生態(tài)城市群建設(shè)的目標(biāo)取向與行動路徑

王玉明

（廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣州 510053）

生態(tài)城市群建設(shè)的目標(biāo)取向與行動路徑

王玉明

（廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣州 510053）

生態(tài)城市群是人與自然高度和諧的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，是環(huán)境行動主體間高度合作的區(qū)域環(huán)境共同體。生態(tài)城市群建設(shè)的目標(biāo)是優(yōu)化區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，提高生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)品質(zhì)，形成生態(tài)空間、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)社會高度統(tǒng)一的城市集合體。生態(tài)城市群建設(shè)的行動路徑是，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境治理的體制機制，實現(xiàn)城市群環(huán)境合作治理，實現(xiàn)政策規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接、區(qū)域環(huán)境立法合作和環(huán)境監(jiān)督管理合作；對城市群生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同管理，推進城市群生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化城市群生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，堅守城市群生態(tài)紅線；通過規(guī)劃生態(tài)城市、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，多元主體共同推動城市群生態(tài)城市建設(shè)。

生態(tài)城市群；目標(biāo)取向；行動路徑

城市群是當(dāng)今國家、地區(qū)乃至全球經(jīng)濟社會發(fā)展的核心地區(qū)，是人口經(jīng)濟活動高度密集的區(qū)域，是資源消耗高度集聚的地區(qū)，也是生態(tài)環(huán)境問題高度集中和最為復(fù)雜的地區(qū)。目前，中國城市化和城市群快速發(fā)展，但城市和城市群的生產(chǎn)生活生態(tài)空間矛盾日益突出，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)總體惡化趨勢。如何協(xié)調(diào)城市群人類活動與自然環(huán)境的關(guān)系，解決城市群日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，促進城市群可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為中國城市群發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。單靠生態(tài)城市建設(shè)的推動，難以應(yīng)對整體性、跨界性、復(fù)合性的區(qū)域公共環(huán)境問題，需要實現(xiàn)城市群區(qū)域環(huán)境合作治理，建設(shè)生態(tài)城市群是區(qū)域環(huán)境治理的理性選擇。

一、生態(tài)城市群的思想內(nèi)涵

1971年，聯(lián)合國教科文組織的“人與生物圈”計劃首次提出“生態(tài)城市”（Biocity）這一嶄新概念和發(fā)展模式，該計劃指出，生態(tài)城市需要創(chuàng)造一種人類技術(shù)和自然生態(tài)相融合的人類活動的最優(yōu)環(huán)境。生態(tài)學(xué)大師威廉·里斯教授將城市視為一個生態(tài)系統(tǒng)，他認(rèn)為城市的運行應(yīng)該符合生態(tài)學(xué)原則，與自然界相協(xié)調(diào)，生態(tài)城市要最大限度地減少區(qū)域的生態(tài)負(fù)擔(dān),盡量依靠城市生態(tài)系統(tǒng)自身維系城市的運營,減少對城市外部生態(tài)系統(tǒng)的依賴[1]。生態(tài)學(xué)者懷特認(rèn)為，生態(tài)城市不耗竭人類所依賴的生態(tài)系統(tǒng)和不破壞生物地球化學(xué)循環(huán)，能為居住者提供可接受的生活標(biāo)準(zhǔn)[2]?？梢钥闯?，生態(tài)城市是城市人居環(huán)境與自然環(huán)境高度融合、城市生產(chǎn)生活生態(tài)空間高度契合的新型城市形態(tài)。2002年約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會上將生態(tài)城市規(guī)劃作為各國政府推進城市可持續(xù)發(fā)展的具體行動策略，于是，生態(tài)城市建設(shè)在世界范圍內(nèi)廣泛實施。2003年，中國原國家環(huán)?？偩止剂?《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo) （試行）》，指導(dǎo)全國范圍內(nèi)生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省的創(chuàng)建。目前我國有20多個城市提出推進生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)。

城市群是比城市更復(fù)雜的有機體，具有天然的生態(tài)屬性，從生態(tài)學(xué)視角看，處在同一區(qū)域生態(tài)環(huán)境中的不同城市間的相互關(guān)系就如同不同生物或物種之間的關(guān)系一樣，它們都是一種生態(tài)關(guān)系[3]。美國學(xué)者霍納切夫斯基最早提出“生態(tài)導(dǎo)向”這一概念，他強調(diào)應(yīng)將區(qū)域生態(tài)價值和生態(tài)服務(wù)功能與土地開發(fā)利用政策相結(jié)合，通過“生態(tài)優(yōu)化”和“生態(tài)導(dǎo)向”來引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)[4]。2004年廣東省最早在《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》中提出了構(gòu)建生態(tài)城市群的構(gòu)想，該規(guī)劃提出到2020年率先在珠三角建成國家生態(tài)城市群。將生態(tài)城市群理念引入城市群環(huán)境治理，是生態(tài)文明思想的提升和發(fā)展。從生態(tài)城市建設(shè)到生態(tài)城市群建設(shè)，是區(qū)域環(huán)境治理的新思維，是城市群可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和必然選擇。方創(chuàng)琳教授將生態(tài)型城市群看成是一種新型城市群建設(shè)模式，并且是人類追求的最理想和最高境界的城市群發(fā)展模式[5]448。他認(rèn)為生態(tài)型城市群是社會-經(jīng)濟-文化-自然高度和諧統(tǒng)一的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。董小林教授也認(rèn)為，生態(tài)城市群模式是按照可持續(xù)發(fā)展思想，合理配置城市群資源，將城市與自然相融合，與區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力相適應(yīng)的城市群發(fā)展模式[6]?？傊?，生態(tài)城市群是指由若干不同等級和規(guī)模的生態(tài)城市組成的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)合理、自然生態(tài)環(huán)境良好、生態(tài)經(jīng)濟健康發(fā)展、生態(tài)生產(chǎn)生活普及的城市區(qū)域，生態(tài)城市群是人與自然高度和諧的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，是環(huán)境行動主體間高度合作的區(qū)域環(huán)境共同體。生態(tài)城市群的核心特征有兩個方面：

（一）生態(tài)城市群是一個復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)

