提高PPP模式推廣運用質量和水平研究

董立人

摘 要：在公共服務領域推廣PPP（政府和社會資本合作）模式是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措，是拓寬新型城鎮(zhèn)化建設融資渠道的一種方式，是促進政府職能轉變及政府公共服務供給機制和投入方式的改革創(chuàng)新。當前，如何提高PPP模式推廣運用質量和水平，既是各級黨委政府值得關注的重要問題，也是理論界值得研究的重要課題。

關 鍵 詞：PPP模式；公共服務；政府和社會資本合作

中圖分類號：F283 文獻標示碼：A 文章編號：1007-8207（2017）04-0053-09

近兩年來，黨中央國務院及有關部門非常重視、探索運用PPP（Public-Private-Partnership政府和社會資本合作）模式，使社會資本能夠有效參與全面建成小康社會和推進經濟社會發(fā)展的各個領域。為此，深入探索推廣運用PPP模式，促進PPP項目扎實落地，提高PPP項目運行質量，既是各級黨委政府面臨的重要問題，也是理論界應當研究的重要課題。

一、正確認識PPP模式

（一）PPP模式的涵義及特點

⒈PPP模式的涵義。PPP是英文“Public-Private-Partnership”的字母縮寫，通常譯為“公私合營模式”或者“政府和社會資本合作模式”。政府和社會資本合作模式是指政府為增強公共產品和公共服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險共擔及長期合作關系。PPP模式不是一種簡單的項目融資模式，而是一種科學的管理模式，融資只是PPP模式的一部分內容。PPP模式作為一種管理模式，既能夠實現(xiàn)政府和社會資本的合作，促進社會發(fā)展，也能夠為社會提供更有效的公共產品和公共服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

在全面建成小康社會的當下，推廣運用PPP模式，“有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投融資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場的關系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用?！盤PP模式主要適用于政府負有提供責任而又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。歸納起來主要有四類：一是市政設施項目，如燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等；二是交通設施項目，如公路、鐵路、機場、城市軌道交通等；三是公共服務項目，如醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等；四是其他項目，如水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等。

⒉PPP模式的特點。PPP模式具有多樣性。PPP模式不是單一的操作模式，而是多種合作模式的總稱，如BOT、TOT、BOOT、PFI等都可以稱為PPP模式。政府在推廣運用PPP模式時，要根據(jù)不同的政策需求、不同的項目類型選擇適合的PPP模式?？傮w來說可分為三大類：一是經營性項目，即對于具有明確的收費標準并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，如高速公路、垃圾處理廠等，適合采用BOT（建設——運營——移交）、BOOT（建設——擁有——運營——移交）等模式推進。在運營時要依法放開相關項目的建設市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經營。二是準經營性項目，即對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需要政府補貼部分資金或資源的項目，如自來水廠、污水處理廠等，適合采用BOO（建設——擁有——運營）模式。在運營中要建立投資、補貼與價格協(xié)同機制，通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，積極創(chuàng)造合理回報條件。三是非經營性項目，即對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，如道路建設、廊道建設等，適合采用BOO（建設——擁有——運營）、PFI（民間主動投資）、委托運營等市場化模式。在運營時要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效率。

PPP模式具有復雜性。PPP模式的運用涉及多部門，牽涉多方面利益。首先是政府公共部門，代表公眾追求公平；其次是社會資本方（私營部門），追求高效率和高收益；第三是公眾，希望得到更多物美價廉的公共產品和公共服務。而如何將三者的利益協(xié)調一致，是政府在運用PPP模式過程中需要重點考慮、統(tǒng)籌兼顧的事情。

PPP模式具有長期性，主要是指PPP項目審批時間長，運營周期長。在此期間，物價、匯率、經濟周期、調控政策等都可能發(fā)生變化，進而對項目產生直接或間接影響。因此，要保證PPP項目的成功實施，前期需進行充分的論證和評價，不能因準備不充分而急于上馬，否則將會導致其在運行期間出現(xiàn)一系列問題，給政府和企業(yè)帶來多種風險甚至經濟損失。

