建立和完善煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制

摘 要：隨著煙草行政執(zhí)法工作的不斷深入，要求我們逐步建立和完善煙草專賣執(zhí)法與刑事司法的有效銜接機(jī)制。本文從專賣執(zhí)法實(shí)踐出發(fā)，闡述了行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系和建立行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制的重要性，分析了當(dāng)前兩者關(guān)系銜接不緊密的原因所在，并結(jié)合工作實(shí)際，提出了建立和完善煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的具體做法。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 刑事司法 有效銜接

長(zhǎng)期以來，在煙草專賣執(zhí)法實(shí)踐中，煙草專賣行政執(zhí)法和刑事司法常常緊密地聯(lián)系在一起。當(dāng)煙草行政執(zhí)法查獲的違法行為達(dá)到一定的危害程度并觸及刑法時(shí)，其違法行為就會(huì)轉(zhuǎn)化為刑事違法行為，從而煙草專賣行政執(zhí)法便過渡到了刑事司法。因此，加強(qiáng)同刑事司法部門聯(lián)系，建立完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制，是當(dāng)前專賣管理工作的對(duì)維護(hù)煙草專賣法律法規(guī)，維護(hù)卷煙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益等方面發(fā)揮著重要的作用。

一、行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系

行政執(zhí)法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)或受委托的組織根據(jù)其職權(quán)對(duì)違反行政管理法規(guī)的違法行為所采取的管理和處罰行為。煙草專賣行政執(zhí)法是各級(jí)煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)保護(hù)和支持合法的煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格、準(zhǔn)確、及時(shí)查處違反國(guó)家煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。

刑事司法是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)觸犯刑法的嚴(yán)重危害的犯罪行為所采取的處罰行為。

煙草專賣行政執(zhí)法和刑事司法相銜接是指煙草專賣行政管理機(jī)在依法查處違反煙草專賣制度、破壞專賣管理秩序的違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人違法事實(shí)涉及的金額、違法情節(jié)及造成的后果等，符合或達(dá)到刑法的犯罪條件，涉嫌犯罪，而應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的，必須按照制度的規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送，并接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法之間有著較為復(fù)雜的關(guān)系，具體表現(xiàn)在“四個(gè)交叉”：從執(zhí)法主體來看，目前在我國(guó)除公安機(jī)關(guān)、海關(guān)等機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查職能外，其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基本沒有刑事偵查權(quán)，包括煙草部門。這種權(quán)力主體上的分立與交叉性，就成為制約或模糊行政執(zhí)法和偵查權(quán)之間聯(lián)系的重要因素；從執(zhí)法對(duì)象來看，偵查的對(duì)象是有刑事不法嫌疑的事件，而刑事不法嫌疑事件包含有刑事不法、行政不法、民事不法和合法四種可能。反推過來，煙草部門查獲的不法嫌疑案件在查實(shí)前均包含或兼有上述四種可能。因此，由于不法嫌疑事件存在一定程度的交叉性，行政與刑事執(zhí)法對(duì)象就存在著一定程度的交叉性；從執(zhí)法手段來看，煙草專賣執(zhí)法在收集、固定證據(jù)和查明事實(shí)的方法上，包括有詢問、勘驗(yàn)、扣押、先行登記、鑒定、暫停經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，這些手段都與偵查手段的實(shí)質(zhì)內(nèi)容存在一定程度的交叉；再?gòu)膱?zhí)法程序上來看，首先存在遞進(jìn)性。煙草專賣行政執(zhí)法的過程中，若發(fā)現(xiàn)案件應(yīng)按刑事程序處理，則應(yīng)立即移送偵查機(jī)關(guān)，那么行政執(zhí)法調(diào)查的終結(jié)，就成為刑事偵查程序的開始，這就是案件的升格與遞進(jìn)。再者，刑事司法機(jī)關(guān)在依法查獲違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)的煙草專賣品之后，必須將煙草專賣品交由煙草專賣行政主管部門依法處理，即案件全部或部分（如涉案物品）轉(zhuǎn)移，或者說是逆行。那么偵查的終結(jié)也就成為了行政執(zhí)法調(diào)查程序的開始。這種案件的雙向移送，就是執(zhí)法程序的交叉。