從生態(tài)學(xué)和系統(tǒng)論的角度看，城市群不僅是一個自然生態(tài)系統(tǒng)，而且是一個由多主體、多層次、多因素構(gòu)成的關(guān)系復(fù)雜的自然、經(jīng)濟、社會復(fù)合的生物大循環(huán)系統(tǒng)[7]。城市間的物質(zhì)、能量和信息的交換交流、生產(chǎn)生活活動的外部性、經(jīng)濟社會發(fā)展的競爭性體現(xiàn)一種相互影響、相互作用和相互依存生態(tài)關(guān)系，如同自然界中生物之間的生態(tài)關(guān)系一樣。從生態(tài)學(xué)視角看，城市群體區(qū)域內(nèi)的水體環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等各個方面是相互影響、相互作用的，是一個具有整體性、區(qū)域性的自然生態(tài)系統(tǒng)。城市間存在經(jīng)濟、社會、生態(tài)相依相存的發(fā)展關(guān)系，存在人口、資源、環(huán)境共生共榮等生態(tài)聯(lián)系。共生是自然界和人類社會的一種普遍現(xiàn)象。任何城市都必須懂得如何與城市群內(nèi)的其他城市實現(xiàn)共存共榮，使城市群的生產(chǎn)、生活、生態(tài)處于一種協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化組合狀態(tài)。城市群這個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，包括“生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)”、“生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)”和“生態(tài)社會系統(tǒng)”三個子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間相互影響、相互作用、相互補充，其中生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是基礎(chǔ)，生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)是核心，生態(tài)社會系統(tǒng)是保障，各子系統(tǒng)又分為不同層次的次級子系統(tǒng)[8]。嚴(yán)格來講，生態(tài)城市群不是按行政邊界人為劃定的地理區(qū)域，而是根據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)來劃分。生態(tài)劃界是以生態(tài)系統(tǒng)的整體性為邊界，生態(tài)劃界體現(xiàn)了具體的生態(tài)地域[9]。

（二）生態(tài)城市群是一個區(qū)域環(huán)境共同體

著名的生態(tài)學(xué)家托馬斯·柏勵認(rèn)為，我們這個時代是一個生態(tài)時代，正在走向“生態(tài)紀(jì)元”。在這個生態(tài)紀(jì)中，人類將生活在一個廣泛的生命共同體之中，生活在相互促進的關(guān)系之中[10]。從自然生態(tài)特征看，城市群基本上屬于同一自然生態(tài)體系，例如，長三角和珠三角城市群分別位于長江和珠江流域下游，屬于以河口三角洲堆積為主的自然生態(tài)體系，京津冀城市群位于海河流域，屬于滹沱河和海河的山前及河口堆積形成的自然生態(tài)體系。城市群體生態(tài)環(huán)境具有區(qū)域整體性、影響的跨界性和關(guān)聯(lián)性，每個城市無法超脫于區(qū)域環(huán)境的影響之外，地方政府之間是一個命運共同體。城市群與成員城市之間、成員城市之間相互依存，這種依存性表現(xiàn)為誰也離不開誰。面對城市群日益突出的生態(tài)環(huán)境問題，單體城市所擁有資源和治理能力有限，單體城市不可能承擔(dān)起區(qū)域性的公共環(huán)境責(zé)任，需要打破分割式的環(huán)境治理模式。因而，城市群的環(huán)境治理，需要政府間結(jié)成一個責(zé)任共同體和行動共同體，構(gòu)建城市群環(huán)境共同體，集中地方政府的整體合力，實施聯(lián)合的集體的一致行動，充分發(fā)揮共同體的整體功能，推動城市群整體性的可持續(xù)發(fā)展。所謂城市群環(huán)境共同體，是基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性和影響的關(guān)聯(lián)性，基于環(huán)境保護的共同利益，城市間協(xié)同合作治理環(huán)境公共事務(wù)，共享生態(tài)價值和環(huán)境價值效益而形成的城市聯(lián)合體[11]。結(jié)成城市群環(huán)境共同體的動力，既是對區(qū)域良好環(huán)境的價值追求和利益取向，更重要的是對區(qū)域環(huán)境責(zé)任的共擔(dān)。因此，環(huán)境共同體模式是區(qū)域環(huán)境治理行動和可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。

二、生態(tài)城市群建設(shè)的目標(biāo)取向

城市群是由自然系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)所組成的復(fù)合系統(tǒng)。生態(tài)型城市群不是單純追求良好的區(qū)域生態(tài)環(huán)境，而是兼顧社會、經(jīng)濟和環(huán)境三者的和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，不單是追求區(qū)域生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，而且要追求生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)社會發(fā)展目標(biāo)[5]449?？梢哉f，生態(tài)城市群建設(shè)的目標(biāo)是優(yōu)化生態(tài)體系的整體功能，改善城市群生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)品質(zhì)，提升生態(tài)環(huán)境承載力，形成生態(tài)空間結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)安全、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展健康、生態(tài)社會生活普及的城市集合體（見圖1）。

圖1 生態(tài)城市群的有機結(jié)構(gòu)