（二）政府推廣運用PPP模式的社會價值

⒈有助于政府籌措新型城鎮(zhèn)化建設資金。第一，推廣運用PPP模式可以拓寬投融資渠道。PPP模式通過吸引社會資本參與基礎設施建設，形成多元化、可持續(xù)的投融資機制，可以在較短期限內完成單憑政府無法完成的項目融資和建設任務。如市政建設、交通運輸、土地收儲、教科文衛(wèi)、保障性住房、農林水利、生態(tài)建設等基礎性、公益性項目。PPP模式適用于多領域項目建設，無論是已建項目、在建項目還是擬建項目，運用PPP模式都有助于緩解政府存量債務造成的壓力，化解由此帶來的風險。第二，運用PPP模式可以降低項目建設風險。政府基礎設施項目投資大、風險大、周期長。運用PPP模式，在風險分擔上，按照風險收益對等原則，政府和社會資本可以合理分配項目風險：政府承擔法律、政策調整風險，社會資本方承擔項目建設和運營風險，而自然災害等不可抗力風險則由雙方共同承擔。在項目推進過程中，融資、設計、建設和經營等風險大部分由社會資本方承擔。第三，運用PPP模式能夠促進政府職能轉變。運用PPP模式，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，可以改變過去政府“重投資、輕運營”，既當“運動員”又當“裁判員”的現(xiàn)狀，使政府把更多的精力放在規(guī)劃引導和監(jiān)管服務上，把有限的資金從基礎設施建設轉移到民生領域，以實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置，更好地推動新型城鎮(zhèn)化建設。

⒉有助于降低企業(yè)收益風險，發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢。從某種意義上說，運用PPP模式也屬于發(fā)揮市場決定性作用的經濟體制改革，即通過長期持有、特許經營的方式，能夠使社會資本獲得公開公平的市場進入權限，拓寬社會資本發(fā)展空間，讓社會資本方在基礎設施建設中“有錢可賺，有利可圖”，利潤雖小但相對穩(wěn)定，從而激發(fā)社會資本參與基礎設施建設的積極性。第一，運用PPP模式可以為企業(yè)發(fā)展提供機會。PPP模式突破了引入社會資本方參與基礎設施建設的限制，在公開公平的基礎上，為企業(yè)發(fā)展提供了更多的發(fā)展機遇，即國有企業(yè)可以參與，有實力的民營企業(yè)也可以參與。企業(yè)利用項目經濟狀況的彈性，能夠實現(xiàn)“小投入做大項目”或“借雞下蛋”。同時，企業(yè)可以拓寬融資渠道，提高談判地位，保證項目實施。第二，運用PPP模式可以降低企業(yè)收益風險。在PPP項目運營中，企業(yè)承擔的風險主要是項目建設和運營風險，而融資、法律、政策變更及不可抗力造成的風險則由政府或雙方承擔，這就降低了企業(yè)獨自承擔風險的指數(shù)，保證了企業(yè)的投資收益。第三，運用PPP模式可以發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢。PPP項目通常采用“社會資本+設計+建設+運營”的模式，企業(yè)根據(jù)項目特點和合作事項的具體情況，將其分包給有實力、有資質、經常合作的設計公司、建設公司、管理公司，實現(xiàn)強強聯(lián)合，優(yōu)勢互補，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，可以有效提高項目建設的質量和效率。

⒊有助于政府為公眾提供優(yōu)質的公共服務。從目前的實踐來看，公共設施項目如果由政府建設，再由政府運營管理，容易出現(xiàn)成本高、效率低等問題。運用PPP模式，可以最大限度地減少政府運營成本，提高建設效率，為公眾提供優(yōu)質的公共服務。第一，運用PPP模式能夠為公眾提供優(yōu)質的公共服務。為了實現(xiàn)自身利益的最大化，社會資本會充分發(fā)揮管理優(yōu)勢，用最短的時間提高基礎設施的供給效率，為公眾提供更好的公共產品和公共服務。第二，運用PPP模式能夠降低投資成本。運用PPP模式，社會資本在滿足公共服務標準的前提下，能夠最大限度地降低成本，提高投入資金的使用效率。政府由項目的實施者變?yōu)楸O(jiān)督者，能夠集中精力監(jiān)管項目資金使用和項目建設情況，從而提高建設資金的使用效率。如自來水、天然氣、暖氣等公共設施建設，既方便了公眾生活，又降低了投資成本。第三，運用PPP模式可以提升政府的管理水平。運用PPP模式，政府可以將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，可以組織公眾參與項目實施的全程監(jiān)督，公開透明的監(jiān)管體制能夠提升政府管理社會的水平。

