營由行政主管部門做出行政許可，并發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》，向企業(yè)注冊地省級通信主管部門申請互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案后，方可開展相關(guān)業(yè)務(wù)。這意味著，滴滴、易到、神州專車等網(wǎng)約車服務(wù)軟件平臺需要耗費大量的人力、物力、財力來獲取相關(guān)管理部門的許可。二是網(wǎng)約車軟件服務(wù)平臺不需要逐個縣市登記；三是私家車通過一定的程序，可以成為網(wǎng)約車；四是司機不再必須與網(wǎng)約車軟件服務(wù)平臺簽訂勞動合同，而可兼職從事網(wǎng)約車經(jīng)營；五是一輛汽車不再限定接入一個網(wǎng)約車軟件服務(wù)平臺，而是可同時接入兩個或兩個以上的網(wǎng)約車軟件平臺；六是不再要求網(wǎng)約車經(jīng)營者在服務(wù)所在地“不應(yīng)具有市場支配地位”等。

暫行辦法給網(wǎng)約車帶來的影響不容樂觀，其潛在的負(fù)面影響大致有以下幾個方面：一是把網(wǎng)約車定位為出租車，容易用傳統(tǒng)的出租車管理規(guī)制來束縛網(wǎng)約車的發(fā)展，網(wǎng)約車的創(chuàng)新性在很大程度上會被扼殺；二是私家車要作為網(wǎng)約車經(jīng)營，必須更改使用性質(zhì)，從非營運車輛變更為營運車輛，很多私家車主肯定不愿意，可能會選擇退出網(wǎng)約車服務(wù)，網(wǎng)約車的數(shù)量會顯著減少；三是網(wǎng)約車的定價機制不明確，暫行辦法將網(wǎng)約車的定價機制授予了地方人民政府，地方人民政府隨時有權(quán)干預(yù)網(wǎng)約車的運營價格，這與傳統(tǒng)出租車的政府定價機制沒有什么區(qū)別；四是網(wǎng)約車的數(shù)量問題，暫行辦法雖沒有明確規(guī)定，但辦法規(guī)定要對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》，還規(guī)定地方人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這無疑把網(wǎng)約車的發(fā)展權(quán)全部交給了地方人民政府，只要地方人民政府基于各種考慮，完全可以從數(shù)量等方面對網(wǎng)約車進(jìn)行管控。

暫行辦法出臺后，各地紛紛也研究制定了實施細(xì)則，來自交通運輸部的消息顯示，截至2016年12月30日，包括北京、上海、天津等共計42個城市正式發(fā)布了網(wǎng)約車管理實施細(xì)則，140余個城市已經(jīng)公開向社會征求了意見。這140多個城市的網(wǎng)約車規(guī)定實施，估計也都會在2017年上半年陸續(xù)完成。從目前的情況看，各地人民政府對網(wǎng)約車的規(guī)制基本上是從嚴(yán)從緊的原則。在北京、上海等地，無不一致性地把網(wǎng)約車與當(dāng)?shù)貞艏c本地車牌關(guān)聯(lián)起來，提高了網(wǎng)約車從業(yè)門檻。上海還規(guī)定網(wǎng)約車不能在機場和火車站為乘客提供出發(fā)地出行服務(wù)。濟(jì)南等地除規(guī)定為濟(jì)南市號牌外，車齡須在3年以內(nèi)，車輛購置計稅價格12萬元以上，軸距27米以上（新能源車26米以上），導(dǎo)致濟(jì)南市現(xiàn)有網(wǎng)約車中九成不合格，大量網(wǎng)約車面臨沒有上路資格。一些三、四線城市的規(guī)制要求也與一線城市看齊。有預(yù)測估計，各地網(wǎng)約車新規(guī)正式實施后，除去少數(shù)想更換新車?yán)^續(xù)開網(wǎng)約車的，現(xiàn)有網(wǎng)約車數(shù)量或?qū)p少八成。