由以上分析可見，行政執(zhí)法與刑事偵查雖然各自獨(dú)立，但彼此間存在著不可分割的、有條件的可轉(zhuǎn)化關(guān)系。

二、建立煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制的重要性

1.維護(hù)法律公正的需要。在行政執(zhí)法過程中，對(duì)違反煙草專賣的行政處罰在界線不清時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇行政處罰“以罰代刑”。工作機(jī)制建立后，煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處涉嫌觸犯刑法的行政案件必須及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有建議移送權(quán)，公安機(jī)關(guān)沒有及時(shí)立案?jìng)刹榈模瑱z察機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)，如果發(fā)現(xiàn)有徇私舞弊行為，檢察機(jī)關(guān)將以瀆職侵權(quán)查處，避免了行政機(jī)關(guān)“以罰代刑”或辦“人情案”的可能。

2.維護(hù)專賣體制的需要。煙草專賣法的宗旨明確指出：為實(shí)行煙草專賣管理，有計(jì)劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入。而一些制售假煙分子肆意踐踏煙草專賣法，違法生產(chǎn)卷煙制品，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益與消費(fèi)者利益。我們將行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，對(duì)嚴(yán)重涉嫌犯罪的犯罪分子及時(shí)進(jìn)行追刑。有利于維護(hù)國(guó)家煙草專賣法的權(quán)威性。

3.打擊違法犯罪的需要。嚴(yán)重制售假煙行為及時(shí)追刑的需要。由于制售假煙能取得暴利，一些制售假煙分子常常置行政處罰于不顧，他們認(rèn)為“只要勿‘拘人’，行政處罰算啥”，“被抓住處罰的只是偶然”，一些卷煙違法分子靠制售假煙發(fā)了財(cái)，運(yùn)輸工具也從過去的黃魚車發(fā)展到面包車，現(xiàn)在有的還用起了別克商務(wù)車。特別是近年來卷煙違法案件上升，大案要案不斷出現(xiàn)。因此，必須對(duì)這些嚴(yán)重危害社會(huì)的卷煙制假分子予以及時(shí)追刑。

4.經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)案件的需要。隨著卷煙打假工作的深入，一些制售假煙分子的方法也更加趨于隱蔽，手段也趨于高科技化。因此建立工作機(jī)制能使司法機(jī)關(guān)及時(shí)介入，為發(fā)展線索經(jīng)營(yíng)案件創(chuàng)造條件。一些地下假煙銷售網(wǎng)絡(luò)， 如果沒有行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，如果沒有公安人員的提前介入、發(fā)展線索、經(jīng)營(yíng)案件，是不可能有此成果的。

5.形成執(zhí)法合力的需要。煙草專賣行政執(zhí)法是為了維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益，而社會(huì)上有些部門不恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)為煙草專賣是煙草行業(yè)的事，制售假煙不會(huì)嚴(yán)重危害人們的生命，因此對(duì)打擊煙草領(lǐng)域嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)不重視。通過建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制，就是取得了政府的支持，達(dá)成共識(shí)、形成合力，狠狠打擊制售假煙違法犯罪分子。

三、當(dāng)前煙草行政執(zhí)法與刑事司法沖突的原因及表現(xiàn)

1.利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致行政處分權(quán)的擴(kuò)大化。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅有獨(dú)立的行政處分權(quán)，而且還有一定范圍的自由裁量權(quán)，這是行政執(zhí)法權(quán)靈活性的集中體現(xiàn)，也是行政權(quán)力的價(jià)值所在。在我國(guó)，煙草行政執(zhí)法權(quán)的“靈活性”往往導(dǎo)致行政處分權(quán)的擴(kuò)大化。在具體表現(xiàn)上有兩方面：

一方面是專賣執(zhí)法行為無序。首先表現(xiàn)為“三亂”，即亂沒收、亂定價(jià)、亂罰款；二是表現(xiàn)為簡(jiǎn)易程序與一般程序混淆，比如按一般程序進(jìn)行調(diào)查取證的案件，處罰時(shí)開具當(dāng)場(chǎng)處罰決定書；三是執(zhí)法態(tài)度不認(rèn)真，不重視保護(hù)零售戶和消費(fèi)者權(quán)利，重管理而輕服務(wù)。

二方面是煙草專賣行政執(zhí)法權(quán)侵越刑事偵查權(quán)。主要表現(xiàn)一是濫用經(jīng)濟(jì)處罰代替正常的偵查程序，打罰關(guān)系未處理好，以罰代刑、罰款放私現(xiàn)象還仍然存在。二是避重就輕、避繁從簡(jiǎn)，用行政處罰代替本應(yīng)較為繁難的偵查司法。如專賣執(zhí)法過程中查獲偽造、變?cè)鞜煵輰Ｙu經(jīng)營(yíng)許可證件的，往往以罰款處罰了之，不愿移送司法部門處理。