二、當前我國政府推廣運用PPP模式

取得的初步成效

在黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”這一精神的指導下，財政部發(fā)布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）、國務院發(fā)布的《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會資本的指導意見》（國發(fā)[2014]60號）都明確提出“鼓勵社會資本通過特許經營權等方式參與我國重大基礎設施和公共服務項目投資運營，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，提高公共產品供給能力和效率”，“由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費及必要的‘政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！币龑鐣Y本投資基礎設施和公共服務領域，自2012年以來，全國55個總投資上千億元的項目已實現(xiàn)了與社會資本的合作，這標志著我國推廣運用PPP模式取得了重大進展，這是我國適應經濟發(fā)展新常態(tài)，創(chuàng)新理財機制、發(fā)揮財政杠桿作用所取得的重要成果。

（一）完善制度體系，提供政策支持

為切實加快PPP模式的推廣運用，按照中央和各級黨委政府的安排部署，自2014年以來，相關部門搶抓機遇，多措并舉，先后出臺了運用PPP模式指導性意見4個，初步建立了運用PPP模式的政策框架和制度體系；加強專題培訓，普及PPP模式理念；通過試點，推廣運用PPP模式，收到了示范引領的初步效果，多省的PPP項目都入選了財政部示范項目。

（二）完善推進機制，形成工作合力

2015年2月，國家財政部和各省市財政有關部門陸續(xù)成立PPP管理中心，通過定崗到人、明確責任的方式，理順了工作流程，建立了五項機制：一是建立信息公開機制，二是建立PPP項目評審機制，三是建立基金項目內部決策機制，四是建立PPP工作協(xié)調機制，五是建立PPP項目淘汰機制。這五項機制促使PPP項目庫形成了“建成一批、淘汰一批、充實一批”的良性循環(huán)，為推進PPP模式的運用打下了良好的基礎。

（三）精心甄選項目，注重發(fā)揮示范作用

在規(guī)劃實施PPP項目時，政府堅持“三個注重”：一是注重選擇公眾迫切需要、政府近期規(guī)劃實施的項目；二是注重選擇符合信貸政策的項目；三是注重選擇建設內容成熟、資金來源及風險明晰的項目。在一定程度上保證了所選項目的未來投入不會過度擠占財政支出空間。

四（）注重項目運作，加快落地實施

在項目運作方面，政府分類實施運用PPP模式。對新建項目，成立了決策機構和實施機構，按程序進行評價、論證、方案編制與審批，發(fā)布預審公告，實施政府采購，最后談判簽約；對在建或已建項目，則按程序要求進行改造與完善，確保程序合法。加快新型城鎮(zhèn)化建設，順應經濟發(fā)展新常態(tài)，滿足人民群眾的期盼，可以說是一場重大而深刻的社會變革。推廣運用PPP模式正是順應了經濟發(fā)展新常態(tài)并成為撬動社會資本參與支持新型城鎮(zhèn)化建設的重要途徑。各級黨委政府在經濟發(fā)展的關鍵時期，抓住了這一發(fā)展機遇，運用PPP模式為新型城鎮(zhèn)化建設增添了新動力。

三、當前我國政府推廣運用PPP模式

存在的問題

（一）政府對PPP模式認識不到位，項目簽約率和開工率偏低

運用PPP模式，可以撬動社會資本彌補資金缺口，推進新型城鎮(zhèn)化建設。為此，各地方政府紛紛成立PPP機構，包裝推介PPP項目，致使PPP項目推介規(guī)模迅速擴大。但由于對PPP模式認識不到位，推介的項目不夠優(yōu)化，致使項目簽約率和開工率雙雙偏低。我國推介的首批PPP項目簽約率約為31%，可以說，項目落地實施情況不容樂觀。截止2016年2月，全國范圍內的PPP項目實際開工351個，僅占總數(shù)的5%。一些地方政府在項目手續(xù)不完備的情況下，特事特辦，急于上馬，致使PPP項目入庫難，簽約難，實施更難。

（二）政府對PPP模式風險分析不到位，后期運營承擔風險大

政府運用PPP模式，融資風險和運營風險并存，直接影響了PPP項目的實施。一是地方政府對PPP模式風險認識不到位，更多地是將其視為一種融資方式，在操作過程中會作出脫離實際的承諾。二是政府承擔風險過大，部分PPP項目通過政府承諾保底等方式，提前鎖定項目價格，實際上主要是由政府承擔風險，社會資本只承擔少量風險，無法實現(xiàn)風險共擔。三是政府和公眾難以享受到項目收益。收益分配方案往往偏向社會資本方，因為利益共享機制尚未建立，最終獲得收益的是社會資本方。四是由于金融市場不健全、項目融資結構設置不合理等因素，可能導致PPP項目融資困難，社會資本方無法在規(guī)定時間內通過規(guī)定的辦法籌措到足夠的項目資金，導致融資“流產”。