縱觀各地政府對網(wǎng)約車的規(guī)制，對網(wǎng)約車的發(fā)展也帶來三個方面的負(fù)面影響：一是過度從嚴(yán)的監(jiān)管，不但將直接導(dǎo)致許多網(wǎng)約車司機失業(yè)，而且將直接導(dǎo)致網(wǎng)約車的減少以及網(wǎng)約車價格的提升，增加乘客的出行成本，影響乘客的出行，而且還有可能引發(fā)更多的社會問題。二是實施細(xì)則作為規(guī)范性文件，通過戶籍來限制司機跨地域經(jīng)營，涉嫌違反《行政許可法》行政許可設(shè)定機關(guān)的規(guī)定。設(shè)置戶籍限制不利于群眾對于城市交通個性化選擇，同時也人為干預(yù)了市場供應(yīng)，可能造成群眾出行成本提高，引起群眾的不滿。三是政府在對網(wǎng)約車的規(guī)制過程中，通過對網(wǎng)約車價格、審批流程等進(jìn)行了明確的要求，給網(wǎng)約車的發(fā)展設(shè)置了過高的門檻，明顯帶有對本地傳統(tǒng)出租車的利益保護(hù)傾向，制約了網(wǎng)約車這一新業(yè)態(tài)的發(fā)展，公眾也享受不到更多的新經(jīng)濟(jì)紅利。

從以上分析可以看出，暫行辦法雖然出臺了，但對網(wǎng)約車的規(guī)制上還是非常模糊，具有不確定性。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出，當(dāng)前政府對網(wǎng)約車的監(jiān)管思維相對保守，不利于網(wǎng)約車的發(fā)展，限制了消費者的選擇。不應(yīng)完全以傳統(tǒng)出租車的一套規(guī)則來約束網(wǎng)約車，若網(wǎng)約車服務(wù)平臺公司在新規(guī)下演變?yōu)槌鲎廛嚬?，或許將不再有創(chuàng)新可言。據(jù)此看來，網(wǎng)約車與政府的博弈，遠(yuǎn)遠(yuǎn)還沒到結(jié)束的時候。

4我國網(wǎng)約車規(guī)制路徑改進(jìn)建議

目前，我國對網(wǎng)約車的規(guī)制管理，除了要認(rèn)真落實暫行辦法的要求外，各地政府還仍積極看待網(wǎng)約車的發(fā)展，在規(guī)制中要多一些包容，多一些支持，以確保通過規(guī)范促進(jìn)網(wǎng)約車的發(fā)展，也不限制網(wǎng)約車的發(fā)展。這樣才與規(guī)制的初衷相向而行，否則就可能導(dǎo)致網(wǎng)約車的發(fā)展舉步維艱。在網(wǎng)約車的規(guī)制上，本文提出以下四點路徑改進(jìn)建議。

41制定適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下的網(wǎng)約車監(jiān)管法律法規(guī)體系網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車在本質(zhì)上不能混為一談，二者存在不同的營運模式和發(fā)展規(guī)律，用傳統(tǒng)的出租車監(jiān)管機制和體制來規(guī)制網(wǎng)約車，本身就是一種不合理的邏輯，更不符合時代的要求，反映不了互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展要求。因此，要在《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合暫行辦法實踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合社會各界的意見建議，特別是要廣泛聽取網(wǎng)約車軟件服務(wù)平臺和廣大群眾的意見，以從有利網(wǎng)約車發(fā)展、確保人民群眾利益的角度出發(fā)，加快制定針對網(wǎng)約車行業(yè)管理的法律法規(guī)，對網(wǎng)約車行業(yè)的相關(guān)利益主體進(jìn)行約束和規(guī)范，逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范和引導(dǎo)網(wǎng)約車的發(fā)展，以推動網(wǎng)約車模式健康發(fā)展。