（一）合理的生態(tài)空間格局

生態(tài)空間是生態(tài)要素和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所占據(jù)的物理空間。它既包括自然生態(tài)系統(tǒng)，也包括人工生態(tài)系統(tǒng)[12]。城市群生態(tài)空間反映區(qū)域內(nèi)自然資源開發(fā)利用程度以及生態(tài)環(huán)境狀況，體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)建成空間和生態(tài)空間的構(gòu)成和分布。其中建成空間即建成區(qū)，主要指城市居民生產(chǎn)生活的都市區(qū)[13]。在《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中，生態(tài)空間包括綠色生態(tài)空間與其他生態(tài)空間，其中綠色生態(tài)空間包括林地、濕地、天然草地、以及水庫、河流、湖泊等水體水面[14]。城市群生態(tài)空間格局是指由生態(tài)基礎(chǔ)體系所占據(jù)的物理空間及地理分布特征的組合關(guān)系。生態(tài)基礎(chǔ)體系又稱生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施 （Ecological Infrastructure，EI），這是城市群可持續(xù)發(fā)展所依賴的自然系統(tǒng)和半人工系統(tǒng)，是居民獲得生態(tài)服務(wù)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。人類生產(chǎn)空間和生活空間必須依賴自然生態(tài)空間提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)。城市群生態(tài)基礎(chǔ)體系主要包括林地（灌木林地及其他林地）、綠地（公園綠地、防護綠地、生產(chǎn)綠地、附屬綠地及其他綠地）、水面（河流、湖泊、水庫、坑塘等水體水面）、濕地（灘涂濕地、河流濕地及其他濕地）、園地（果園、其他園地）、耕地（農(nóng)田、水澆地及其他耕地）等。這些生態(tài)基礎(chǔ)體系使城市群生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，系統(tǒng)內(nèi)部高度關(guān)聯(lián)性。從生態(tài)景觀學(xué)角度來看，構(gòu)成生態(tài)空間格局的構(gòu)件是生態(tài)基底、生態(tài)斑塊、生態(tài)廊道等，這些構(gòu)成了城市群生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局[15]。在生態(tài)功能區(qū)面積、質(zhì)量不變的情況下,通過生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施或者生態(tài)基底、生態(tài)斑塊、生態(tài)廊道的優(yōu)化重組,使其成為一個有機整體網(wǎng)絡(luò),從而提升城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量和質(zhì)量。生態(tài)型城市群的本質(zhì)特征是在生態(tài)空間結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的相互作用、共生發(fā)展的基礎(chǔ)上，達到城市群區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系完善、各城鎮(zhèn)分工合理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展[16]。

城市群合理的生態(tài)空間格局主要體現(xiàn)為兩點。（1）生產(chǎn)生活空間與自然生態(tài)空間相適應(yīng)。生產(chǎn)生活空間與自然生態(tài)空間具有相對獨立的功能和明確的邊界。雖然生態(tài)空間都具有生產(chǎn)生活服務(wù)功能，但只有具備綜合生態(tài)服務(wù)功能的空間才能成為生活空間。只有在一定資源承載力和環(huán)境容量的生態(tài)空間才能成為生產(chǎn)空間[17]。因此，在城市群區(qū)域中，城市的生產(chǎn)生活空間要與自然生態(tài)空間必須相適應(yīng)，不能只關(guān)注生產(chǎn)生活的需要特別是經(jīng)濟的發(fā)展，而犧牲資源環(huán)境和自然生態(tài)空間，造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染。因此，需要優(yōu)化兩者的空間邊界和功能，控制城市生產(chǎn)生活的漫延，恢復(fù)和擴大生態(tài)空間或綠色空間。（2）城市群建成區(qū)與生態(tài)功能區(qū)相協(xié)調(diào)。廣義上的城市群建成區(qū)是指實際建成或正在建成的相對集中分布的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)地區(qū)，包括集中連片的市區(qū)部分，以及分散到近郊區(qū)內(nèi)的其他市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)[18]。生態(tài)功能區(qū)主要指在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用的地區(qū)，其中主要包括水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林及公園等環(huán)境敏感區(qū)。這些地區(qū)在維持人類生存的自然條件及其效用,發(fā)揮氣候調(diào)節(jié)、水調(diào)節(jié)、水和廢物凈化、土壤保持、養(yǎng)分循環(huán)等重要功能，關(guān)系城市群區(qū)域的生態(tài)安全。一方面，兩者的物理空間相對獨立，另一方面，兩者相互融合，相互補充。既要合理規(guī)劃建成區(qū)的發(fā)展，限制大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，不能讓城市建成區(qū)侵蝕生態(tài)功能區(qū)的空間，同時，也要增強生態(tài)功能區(qū)的功能，提高生態(tài)產(chǎn)品的供給能力[19]。

（二）安全的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)

廣義上的城市群生態(tài)系統(tǒng)包括自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和社會環(huán)境系統(tǒng)，狹義上是指自然環(huán)境系統(tǒng)，即生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。這種生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是由生物群落與無機環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體，包括生物性因子(如植物、動物、微生物等)和非生物性因子(如水、大氣、土壤等)。城市群生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的核心部分是水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境，這些環(huán)境是城市居民賴以生存的基本物質(zhì)環(huán)境，也是受生產(chǎn)生活干擾和破壞嚴(yán)重的領(lǐng)域。這三大環(huán)境的污染和破壞已成為當(dāng)今城市群面臨的主要挑戰(zhàn)。生態(tài)安全是城市群經(jīng)濟社會發(fā)展的必備條件。城市群生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的安全表現(xiàn)為自然生態(tài)系統(tǒng)的健康性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。氣候、水、空氣、土壤等生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)能力，能夠維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性，能夠保護和恢復(fù)生物多樣性，實現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題有效控制，以及持續(xù)改善的區(qū)域性空間格局[20]。從生態(tài)學(xué)觀點出發(fā)，城市群生態(tài)安全集中體現(xiàn)在四個方面。（1）大氣環(huán)境安全。城市群大氣環(huán)境是指區(qū)域范圍內(nèi)空氣的物理、化學(xué)和生物學(xué)特性。如空氣的溫度、濕度、氣壓和降水等物理特征，氧、氮、氫、二氧化碳、臭氧和水汽等化學(xué)成份。大氣環(huán)境的每個要素及其變化幾乎都會影響到大氣的質(zhì)量，特別是生產(chǎn)生活排放的氨、二氧化硫、一氧化碳、氮化物與氟化物等有害氣體將破壞生態(tài)平衡，危及人類生存。城市群大氣環(huán)境安全是指大氣質(zhì)量維持在受納體可接受的水平或不對受納體造成威脅和傷害的水平。（2）水環(huán)境安全。水環(huán)境是指城市群區(qū)域內(nèi)主要水體分布和水體質(zhì)量狀況，如河流、湖泊、水庫、池塘以及地下水等。城市群水環(huán)境安全是指區(qū)域內(nèi)的水資源能夠安全滿足所有生物和非生物對水資源的可持續(xù)利用，能夠達到水資源供需的動態(tài)平衡。（3）土壤環(huán)境安全。土壤環(huán)境是城市群自然地理環(huán)境的重要組成部分，是城市群經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和綠地生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。城市群土壤環(huán)境安全是指區(qū)域內(nèi)土壤的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)始終處于一種有效供給狀態(tài)，即在動態(tài)上滿足區(qū)域內(nèi)人們生產(chǎn)生活的需要。（4）生物物種安全。生物物種安全是區(qū)域內(nèi)生物物種的健康和完整情況，即各種生命體賴以生存和發(fā)展的環(huán)境不受或少受外部的威脅和破壞，生物及其相關(guān)生態(tài)過程達到一種平衡狀態(tài)，保持物種的多樣性。