2.行政執(zhí)法與刑事司法轉(zhuǎn)化的脫節(jié)或無序。第一點(diǎn)是專賣執(zhí)法查獲案件后，一旦發(fā)現(xiàn)案情超越了行政不法的范疇而具有刑事不法的嫌疑時(shí)，就需要啟動(dòng)刑事偵查程序。我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)專賣法律多規(guī)定為，一旦出現(xiàn)該情況則“移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任”。但如何“移送”卻無具象的系統(tǒng)化程序規(guī)定。主要表現(xiàn)在以下問題上：一是管轄權(quán)問題。行政案件與刑事案件的級(jí)別管轄不是—一對(duì)應(yīng)的，即受案單位不明確。二是時(shí)限問題。案件調(diào)查的重要原則之一是迅速及時(shí)，而行政執(zhí)法與刑事司法主體的相對(duì)獨(dú)立性往往導(dǎo)致移送滯后。加之煙草行政調(diào)查所獲的案卷材料不能從專業(yè)性上滿足刑事偵查工作的需要，公安部門必須重新展開調(diào)查，導(dǎo)致返工，造成追訴期延長(zhǎng)，使違法嫌疑人反追訴時(shí)間充裕，給刑事偵查及起訴工作造成困難。三是執(zhí)行問題。專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查，往往已作出了行政處分。而一旦案件轉(zhuǎn)入刑事程序，最終的處分應(yīng)由法院來裁決。那么，在“移送”時(shí)，先行的行政處分是取消還是保留？第二點(diǎn)是刑事司法在向行政執(zhí)法部分轉(zhuǎn)移時(shí)，有較大的主觀性和隨意性。例如交警部門在查獲煙草專賣品之后，對(duì)該部分專賣品的處理并無章可循，既可以移交給公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門，也可以移至專賣部門，“二選一”，都不是犯錯(cuò)誤，但執(zhí)法不是選擇題。而經(jīng)偵部門的最后處理結(jié)果，專賣部門則很難監(jiān)督，一者由于雙方是各自獨(dú)立的部門，且專賣執(zhí)法中需要大量警務(wù)協(xié)助，即“有求于人”；二者由于公安機(jī)關(guān)是我國(guó)人民民主專政的重要工具，其管轄權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他行政執(zhí)法部門，所謂“官大一級(jí)”。

3.偵查權(quán)不可泛化與行政執(zhí)法相對(duì)無力的矛盾。煙草專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)不享有案件偵查主體資格，這是遵循我國(guó)偵查權(quán)不可泛化原則的必然要求。因此專賣執(zhí)法權(quán)就不具備偵查權(quán)的一些重要內(nèi)容，尤其欠缺強(qiáng)制手段和秘密的技術(shù)性的偵查手段。煙草專賣違法犯罪行為的危害結(jié)果具有相對(duì)抽象性的特點(diǎn)，因此對(duì)專賣違法犯罪的發(fā)現(xiàn)難、控制難、排除干擾也難。僅具有有限行政執(zhí)法調(diào)查手段的專賣執(zhí)法，要有效地獨(dú)立完成發(fā)現(xiàn)和查證犯罪、控制犯罪嫌疑人并排除多方干擾的任務(wù)十分困難。公安部門有協(xié)作的義務(wù)，但無相應(yīng)的不協(xié)作監(jiān)督辦法，“義務(wù)”二字似乎落為空談。

四、煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的做法

1.建立聯(lián)席會(huì)議的工作保障機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議可由煙草專賣、公安經(jīng)偵、治安部門、檢察院、法院等部門組成，聯(lián)席會(huì)議中煙草專賣、公安機(jī)關(guān)、檢察院依照法律法規(guī)的規(guī)定，分別行使行政執(zhí)法權(quán)、偵查權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。他們互相聯(lián)系、互相配合，各司其職，有利于形成合力。聯(lián)席會(huì)議可定期召開，遇到重大、緊急事項(xiàng)可隨時(shí)召開。會(huì)議主要分析制售假煙形勢(shì)，總結(jié)布置卷煙打假工作，決定重大緊急事項(xiàng)，通報(bào)前期工作落實(shí)情況，提出重大案件解決方案，布置聯(lián)合打擊行動(dòng)等。聯(lián)席會(huì)議可在煙草專賣部門設(shè)置辦公室，對(duì)會(huì)議內(nèi)容形成會(huì)議紀(jì)要，督辦會(huì)議形成的決定，落實(shí)打假責(zé)任。