42建立適應(yīng)新發(fā)展的“政+企”的新規(guī)制模式

“政+企”監(jiān)管模式是指“政府管平臺，平臺管車輛”，政府制定有關(guān)監(jiān)管操作、效果評估的規(guī)則，網(wǎng)約車平臺公司則具體踐行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則并承擔(dān)法定責(zé)任。網(wǎng)約車屬于新生事物。對網(wǎng)約車而言，不是要不要規(guī)制的問題，而是如何規(guī)制并取得良好的效果的問題。對網(wǎng)約車監(jiān)管而言，實行“政+企”式的混合監(jiān)管模式既能使政府角色回歸到間接管制的正確定位，也有利于培育社會組織自我管理的能力。政府監(jiān)管的明智選擇是嚴(yán)格監(jiān)管網(wǎng)約車軟件服務(wù)平臺，以此監(jiān)督平臺公司監(jiān)管龐大的個體從業(yè)人員。在為網(wǎng)約車確立新的規(guī)制模式的時候，必須遵循行政法的基本原則。國家發(fā)展和改革委員會城市中心綜合交通規(guī)劃院院長張國華在信息社會50人論壇上提出：網(wǎng)約車應(yīng)該有什么樣的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，安全如何保障，乘客與專車司機或者平臺發(fā)生了矛盾如何投訴，投訴給誰，這些政府應(yīng)該管。但只要服務(wù)和安全標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了，什么車能從事這一業(yè)務(wù)，什么人能開網(wǎng)約車的問題，政府并不應(yīng)該插手，這才符合“法無禁止即可為”的精神。政府的手不要伸得太長，管好該規(guī)制的，就可以了。

43對網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入實施一般許可

相對于特別許可而言，一般許可管制程度更低，更加適宜新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展。政府無須對網(wǎng)約車的數(shù)量、運營價格等進(jìn)行管制，因為網(wǎng)約車的運營數(shù)量和運行價格，本身就受市場的影響很大，如果政府的規(guī)制為網(wǎng)約車設(shè)置了過高的門檻，必然導(dǎo)致網(wǎng)約車的奇貨可居的局面，網(wǎng)約車經(jīng)營權(quán)資源得不到合理分配。這不符合共享資源、節(jié)約車輛和社會資源的目的。網(wǎng)約車的數(shù)量和價格規(guī)制須交由市場調(diào)節(jié)。因此，相對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的特別許可，建議對網(wǎng)約車適當(dāng)實行“一般許可”。

44引導(dǎo)網(wǎng)約車行業(yè)加強行業(yè)自律

通過行業(yè)協(xié)會參與行業(yè)管理，是我國政府管理中的一條十分重要的經(jīng)驗，在行業(yè)監(jiān)管方面都取得了非常好的實踐效果。對網(wǎng)約車的監(jiān)管，政府可以引入行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管機制。政府要積極推動并引導(dǎo)網(wǎng)約車行業(yè)成立行業(yè)協(xié)會，由網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會牽頭制定網(wǎng)約車服務(wù)行為規(guī)范和行業(yè)準(zhǔn)則，逐步建立起技術(shù)追蹤、司機征信、服務(wù)培訓(xùn)、安全檢測、統(tǒng)一GPS系統(tǒng)等方面的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，健全網(wǎng)約車行業(yè)服務(wù)質(zhì)量管控自律體系，通過行業(yè)自律來加強網(wǎng)約車的監(jiān)管，把行業(yè)能管理的交給行業(yè)，政府能抽出精力干應(yīng)該干的事情。

政府對新業(yè)態(tài)的規(guī)制，要以人民利益為核心。任何一種新業(yè)態(tài)從出現(xiàn)到規(guī)范監(jiān)管，都需要一個長期的過程，網(wǎng)約車在我國的發(fā)展，時間還很多，政府在規(guī)制方面，不要太過于著急，可以邊實踐，邊摸索總結(jié)經(jīng)驗，千萬不能管死，把網(wǎng)約車扼殺在搖籃里。相信在國家、社會、個人的共同努力下，網(wǎng)約車的規(guī)制會越來越科學(xué)規(guī)范，網(wǎng)約車的發(fā)展是一件利國利民的好事，必將通過自身的規(guī)范發(fā)展促進(jìn)社會的再次飛躍發(fā)展。

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[作者簡介]孫小平，國家行政學(xué)院2015級MPA雙證班碩士研究生，就職于中國科學(xué)院北京綜合研究中心，任辦公室副主任。