（三）健康的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)

生態(tài)城市群既是一個自然地理區(qū)域，也是一個經(jīng)濟地理區(qū)域。城市群經(jīng)濟系統(tǒng)是以資源流動為核心，由生產(chǎn)、交換、分配和消費等經(jīng)濟活動環(huán)節(jié)所組成的區(qū)域經(jīng)濟體系。經(jīng)濟系統(tǒng)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)等決定著城市群經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，并影響著城市群的環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)城市群的內(nèi)在要求是建立生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)，實現(xiàn)經(jīng)濟系統(tǒng)生態(tài)化。所謂經(jīng)濟系統(tǒng)的生態(tài)化，就是將生態(tài)的理念融入到經(jīng)濟活動中，用生態(tài)的理念來發(fā)展經(jīng)濟。生態(tài)經(jīng)濟成為城市群社會經(jīng)濟發(fā)展的必由之路，生態(tài)經(jīng)濟不僅追求經(jīng)濟目標(biāo)，還應(yīng)追求社會公平與可持續(xù)發(fā)展，追求生態(tài)安全與資源可持續(xù)利用。生態(tài)經(jīng)濟是基于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，按照低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展模式組織起來的經(jīng)濟形態(tài)。（1）低碳發(fā)展。城市群地區(qū)溫室氣體排放總量大，大氣污染問題突出，低碳發(fā)展是必然選擇的經(jīng)濟發(fā)展模式。低碳發(fā)展主要是通過普及低碳技術(shù)，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新低碳管理模式，改變能源消費結(jié)構(gòu)，建立以低碳為特征的工業(yè)、能源、交通等產(chǎn)業(yè)體系和消費模式，實現(xiàn)社會發(fā)展低碳化的經(jīng)濟發(fā)展方式[21]。對城市群各級政府來講，需要加強低碳技術(shù)合作，低碳產(chǎn)業(yè)合作，低碳管理模式合作，低碳政策對接，引導(dǎo)低碳生產(chǎn)、低碳生活和低碳消費，達到低耗能、低排放、低污染。（2）循環(huán)發(fā)展。循環(huán)發(fā)展是一種集約型的經(jīng)濟增長模式，堅持減量化、再利用、資源化原則，推進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，把經(jīng)濟活動組成一個“資源-產(chǎn)品-再生資源”的循環(huán)式流程，提高資源的利用率，減少資源消耗和環(huán)境成本。傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長是依賴資源消耗，而循環(huán)經(jīng)濟實現(xiàn)了經(jīng)濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)良好循環(huán)，維護自然生態(tài)平衡。（3）綠色發(fā)展。綠色發(fā)展從廣義上說涵蓋低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展等方式。從狹義上說，綠色發(fā)展是指基于“環(huán)境優(yōu)先，生態(tài)導(dǎo)向”的發(fā)展模式，主要體現(xiàn)在綠色產(chǎn)業(yè)、綠色技術(shù)、綠色交通、綠色政策等方面。構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，推進生態(tài)工業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)，積極引導(dǎo)企業(yè)采用綠色生產(chǎn)技術(shù)，發(fā)展綠色生產(chǎn)。推廣綠色交通，按自然生態(tài)、人文生態(tài)和經(jīng)濟生態(tài)原理規(guī)劃、建設(shè)和管理城市群交通網(wǎng)絡(luò)、交通工具，大力發(fā)展城市群公共交通，建立生態(tài)型復(fù)合交通系統(tǒng)[22]。城市群各級政府通過綠色金融政策、綠色消費政策等引導(dǎo)和激勵社會保護區(qū)域環(huán)境和生態(tài)建設(shè)。

（四）融合的生態(tài)社會系統(tǒng)

生態(tài)城市群建設(shè)除了受自然環(huán)境和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等影響外，也受社會文化和管理制度等因素的影響，城市群中人的生態(tài)觀念對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接或間接的影響。生態(tài)人文系統(tǒng)是解決人與自然矛盾的客觀要求。生態(tài)人文系統(tǒng)是生態(tài)社會系統(tǒng)的核心，也是生態(tài)城市群核心組成部分，人文生態(tài)環(huán)境是打造生態(tài)城市群的文化基因。人文生態(tài)環(huán)境簡稱人文環(huán)境或文化環(huán)境，人文生態(tài)環(huán)境非常廣泛，包括道德、文化、政治環(huán)境、教育、家庭文化、企業(yè)文化等等。生態(tài)學(xué)者納維爾提出 “整體人文生態(tài)系統(tǒng)”思想，所謂整體人文生態(tài)系統(tǒng)（Total Human Ecosystem），它是指在人與自然相互作用的過程中，隨著對自然生態(tài)環(huán)境認(rèn)識的深入和深化，尋求人-地最協(xié)調(diào)的共生模式，綜合體現(xiàn)出協(xié)調(diào)的自然生態(tài)倫理、持續(xù)的生產(chǎn)倫理和和諧的生活倫理[23]。他突出強調(diào)人與自然是融合、平等的生態(tài)關(guān)系，既不是以人類也不是以自然生態(tài)為中心的人地協(xié)調(diào)的生態(tài)倫理。生態(tài)城市群作為面向生態(tài)文明時代的城市發(fā)展模式，它不僅需要對現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展模式和空間形態(tài)進行重建，還必須促進社會系統(tǒng)的生態(tài)化，特別是實現(xiàn)社會生活的生態(tài)化，建立整體共生的城市群人文生態(tài)系統(tǒng)。建立這種人文生態(tài)系統(tǒng)的根基是倡導(dǎo)融合共生的生態(tài)文化。生態(tài)文化是推動生態(tài)城市群建設(shè)的強大精神動力，可以引導(dǎo)人們科學(xué)認(rèn)識自然規(guī)律，自覺地遵守自然規(guī)律，協(xié)調(diào)人類社會系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的發(fā)展。生態(tài)文化是一種體現(xiàn)生態(tài)意識、生態(tài)價值、生態(tài)倫理、生態(tài)信仰和生態(tài)思維的生態(tài)觀，是反映自然、人、社會和諧發(fā)展的一種社會文化。一是精神生態(tài)文化，這是生態(tài)文化的內(nèi)核或深層結(jié)構(gòu)。精神生態(tài)文化既表現(xiàn)為對自然生態(tài)及規(guī)律，經(jīng)濟、社會與自然的系統(tǒng)生態(tài)的正確認(rèn)知，也表現(xiàn)為基于生態(tài)文明觀、生態(tài)信仰而形成的生態(tài)憂患意識和生態(tài)責(zé)任意識。二是行為生態(tài)文化，表現(xiàn)在人類改造自然、適應(yīng)環(huán)境的生產(chǎn)方式和生活行為等，如低碳環(huán)保的生活方式或消費方式。公眾生態(tài)素養(yǎng)是生態(tài)文化的基石，良好的生態(tài)素養(yǎng)能引導(dǎo)公眾尊重自然，保護環(huán)境，形成健康文明的生活方式和消費方式。三是制度生態(tài)文化，這主要體現(xiàn)在社會管理系統(tǒng)中的制度、政策、法規(guī)、組織等的生態(tài)導(dǎo)向，建立環(huán)境友好資源節(jié)約的環(huán)境管理體制和機制。