（三）政府對PPP項目運行監(jiān)管不到位，變相地增加了地方債務風險

由于政府和社會資本參與PPP項目的經驗相對不足，政府對PPP項目監(jiān)管不到位，在項目運營過程中，往往會出現(xiàn)建設成本超支、工程進度放緩、工程質量不高等問題，導致建設成本增加，如果PPP項目失敗，政府還要承擔更多責任和債務。有些項目不符合PPP模式的要求，但為了引入社會資本，往往通過銀行直接貸款或政府財政補貼的方式進行融資，缺少“社會資本共同參與”的核心要素。有的基金或信托公司“明股實貸”，要求政府在一定期限內（如5至10年）進行項目回購，即前期由社會資本墊資，期滿后投資方撤資。這種做法沒有真正實現(xiàn)風險長期共擔，運營風險最終完全由政府承擔。

（四）政府對PPP理論研究不深入，合作與風險共擔難以實現(xiàn)

在推進PPP模式過程中，誠信是關鍵因素。由于一些政府以往存在信用透支問題，導致社會資本參與PPP項目有“三怕”，即怕陷阱、怕違約、怕反復。因此，對政府而言，需要避免政策的隨意性；對企業(yè)而言，需要用誠信約束自己的“逐利”行為。例如：在相關的PPP案例中，有個別企業(yè)違背合同約定，對項目進行轉包或分包，導致PPP項目運行困難。同時，由于政策、金融、法律法規(guī)不夠完善，對PPP項目合同糾紛沒有明確的法律界定，新法律法規(guī)的實施也會對原有PPP項目的正常運作造成影響，等等。因此，信用風險、政治風險、法律風險都影響著PPP模式風險共擔機制的實施。

四、政府推廣運用PPP模式

存在問題的原因

（一）法律變更風險導致政府運用PPP模式面臨困難

所謂法律變更風險，主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產品收費、服務收費、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生變化，從而給項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目中止和失敗的風險。當前，我國推廣運用PPP模式還處在起步探索階段，由于PPP模式涉及的法律法規(guī)較多，相應的法律法規(guī)不夠健全，很容易產生這樣或那樣的風險。例如：某省的某污水處理廠采用BOT融資模式，原計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務院辦公廳關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。某市的大場水廠和隧道建設也遇到了同樣的問題，均被政府回購。

（二）審批延誤風險導致PPP項目落地困難

審批延誤風險是指由于政府對PPP項目的審批程序過于復雜，PPP項目審批程序涉及立項、環(huán)評、規(guī)劃、設計等，花費時間較長、成本較高，且批準之后對項目的性質和規(guī)模進行必要的商業(yè)調整非常困難，往往會給項目的正常運作帶來不利后果。根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》的規(guī)定，對于公用事業(yè)價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性，因此這一復雜的過程很容易產生審批延誤的風險。以城市用水為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均存在不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。

（三）公共決策風險致使PPP項目實施過程漫長

公共決策風險是指由于政府的公共決策程序不規(guī)范、政府失信、缺乏PPP項目的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程漫長。例如：某市的污水處理項目，由于當?shù)卣畬PP模式的理解和認識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉變導致項目合同談判時間較長。污水處理價格是在政府對市場價格和相關結構缺乏了解的情況下簽訂的，因此價格較高，待政府了解價格后又要求重新談判降低價格。在該項目中，項目公司利用當?shù)卣腻e誤決策簽訂了不平等協(xié)議，使得后續(xù)談判拖延，進而導致PPP項目實施過程漫長。

（四）按時融資風險導致PPP項目籌措資金困難

融資風險是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現(xiàn)形式是籌措資金困難。PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者后，政府與中標者先草簽特許協(xié)議，在規(guī)定的融資期限內完成融資，特許權協(xié)議才能正式生效。如果在給定的融資期內社會資本方未能完成融資，將會被取消中標資格并沒收投標保證金。如在某省某電廠的PPP項目中，社會資本方就因為沒能按時完成融資而被沒收了投標保函。

（五）市場收益風險導致PPP項目收益不足

市場收益風險是指由于宏觀經濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調整等其他因素使市場需求發(fā)生變化，導致市場預測與實際需求之間出現(xiàn)差異，項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益要求而產生的風險。如某直轄市的雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目，該市政府出臺了多項激勵措施，即如果由于某種原因導致項目收益不足，市政府承諾提供補貼，但政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔了市場收益不足的風險。再如京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的情況。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也存在類似問題。

