戶籍制度改革執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及對策研究

摘 要：當(dāng)前我國地方政府在執(zhí)行戶籍制度改革時(shí)出現(xiàn)不同的偏差行為。為提升戶籍制度改革的執(zhí)行效能，我國戶籍制度改革應(yīng)從制度上合理劃為中央和地方事權(quán)問題，建立科學(xué)合理的政策體系，擺好全局與局部的關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)督，共同推進(jìn)戶籍制度改革的貫徹落實(shí)。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行 行為偏差 戶籍制度改革

一、戶籍制度改革

戶籍制度是中國最重要的人口管理制度。目前我國不斷深入推進(jìn)戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，統(tǒng)一登記為居民戶口，對于提高社會公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。然而在實(shí)際改革過程中，還存在著許多問題，如涉及到核心利益時(shí)，改革的主動不夠；戶籍制度與公共福利的掛鉤及所產(chǎn)生的差別待遇等。

二、戶籍制度改革執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

1.替換性執(zhí)行。戶籍制度改革是從城鄉(xiāng)二元體制到城鄉(xiāng)一元體制的關(guān)鍵一步，有利于加快我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，重新調(diào)整利益分配格局，同時(shí)對于個(gè)體的就業(yè)、消費(fèi)、升學(xué)等方面也有重要的影響。由于各地情況不同，地方政府在落實(shí)戶籍制度改革中的靈活性較大，戶籍又與社會福利掛鉤，導(dǎo)致部分地方政府財(cái)政支出加大，社會公共風(fēng)險(xiǎn)增加等問題。地方政府在落實(shí)戶籍制度改革中用積分制代替準(zhǔn)入制，設(shè)置不合理門檻，農(nóng)民市民化難度大。特別是北京、上海等特大城市，在政治、經(jīng)濟(jì)、教育等福利上有一種優(yōu)越感，對外來人口形成政策壁壘。這種借助戶籍制度改革政策形成的地方保護(hù)主義，違背了政策制定的初衷，不利于促進(jìn)社會公平與公正，實(shí)現(xiàn)改革紅利共享。

2.選擇性執(zhí)行。戶籍制度改革涉及利益的重新分配，觸及了部分利益團(tuán)體的利益。在實(shí)際貫徹執(zhí)行過程中，一些地方政府和部門自行“變通”，對政策的實(shí)質(zhì)精神或部分內(nèi)容有意曲解，規(guī)定了一些原政策沒有的內(nèi)容，使得政策向高端人才和既得利益團(tuán)體傾斜。還有些地方政府利用與戶籍制度改革相配套的保障性住房政策，產(chǎn)生征地補(bǔ)償利益沖突。同時(shí)，涉及土地問題時(shí)，地方政府多采取“模糊處理”。雖然中央規(guī)定不得以退出土地承包經(jīng)營宅基地使用權(quán)、集體利益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán)等并沒有得到解決，國家的戶籍制度改革依然有很長的一段路要走。

3.象征性執(zhí)行。政策執(zhí)行應(yīng)維護(hù)政策的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，但在政策執(zhí)行過程中，有些執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行，有的只是采取象征性的執(zhí)行措施，甚至抗拒執(zhí)行。從長期看，地方政府必然可以從戶籍制度改革中獲取紅利。實(shí)際上，地方政府是改革中的成本支付者，短期內(nèi)并不能實(shí)現(xiàn)紅利共享，這就產(chǎn)生了激勵不相容的問題。實(shí)際上，政府一方面需要引進(jìn)外來人口進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面又不愿為其承擔(dān)額外的社會公共福利和社會保障等責(zé)任。地方政府在具體落實(shí)戶籍制度改革中擁有很大的自由裁量權(quán)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的本位主義與地方利益，使得政策執(zhí)行主體傾向于選擇利益最大化的執(zhí)行方案。為達(dá)成中央下達(dá)的政策目標(biāo)，地方政府搞分配指標(biāo)，層層加碼，改革很可能由于地方政府的強(qiáng)勢流于形式或退化。

4.附加性執(zhí)行。在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體常附加些原政策沒有的內(nèi)容，把不可行的事情變成可行的事情，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即所謂的“土政策”，打著貫徹上級政策要結(jié)合實(shí)際的旗號，自立一套，自行其是，進(jìn)行尋租活動和腐敗行為。戶籍制度改革目的在于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一些地方政府往往目光狹隘，排斥外來農(nóng)民工，設(shè)置準(zhǔn)入壁壘，為保護(hù)本地利益，拒絕承擔(dān)福利成本，阻礙了戶籍制度改革的落實(shí)。還有一些地方政府在落實(shí)戶籍制度時(shí)，落戶手續(xù)繁瑣，不僅浪費(fèi)行政資源，降低政府的執(zhí)行效率，還嚴(yán)重危害中央宏觀政策的貫徹實(shí)施。