三、生態(tài)城市群建設(shè)的行動路徑

生態(tài)城市群建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)同行動，需要各行動主體共同參與，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境治理的體制機制，對區(qū)域環(huán)境進行合作治理，共同對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)進行管理。

（一）實現(xiàn)城市群環(huán)境合作治理

城市群環(huán)境問題具有整體性、跨界性、復(fù)合性和積累性，單體城市的行動無法達到治理的目標(biāo)，必須走城市群政府間合作治理之路。當(dāng)前城市群環(huán)境合作的重點是建立大氣復(fù)合污染防治體系和跨界水體污染防治體系。為此，政府間須從決策規(guī)劃環(huán)節(jié)和監(jiān)督管理環(huán)節(jié)進行合作，創(chuàng)新城市群區(qū)域環(huán)境管理體制和機制。

1.實現(xiàn)政策規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接。城市群環(huán)境治理合作的最前端在政府決策環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)首先考慮區(qū)域內(nèi)環(huán)境政策規(guī)劃的整體對接?，F(xiàn)實中，城市群內(nèi)相關(guān)環(huán)境政策和規(guī)劃脫節(jié)問題突出，需要實現(xiàn)對環(huán)境有重大影響的政策、規(guī)劃或計劃的協(xié)調(diào)銜接。一是各類規(guī)劃在環(huán)境政策上的銜接。城市群綜合發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等必須相互銜接，形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，有關(guān)專門規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系。同時，根據(jù)城市群發(fā)展的實際，可以通過聯(lián)合編制專門的 《大氣環(huán)境治理規(guī)劃》、《水環(huán)境治理規(guī)劃》、《土壤環(huán)境治理規(guī)劃》，以及鄰域政府間聯(lián)合編制片區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃，統(tǒng)籌環(huán)境功能區(qū)布局和生態(tài)資源開發(fā)利用。這些規(guī)劃以自然疆界劃分的生態(tài)區(qū)域而不是行政區(qū)劃為治理對象，對區(qū)域環(huán)境治理實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一政策。二是區(qū)域內(nèi)府際規(guī)劃之間相互銜接。如府際間的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、交通規(guī)劃和國土規(guī)劃中涉及和影響區(qū)域公共環(huán)境的內(nèi)容必須銜接，不能在同一治理對象上有政策上的沖突。這些規(guī)劃在報批之前需與相鄰政府銜接，使區(qū)域內(nèi)的府際規(guī)劃協(xié)調(diào)對接。三是重大建設(shè)項目會商審批。凡是在行政區(qū)邊界、重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)可能帶來跨域環(huán)境影響的項目，由鄰域政府進行會商審批來確定，項目地政府邀請相鄰政府參加，以屬地為主，征詢相鄰政府的意見，互通信息、相互溝通，通過會審，把關(guān)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格邊界建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入，防止跨界轉(zhuǎn)移污染[24]。

2.加強區(qū)域環(huán)境立法合作。城市群環(huán)境治理的障礙之一就是區(qū)域內(nèi)各地方的環(huán)境立法不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至相互沖突。區(qū)域合作立法是區(qū)域環(huán)境合作的重要方式。城市群中地方人大或政府可以通過聯(lián)合立法，制定有關(guān)區(qū)域環(huán)境治理上的法規(guī)或規(guī)章，減少多頭立法或重復(fù)立法，避免立法沖突。城市群區(qū)域環(huán)境立法合作，可以成立立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)成員由各地區(qū)立法機構(gòu)負(fù)責(zé)人和有關(guān)法律專家組成，通過會議協(xié)商，討論區(qū)域內(nèi)環(huán)境立法項目[2 5]。要實現(xiàn)城市群環(huán)境立法的統(tǒng)一，在遵守我國現(xiàn)行立法體制的前提下，立法合作可以采取以下兩種方式。一是共同起草，分別審定通過。針對城市群區(qū)域內(nèi)的具體環(huán)境問題，認(rèn)為需要立法，先由區(qū)域立法協(xié)商機構(gòu)聯(lián)合起草，或者先由城市群各省級政府或設(shè)區(qū)市政的立法機關(guān)聯(lián)合起草，經(jīng)過廣泛協(xié)調(diào)和共同論證后，再將成熟的草案分別提交省級立法機關(guān)或設(shè)區(qū)市立法機關(guān)表決通過。二是獨立立法，共享立法成果。對于區(qū)域環(huán)境問題，如果一個地方制定出臺有關(guān)立法以后，立法具有普遍針對性，那么其他地方不必另起爐灶再去研討論證，可以堅持基本內(nèi)容統(tǒng)一的基礎(chǔ)上稍加修改加以適用，這樣可以節(jié)約立法成本，更重要的是可以減少環(huán)境立法中的矛盾沖突[26]。