總之，收益風險、信用風險等一系列的后續(xù)風險對項目的影響很大，這些問題需要引起政府的高度關注。也就是說，政府運用PPP模式，在項目推進過程中會遇到重重阻力，往往不是單一風險作用的結果，而是多個風險組合作用的結果。只有正確認識推廣運用PPP模式過程中存在的各種風險及產生的原因，才能合理規(guī)避風險，保證PPP項目的正常實施。

五、進一步推廣運用PPP模式的舉措

2016年是我國”十三五“規(guī)劃的開啟之年，2017年是關鍵之年。推進新型城鎮(zhèn)化是“十三五”時期的一項重大任務。PPP模式是破解資金瓶頸，助推新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。因此，政府推廣運用PPP模式，既要加強人才隊伍和機構建設，又要做好PPP項目規(guī)劃和項目融資；既要完善工作機制，又要加強項目監(jiān)管。

（一）加強PPP管理機構建設

⒈成立PPP管理機構。學習借鑒相關省市政府建立PPP管理中心的經驗，各地、市、縣應成立專門的PPP管理機構，由財政部門牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、住建、交通、國土、規(guī)劃、水務、環(huán)保等部門，專門負責PPP項目制度建設、項目儲備、信息發(fā)布、招投標管理、融資支持、綜合協(xié)調等工作，進一步規(guī)范運用PPP模式，提高PPP項目的透明度，提升PPP項目運行效率。

⒉加強PPP項目人才隊伍建設。一是對政府部門公務人員進行培訓。注重對政府部門領導干部、管理人員、業(yè)務人員進行PPP模式業(yè)務知識培訓和尊重市場、尊重合同的“契約精神”的培養(yǎng)，提升其運用PPP模式的實踐操作能力，在實踐中培養(yǎng)一批專業(yè)性強、技能扎實的高素質管理人才。二是加大對專業(yè)人員的培養(yǎng)力度。依托政府部門資源優(yōu)勢和高校專業(yè)團隊，致力于開展有關PPP模式的課題研究與規(guī)劃設計，在高校開設相關的課程，為PPP模式的推進做好人才儲備工作。三是充分發(fā)揮社會智庫作用，促進PPP咨詢機構的發(fā)展。政府要創(chuàng)造有利條件，鼓勵和支持有實力、有影響力的PPP咨詢機構設立分支機構；建立開放的PPP咨詢服務機構庫，面向社會公開征集符合條件的PPP咨詢公司，擇優(yōu)確定PPP咨詢服務機構進入PPP咨詢服務機構庫；充分發(fā)揮智庫優(yōu)勢，引導智庫加快引進專業(yè)人才。

（二）切實做好PPP項目規(guī)劃

科學謀劃PPP項目是政府推廣運用PPP模式的首要工作。沒有PPP項目儲備，后續(xù)一切工作都是空話。因此，應當改造存量，謀劃增量，積極儲備，謀劃一批，儲備一批，推出一批。

⒈建立PPP項目儲備庫。按照謀劃、推介、實施等步驟分類分批建立PPP項目儲備庫，及時向社會公布項目清單。通過項目儲備庫建設，盡早盡快地吸引有實力的投資機構參與到PPP項目洽談與合作中來，在談判合作中不斷地對儲備項目進行合理調整，力爭推出一批可復制、可推廣的實施范例，為進一步推廣運用PPP模式奠定基礎。

⒉積極改造存量項目。政府要認真甄別、篩選融資平臺公司的存量項目，對適宜運用PPP模式的在建和已建項目，可以植入PPP模式對原項目進行升級改造或者合作運營。對于存量項目的改造要堅持平穩(wěn)推進的原則，不能過快過急，要科學穩(wěn)妥，有序推進。

⒊科學謀劃增量項目。根據(jù)產業(yè)發(fā)展新趨勢，適時謀劃新項目，按照PPP模式進行培育開發(fā)，如鄭州107輔道快速化工程、新鄭快速路線和航海東路線等，選擇一批公眾關注度高、急需建設的城市基礎設施和重大民生項目先行先試，發(fā)揮示范帶動作用。要加大宣傳力度，引導社會資本根據(jù)市場發(fā)展需求和自身投資意愿，按照PPP模式設計項目，報相關主管部門，積極開展合作。

（三）完善與PPP模式相關的法律法規(guī)