三、戶籍制度改革執(zhí)行偏差的對策

1.從制度上解決合理劃分中央與地方事權(quán)的問題。改革開放以來，戶籍制度改革從“中央制定，地方執(zhí)行”逐漸演變?yōu)椤暗胤皆圏c(diǎn)，中央執(zhí)行”，中央不再適用頂層設(shè)計(jì)者，而應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)轫攲釉O(shè)計(jì)者、激勵與監(jiān)督者。在決策問題上，對于某些宏觀政策的條文決策權(quán)應(yīng)在中央而不是地方，地方應(yīng)充分理解和把握宏觀政策的精神內(nèi)涵。遇到特殊問題，裁定權(quán)應(yīng)在中央，地方政府的自由裁量權(quán)不應(yīng)過大，以防止腐敗、尋租行為等問題的產(chǎn)生。同時(shí)，中央政府在制定具體決策時(shí)，應(yīng)盡可能的細(xì)化，避免含糊其辭，地方政府可以根據(jù)政策內(nèi)容結(jié)合本地情況，自主決定本地區(qū)的具體執(zhí)行情況。在政策活動過程中，中央和地方都應(yīng)做到責(zé)權(quán)相對應(yīng)，避免向中央或地方過分偏重。中央可以根據(jù)各地情況明確變通執(zhí)行的度在哪里。還可以考慮建立專門的工作小組，監(jiān)督地方政府的執(zhí)行情況，應(yīng)變突發(fā)情況，推動政策的落實(shí)。

2.建立科學(xué)合理的政策體系。政策執(zhí)行需要中央與地方、上級部門與下級部門、各部門之間、各工作人員之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成合理、健全的政策執(zhí)行系統(tǒng)。在政策執(zhí)行過程中，應(yīng)明確地方各級政府部門和執(zhí)行人員的具體職責(zé)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，管理混亂，有職無權(quán)或有權(quán)無職的情況。地方各級政府之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互配合，共同推動落實(shí)戶籍制度改革措施。對政策執(zhí)行人員進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)政策內(nèi)容與精神，提高政策執(zhí)行能力和業(yè)務(wù)能力，理解戶籍制度改革政策的特殊性并認(rèn)同戶籍制度改革的必要性和價(jià)值，提高對政策的認(rèn)同感。

3.擺正局部與全局的關(guān)系。處理好局部與全局的關(guān)系，要著眼于全局，正確認(rèn)識形勢。戶籍制度改革是推動城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵舉措，從長遠(yuǎn)來看，有利于城市的發(fā)展。各級地方政府及其人員應(yīng)充分認(rèn)識到戶籍制度改革的長期發(fā)展性，而不應(yīng)局限于眼前的利益，不顧整體的發(fā)展趨勢。同時(shí)，必須維護(hù)中央的權(quán)威，避免“上有政策，下有對策”，樹立“全國一盤棋”的思想。限制地方政府在政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)，把握政策執(zhí)行的原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則。只有維護(hù)中央的權(quán)威，令行禁止，步調(diào)一致，才能保證國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.加強(qiáng)監(jiān)督，從嚴(yán)執(zhí)政。戶籍制度改革實(shí)際上是利益機(jī)制的重新調(diào)配，因此會受到多方利益集團(tuán)的干預(yù)和阻撓，不進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，很容易滋生腐敗行為。要是戶籍制度改革政策得到真正貫徹落實(shí)，必須加強(qiáng)行政執(zhí)行監(jiān)督工作。除了系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督，還要充分調(diào)動社會力量參與監(jiān)督活動，形成社會輿論，發(fā)揮監(jiān)督作用。必須建立和健全政策執(zhí)行監(jiān)督體系。可以建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對戶籍制度改革政策執(zhí)行狀況進(jìn)行全面、全方位的監(jiān)督。政策制訂者要直接領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性。必須實(shí)行有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的監(jiān)督原則。地方政府行政事務(wù)繁忙，政策多種多樣，因此，對于違法行為要堅(jiān)決懲處，保持黨內(nèi)純潔性和嚴(yán)肅性，樹立政策權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使各項(xiàng)政策得到切實(shí)的貫徹落實(shí)，取得良好政策效益。

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