3.強化環(huán)境監(jiān)督管理合作。城市群環(huán)境監(jiān)督與管理上的合作是環(huán)境合作治理的中心環(huán)節(jié)，具體包括政府間聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合監(jiān)察、環(huán)境應(yīng)急協(xié)作、區(qū)域跨界河流聯(lián)合共治等。一是聯(lián)合監(jiān)測。區(qū)域內(nèi)所有政府或者相鄰政府共同制定監(jiān)測方案，確定監(jiān)測點、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，共同建設(shè)一體化環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，聯(lián)合編制區(qū)域環(huán)境監(jiān)測報告，發(fā)布環(huán)境信息。如粵港澳聯(lián)合建立的城市群大氣監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，將珠三角所有監(jiān)測站納入?yún)^(qū)域大氣監(jiān)控網(wǎng)。另外城市群完善跨行政區(qū)河流交接斷面水質(zhì)監(jiān)測，聯(lián)合建立水質(zhì)自動監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，加強對跨界水環(huán)境的實時監(jiān)控；聯(lián)合建立有害有毒物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對城市群污染物的聯(lián)合監(jiān)測。二是環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察。城市群區(qū)域內(nèi)政府間定期或不定期開展環(huán)境聯(lián)查、環(huán)境互查行動，及時消除跨界環(huán)境安全隱患，協(xié)同打擊環(huán)境違法行為，合作處理環(huán)境突發(fā)事件。環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察的主要方式是相鄰政府聯(lián)合執(zhí)法和相鄰政府交叉執(zhí)法。前者需要建立跨政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法小組。后者是相鄰政府間采取交叉督查的方式，對區(qū)域環(huán)境敏感或脆弱地區(qū)、相鄰方嚴(yán)重污染企業(yè)，開展交叉執(zhí)法檢查，或者互派觀察員進行督查。三是環(huán)境應(yīng)急合作。城市群區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染事件，由于其突發(fā)性、危害性和擴散性，需要政府間或多個政府部門聯(lián)合應(yīng)對。建立城市群環(huán)境應(yīng)急處理系統(tǒng)，制定聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，可從區(qū)域、省、市三個層面制定環(huán)境風(fēng)險管理方案，建立協(xié)同作戰(zhàn)、響應(yīng)快速的區(qū)域環(huán)境應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。

4.健全環(huán)境合作機制。一是環(huán)境合作治理的組織機制。首先，建立城市群生態(tài)環(huán)境保護委員會，以此作為區(qū)域環(huán)境治理的決策、監(jiān)督和協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境政策或規(guī)劃的制定；監(jiān)督執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)和重大環(huán)境整治活動；協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境問題上的沖突；以及研究解決跨域重大環(huán)境問題，對區(qū)域內(nèi)重大建設(shè)項目提出政策建議等。其次，建立環(huán)境治理聯(lián)席會議。通過聯(lián)席會議，政府間互通信息、消除分歧、形成共識，推進聯(lián)合行動。另外，也可建立節(jié)能減排聯(lián)席會議、環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)席會議等專門性的聯(lián)席會議。二是環(huán)境合作的利益協(xié)調(diào)機制。城市群環(huán)境治理需要對區(qū)域環(huán)境治理合作中的成本和收益進行合理分擔(dān)和分配，平衡府際利益關(guān)系，實現(xiàn)合作收益共享。基于成本分?jǐn)偱c收益分配相對稱的準(zhǔn)則，運用恰當(dāng)?shù)姆椒?，對生產(chǎn)成本和交易成本進行分擔(dān)。基于權(quán)責(zé)明晰、共治共享的原則，對環(huán)境合作利益進行基本劃分，形成一種利益共享的規(guī)則與機制，促進城市間平等享有環(huán)境合作和區(qū)域發(fā)展成果。通過橫向生態(tài)補償、環(huán)境共同基金、稅收分成、開征環(huán)境稅等途徑協(xié)調(diào)城市群內(nèi)府際利益關(guān)系[27]。三是環(huán)境合作治理的信息系統(tǒng)。首先，建立區(qū)域群環(huán)境信息共享系統(tǒng)，建立區(qū)域環(huán)境基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫（如大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境、污染源數(shù)據(jù)庫），實現(xiàn)政府間環(huán)境治理信息資源共享。其次，建立政府間環(huán)境信息通報制度。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和通訊技術(shù)，通過召開聯(lián)席會議或?qū)W術(shù)會議，編制環(huán)境簡報，互通環(huán)境治理信息，交流環(huán)境治理經(jīng)驗。四是政府間環(huán)境合作協(xié)議。環(huán)境合作協(xié)議是環(huán)境合作治理的重要手段，通過合作協(xié)議確定相關(guān)主體承擔(dān)的責(zé)、權(quán)、利，減少相關(guān)方的道德風(fēng)險，從而更好地實現(xiàn)環(huán)境管理的目標(biāo)，如政府間生態(tài)補償協(xié)議、排污權(quán)交易協(xié)議、跨界河流治理協(xié)議等。

（二）加強城市群生態(tài)系統(tǒng)管理

生態(tài)系統(tǒng)管理是指在優(yōu)化區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的目標(biāo)指導(dǎo)下，通過區(qū)域環(huán)境政策和環(huán)境合作協(xié)議具體實施，保持生態(tài)系統(tǒng)組分、結(jié)構(gòu)和功能完整性的管理[28]。城市群生態(tài)系統(tǒng)管理的重點是建設(shè)生態(tài)功能區(qū)和管理生態(tài)空間，維護城市群生態(tài)安全。