⒈規(guī)范PPP項目審批流程。政府要逐步規(guī)范PPP項目審批流程和管理程序，健全項目退出機制、糾紛處理機制和中長期預算機制，完善信息公開、政府監(jiān)管與公眾參與制度。

⒉明確管理權限和職責。按照“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的現(xiàn)代政府治理要求，明確界定PPP項目中相關政府部門的管理權限和監(jiān)管職責，規(guī)范政府和社會資本的責權利范圍，保障PPP項目的運作效率和管理機構的獨立性。在PPP項目統(tǒng)一規(guī)劃中，按照公平原則協(xié)調不同參與主體利益，明確相關部門職責，建立政府協(xié)調機制，避免跨區(qū)域PPP項目管理部門之間的沖突。

⒊簡化行政審批程序。2015年5月，李克強總理在主持召開國務院常務會議時強調：要簡化審批，保障項目用地，支持地方政府與金融機構共同設立基金，多措并舉吸引社會資本參與公共產品和服務項目的投資、運營管理。因此，各級政府應盡快轉變職能，簡化PPP項目審批程序，合并內容相關和相近的法規(guī)，清理相互沖突的法規(guī)，采取有效措施保證相關政策法規(guī)的實施。

（四）建立PPP項目監(jiān)管體系

⒈建立科學的綜合評價體系。各級政府要建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，尤其要重視第三方評估的力量。有關部門要加強PPP項目質量監(jiān)管，提高公共產品和公共服務供給能力與效率。建立公開、公平、公正的PPP項目信息發(fā)布機制，保證PPP項目信息的及時性和準確性。

⒉建立績效管理機制。要建立全面的項目生命周期績效管理機制，包括項目前績效目標設定、項目中績效跟蹤和項目后績效評價，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將評價結果作為調價的重要依據(jù)之一，以維護公共利益。

⒊建立監(jiān)督評價機制。要積極調動社會公眾、新聞媒體、新媒體等社會力量對PPP項目進行監(jiān)督與評價，提高政府對PPP項目信息獲取的準確性，形成政府、市場和社會共同參與PPP項目監(jiān)管的局面。

（五）建立與PPP模式相關的各項機制

⒈建立風險分擔機制。對企業(yè)來說，如何規(guī)避風險是其最關注的核心問題，只有合理的風險分擔機制才能吸引足夠的資金參與PPP項目。按照風險與收益對等原則，應在政府和社會資本方之間合理分配風險，政府需承擔土地審批、法律政策變更、項目審批等風險；社會資本則應承擔項目建設、運營和維護階段等風險；雙方需要共同承擔通貨膨脹風險、匯率風險、利率風險、自然災害等不可抗力風險，確保收益與風險相匹配。

⒉建立財政補貼機制。在PPP項目實施過程中，社會資本承擔的風險要有上限，一旦超過上限，政府要立即啟動補貼或調節(jié)（調價）機制。對收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的PPP項目，政府可根據(jù)項目收益和市場需求給予適當補貼，以保證PPP項目運營的后續(xù)收益。財政補貼要以項目運營績效評價結果為主要依據(jù)，綜合考慮產品價值或服務質量、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素。

⒊建立信用約束機制。要建立PPP項目誠信約束機制，以避免陷入“塔西佗陷阱”。即約束政企各方的失信行為，要求政府和社會資本方都按照契約辦事，更好地維護雙方權益。要尊重和發(fā)揚“契約精神”，保障PPP項目的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（六）優(yōu)化PPP項目運作環(huán)境

⒈構建實施PPP項目的制度環(huán)境。政府要鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設，明確PPP項目操作規(guī)則，包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔等。

⒉優(yōu)化PPP項目施工環(huán)境。政府要保障PPP項目在施工過程中的環(huán)境安全，嚴厲打擊強買強賣、強攔工程等行為，以確保施工進度和工程質量。

⒊改善PPP項目融資環(huán)境。鼓勵金融機構為PPP項目提供資金支持，積極引導銀行、保險、信托等金融機構認可收益權質押、發(fā)展基金、合作入股等融資方式。

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：The PPP model （Public-Private Partnerships），an investing and financing model initiated at the third plenary session of the 18th CPC Central Committee，is a way to broaden the financing channels of the new urbanization construction as well as a reform and innovation to promote the transformation of government functions，and government public service supplying mechanism and input mode.At present，how to improve the popularization and application quality and level of the PPP model is not only a major issue that worth the attentions of party committees and governments at all level，but also an important subject worth studying in the theoretical circle.

Key words：PPP；PPP model；public-private partnership