2.明確移送涉嫌犯罪案件的職責(zé)和程序。

2.1煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)和程序。煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處案件中發(fā)現(xiàn)有制售假冒煙草制品、銷售走私煙草制品、非法經(jīng)營(yíng)煙草制品等行為，其情況符合刑法所規(guī)定的追刑標(biāo)準(zhǔn)的，符合高法、高檢、公安部、國(guó)家局《關(guān)于辦理假冒偽劣煙草制品刑事案件適用法律問題座談會(huì)紀(jì)要》的司法解釋的，應(yīng)當(dāng)向公安部門移送，同時(shí)抄送同級(jí)檢察院備案。對(duì)應(yīng)當(dāng)移送的案件，煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或不批準(zhǔn)移送的決定。批準(zhǔn)移送的應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送，不批準(zhǔn)移送的，應(yīng)當(dāng)將不予批準(zhǔn)的理由記錄在案。

2.2公安機(jī)關(guān)的職責(zé)和程序。公安機(jī)關(guān)應(yīng)在煙草專賣行政機(jī)關(guān)涉嫌犯罪案件移送書的回執(zhí)上簽字，其中不屬于管轄的應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。并書面通知移送該案的行政機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)自接受該案之日起3個(gè)工作日內(nèi)決定立案與否。對(duì)依法不予立案的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并在3個(gè)工作日內(nèi)書面通知行政機(jī)關(guān)退回案卷材料，同時(shí)抄送檢察院；煙草專賣機(jī)關(guān)接到公安機(jī)關(guān)不予立案的通知后，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)立案的，可提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)復(fù)議，或建議檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)或群眾舉報(bào)的煙草制品違法行為，經(jīng)審查不需追究刑事責(zé)任的，但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)移送同級(jí)煙草專賣行政機(jī)關(guān)，煙草專賣行政機(jī)關(guān)在作出相應(yīng)處理后，應(yīng)書面通知公安機(jī)關(guān)。

2.3人民檢察院的職責(zé)和程序。人民檢察院對(duì)煙草專賣行政機(jī)關(guān)已移送公安機(jī)關(guān)的案件應(yīng)跟蹤了解公安機(jī)關(guān)的立案情況，對(duì)于未及時(shí)接受或立案的，應(yīng)督促公安機(jī)關(guān)限期接受或立案?jìng)刹?，?duì)久偵不結(jié)的案件應(yīng)加強(qiáng)督促。對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，檢察院應(yīng)發(fā)出《說明不立案理由通知書》要求公安機(jī)關(guān)7日內(nèi)書面答復(fù)檢察院，檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案的理由不能成立的，應(yīng)制作《通知立案書》，公安機(jī)關(guān)收到《通知立案書》后應(yīng)在15日內(nèi)立案。煙草專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而未移送或逾期不向公安機(jī)關(guān)移送的，應(yīng)在收到檢察院《檢察意見書》后的3個(gè)工作日內(nèi)將案件移送公安機(jī)關(guān)，并將執(zhí)行情況抄送檢察院。

3.建立煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的信息平臺(tái)。由于行政執(zhí)法和刑事司法相銜接的工作機(jī)制還不完善，工作中還存在溝通渠道不暢、信息掌握不全面、不及時(shí)、傳遞方式老化落后、協(xié)作配合不規(guī)范、效率低下等問題，影響合力的形成，從而也影響對(duì)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪的打擊力度和效果。探索建立相應(yīng)的信息溝通平臺(tái)促使行政執(zhí)法與刑事司法銜接和協(xié)作更加便捷、規(guī)范、透明、高效。

五、結(jié)語

總之，加強(qiáng)煙草專賣執(zhí)法與刑事司法有效銜接的過程是一個(gè)階段性的長(zhǎng)期過程，這一過程的實(shí)現(xiàn)有賴于煙草專賣執(zhí)法的不斷規(guī)范、刑事司法部門專賣意識(shí)的不斷增強(qiáng)及國(guó)家政策法規(guī)的有力支撐。

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