1.建設(shè)城市群生態(tài)功能區(qū)。城市群生態(tài)功能分區(qū)是基于《全國生態(tài)功能區(qū)劃》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，依據(jù)生態(tài)地域的連續(xù)性、生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性、生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能重要性進行區(qū)域劃分和合并，確定不同的生態(tài)空間單元[29]。城市群生態(tài)功能區(qū)的劃分強調(diào)按照自然生態(tài)邊界而不是行政區(qū)劃邊界，將綠地、林地、園地、耕地、濕地等整體性劃入生態(tài)功能區(qū)保護范圍，通盤納入生態(tài)空間規(guī)劃體系。城市群生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵是加強重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)先保護生態(tài)重要性高的區(qū)域（見表1）。重點生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)空間，需要保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。如自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地區(qū)域、公益林地、洪水調(diào)蓄區(qū)、河道保護區(qū)域等。對這些重點生態(tài)功能區(qū)，堅持生態(tài)主導(dǎo)、保護優(yōu)先，進行空間整合和保護，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和評估，提高生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。嚴(yán)格管制各類開發(fā)活動，縮小人類活動占用的空間，騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)[19]。

2.優(yōu)化城市群生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。城市群生態(tài)空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為城市群區(qū)域的生態(tài)基質(zhì)、生態(tài)斑塊、生態(tài)廊道等基本生態(tài)要素的空間組合關(guān)系。優(yōu)化城市群生態(tài)空間是指在生態(tài)功能區(qū)面積和質(zhì)量不變的情況下,通過城市群區(qū)域（包城市內(nèi)部）生態(tài)基質(zhì)、生態(tài)斑塊、生態(tài)廊道的重組,整合區(qū)域內(nèi)的湖泊、濕地、森林、城市綠地、農(nóng)田、風(fēng)景區(qū)等生態(tài)要素，形成格局合理、健康安全的生態(tài)框架，提高城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量和質(zhì)量。首先，基于景觀生態(tài)學(xué)“斑塊-廊道-基質(zhì)”理論，識別研究城市群區(qū)域內(nèi)的生態(tài)源、生態(tài)廊道、生態(tài)節(jié)點和生態(tài)基質(zhì)，分析區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度強弱的空間分布情況[30]。加強對生態(tài)斑塊、廊道、基質(zhì)的保護，加強道路型、河道型生態(tài)廊道建設(shè)。其次，加強城市群生態(tài)用地規(guī)劃，制訂區(qū)域生態(tài)用地分類體系，構(gòu)建生態(tài)型、緊湊型、組團式、嵌套式核心區(qū)空間結(jié)構(gòu)。明確“適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)”的區(qū)位和邊界，對“適建區(qū)”要選擇合理的開發(fā)模式和開發(fā)強度；對“限建區(qū)”要嚴(yán)格限制建設(shè)開發(fā)活動；對“禁建區(qū)”要嚴(yán)格禁止所有建設(shè)開發(fā)活動。通過控制建成區(qū)內(nèi)的人工建筑物、構(gòu)筑物所占用的非開闊空間，恢復(fù)被生產(chǎn)空間侵蝕的生態(tài)空間，對城市群的生產(chǎn)空間、生活空間進行優(yōu)化。增加城市群建成區(qū)的園地、綠地、農(nóng)地、林地和草地等城市各類綠色空間；保護和擴大湖泊、河流、濕地等藍(lán)色空間，維護生態(tài)完整性與服務(wù)功能；將農(nóng)村廢棄地、其他污染土地、工礦用地、無植被覆蓋的開闊工程用地和廢棄物棄置地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地，重視城鄉(xiāng)綠道、郊野公園建設(shè)，擴大城市群的綠色生態(tài)空間[31]。另外，針對城市群的成熟程度，優(yōu)化城市群生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。對發(fā)展成熟的城市群，重點是控制核心城市的生產(chǎn)生活空間的無序蔓延，提升外圍城市生活空間的人口承接能力，也要控制外圍城市生產(chǎn)空間盲目擴張。對成長型城市群，主要是推動區(qū)域核心城市的生產(chǎn)空間升級優(yōu)化，同時增加外圍城市生產(chǎn)生活空間比重，推動核心城市和外圍城市生產(chǎn)空間的對接融合。對發(fā)育型城市群來講，穩(wěn)步增加核心城市和外圍城市生產(chǎn)和生活空間的比重，適度增加生產(chǎn)空間的比重，提升土地開發(fā)利用強度[15]。

表1 城市群主要生態(tài)功能區(qū)的劃分

3.管制城市群生態(tài)紅線。劃定生態(tài)保護紅線是城市群空間管制的重要內(nèi)容。城市群生態(tài)紅線又稱生態(tài)控制底線，是指在尊重區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性和保護生態(tài)服務(wù)功能的前提下劃定的基本生態(tài)控制線[32]。生態(tài)紅線包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線，涉及生態(tài)空間保護、污染物濃度控制、污染物總量控制、能源利用、水資源利用、土地資源利用等多個領(lǐng)域。一是生態(tài)功能紅線。我國《環(huán)境保護法》明確界定了生態(tài)保護紅線包括重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)或脆弱區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)三大類。這種分類均屬于宏觀尺度的國土劃分，在成熟型城市群、成長型城市群和發(fā)育型城市地區(qū)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實際情況，劃定生物多樣性保護區(qū)、水源涵養(yǎng)、土壤保持區(qū)、河流湖泊濕地保護區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，并制定生態(tài)紅線管制要求和環(huán)境經(jīng)濟政策。二是環(huán)境質(zhì)量紅線，這主要是對區(qū)域內(nèi)關(guān)鍵環(huán)境指標(biāo)的控制，即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)約束和污染物總量控制。國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括強制性的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以及推薦性標(biāo)準(zhǔn)。通過法律的援引，強制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有正式的法律效力。城市群可以用國家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行管制。國家對水、空氣、主要污染物減排設(shè)定了總量控制“約束性指標(biāo)”，如十三五國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中對空氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、主要污染物排放總量閾值設(shè)定了約束性指標(biāo)。三是資源利用紅線。為了保障城市群能源、水、土地等基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的可持續(xù)供給，需要確定資源利用紅線。具體包括能源利用紅線、水資源利用紅線、土地資源利用紅線等[33]。

（三）推進城市群生態(tài)城市建設(shè)

生態(tài)城市群以生態(tài)城市為基礎(chǔ)，是城市群發(fā)展和生態(tài)城市建設(shè)藕合的結(jié)果。生態(tài)城市是自然、城市與人融合的人類居住形式。美國生態(tài)學(xué)家理查德·瑞杰斯特提出生態(tài)城市建設(shè)的10項計劃，涉及普及與提高生態(tài)意識、利用生態(tài)技術(shù)、加強生態(tài)管理、重建城市生態(tài)、完善生態(tài)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、加強生態(tài)恢復(fù)、完善公交系統(tǒng)、制定激勵政策等措施[34]。這些經(jīng)驗中有許多我國可以借鑒。當(dāng)前要著重從以下幾個方面著手。

1.引領(lǐng)生態(tài)城市規(guī)劃。生態(tài)城市建設(shè)必須強調(diào)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，精心做好生態(tài)城市設(shè)計，編制生態(tài)城市的建設(shè)規(guī)劃。生態(tài)城市規(guī)劃具體包括生態(tài)空間規(guī)劃、生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)工程規(guī)劃和生態(tài)管理規(guī)劃，涉及生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟和生態(tài)社會三者關(guān)系。1984年，聯(lián)合國在“人與生物圈計劃”報告中提出了生態(tài)城市規(guī)劃的五項原則：即生態(tài)保護戰(zhàn)略（包括自然保護、動植物及資源保護和污染防治）；生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（包括自然景觀和腹地）；居民生活標(biāo)準(zhǔn)；文化歷史保護；將自然融入城市。這五項原則概括了生態(tài)城市規(guī)劃的主要原則，為我國生態(tài)城市建設(shè)提供了基本的指導(dǎo)思想[35]。我國在生態(tài)城市建設(shè)中還應(yīng)強調(diào)：生態(tài)城市規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，從自然生態(tài)的規(guī)律出發(fā)，對城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進行科學(xué)安排，實現(xiàn)自然資源的合理開發(fā)、利用和保護，促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。每個城市都要樹立建設(shè)生態(tài)型城市的目標(biāo)，通過編制生態(tài)規(guī)劃，加強綠地、林地和濕地等生態(tài)資源的保護，維護生態(tài)底線。以自然過程引導(dǎo)土地開發(fā)與城市布局，以精明增長的思維進行生態(tài)管制和土地利用，減少生產(chǎn)生活空間對自然生態(tài)空間的沖擊，阻止城市無序蔓延。在城市空間布局中，引入“集約”、“緊湊”、“組團”理念，強調(diào)對城市空間的高效利用。

2.發(fā)揮生態(tài)經(jīng)濟的支撐作用。生態(tài)經(jīng)濟是生態(tài)城市的內(nèi)在要求。生態(tài)經(jīng)濟實質(zhì)上是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟活動的生態(tài)化，將人類的生產(chǎn)和消費方式限制在生態(tài)系統(tǒng)所能承載的范圍之內(nèi)[36]。發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的基本原則是經(jīng)濟與自然協(xié)調(diào)配合，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的核心是發(fā)展決定生態(tài)城市整體發(fā)展目標(biāo)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。生態(tài)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)城市發(fā)展的支柱，生態(tài)城市發(fā)展低碳、循環(huán)、綠色的產(chǎn)業(yè)體系，以高科技產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)展教育、醫(yī)療、旅游、物流、文化、信息等產(chǎn)業(yè)。生態(tài)城市是一種資源節(jié)約型城市，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高自然資源的利用效率。發(fā)展低碳經(jīng)濟，以能源的可持續(xù)供應(yīng)為支撐，是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)，用新技術(shù)來改造和發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，運用清潔技術(shù)和環(huán)保技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

3.多元主體共同推動。政府是生態(tài)城市建設(shè)的核心主體，政府通過產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、能源政策、金融政策的引導(dǎo)，把生態(tài)城市建設(shè)融入現(xiàn)有的政策體系之中，政府在政策制定方面，應(yīng)把生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)放在首位，強化生態(tài)城市在生態(tài)城市群建設(shè)中的地位和作用。政府通過城市生態(tài)管理引導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)綠色生產(chǎn)，引導(dǎo)公眾低碳生活和消費。社會公眾和環(huán)境NGO是生態(tài)城市的直接建設(shè)者。沒有全民的參與, 生態(tài)城市建設(shè)只是一句空話，當(dāng)務(wù)之急是強化公眾參與,加強環(huán)保第三方組織的力量，如通過綠色家庭、綠色社區(qū)、綠色機關(guān)、綠色學(xué)校等創(chuàng)建活動，推動生態(tài)城市建設(shè)的進程。另外，企業(yè)也是生態(tài)城市建設(shè)的參與主體。總之，生態(tài)城市建設(shè)需要政府、企業(yè)、社會共同推動，通過政府的生態(tài)管理、企業(yè)的生態(tài)生產(chǎn)、公眾的生態(tài)生活才能建成。

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（責(zé)任編輯：盧 君）

Goal Orientation and Action Paths of Ecological Urban Agglomeration Construction

WANG Yu-ming
(Teaching and Research Department,Guangdong Institute of Administration，Guangzhou 510053,China)

Ecological urban agglomeration is a complex ecological system in high harmony between man and the nature, and a regionalenvironmentcommunity with a high degree ofcooperation among environmentalaction subjects.The construction goal of ecological urban agglomeration is to improve the service quality of ecosystem,and optimize the overall function ofecosystem,thusforming an urban agglomeration featured by the harmoniousunification among ecological environment,ecologicalspace,ecologicaleconomy and ecologicalsociety.The construction paths ofecologicalurban agglomeration include innovating the institutional mechanism of regional environmental governance to realize the cooperative governance of urban agglomeration for environment,policy planning coordination,regional environmental legislation cooperation, and environmental supervision and management cooperation;conducting urban agglomeration ecosystem management in a coordinated mannerand implementing ecologicalfunction area construction ofurban agglomeration to optimize urban agglomeration ecological space structure and adhere to urban agglomerate ecological red line;and promoting the eco-city construction of urban agglomeration with eco-city planning as guide and ecological economy development as support,so as to realize the joint devotion of multiple subjects.

ecological urban agglomeration;goal orientation;action path

F061.5；F062.2

A

1672-626X（2017）03-0080-10

2017-03-21

國家社科基金項目（13BZZ057）

王玉明（1964- ），男，湖南邵陽人，廣東行政學(xué)院教授，主要從事區(qū)域公共治理、生態(tài)政治學(xué)研究。

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.03.011