上海自貿(mào)區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變研究

摘 要：上海自由貿(mào)易區(qū)的建立是我國重大的戰(zhàn)略決策，它肩負(fù)著我國在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索管理模式創(chuàng)新的重要使命。在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，推動政府職能轉(zhuǎn)變是我國政府當(dāng)前需要解決的迫切任務(wù)。鑒于此，本文首先闡述上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變必要性，然后分析其職能轉(zhuǎn)變的有益嘗試，以及存在的問題。最終，針對上海自貿(mào)區(qū)職能轉(zhuǎn)變存在的問題，提出相應(yīng)的完善對策，以期為上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的實踐提供一些參考。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū) 政府職能 轉(zhuǎn)變

2013年8月22日經(jīng)國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱自貿(mào)區(qū)），被視為中國重啟改革的標(biāo)志性事件。上海自貿(mào)區(qū)以制度創(chuàng)新為起點，帶動金融、稅收、貿(mào)易、政府管理等一系列政策變革，起到巨大的示范效應(yīng)，這不僅與國際接軌，還承擔(dān)國內(nèi)改革的重任，甚至起到倒逼行政體制改革的作用，與國務(wù)院積極推進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)變的方向是一致的。因此，本文以上海自貿(mào)區(qū)作為對象，研究其職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀，依據(jù)現(xiàn)實情況，完善上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的方式。

一、上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性

政府職能轉(zhuǎn)變是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時期內(nèi)對社會公共事務(wù)的職責(zé)、作用、功能的轉(zhuǎn)換與發(fā)展變化，包括管理職權(quán)、職責(zé)的改變，管理角色的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法及其模式的轉(zhuǎn)變。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)必然要推動政府職能轉(zhuǎn)變。

1.中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀的要求。從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實情況來看，中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過改革開放以來的高速增長后，習(xí)慣于用投資拉動經(jīng)濟(jì)的增長方式暴露了許多弊端。設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要舉措，實行對內(nèi)、對外的“雙向開放”，通過建立國際通用規(guī)則來限制行政權(quán)力、規(guī)范政府行為，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新路徑。

2.上海自貿(mào)區(qū)治理現(xiàn)代化的要求。首先，上海自貿(mào)區(qū)要形成政府、市場、社會等力量的多元治理格局，政府是格局中的主體之一。其次，公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的需要。公共服務(wù)應(yīng)該由政府來主導(dǎo)提供，其他差異化服務(wù)、公益性服務(wù)可以各種方式交由私人部門和第三部門提供。另外，政府決策民主科學(xué)的需要。缺乏科學(xué)民主的政府決策，會給自貿(mào)區(qū)的改革帶來重大的損失。綜上所述，政府作為治理現(xiàn)代化的重要主體，職能方式的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要，這與上海自貿(mào)區(qū)治理現(xiàn)代化的要求相契合。

3.建立服務(wù)型政府的要求。服務(wù)型政府職能模式的核心是“簡政放權(quán)”，要讓“市場在資源配置中起決定性作用”，政府應(yīng)清晰定位、明確職責(zé)，做好分內(nèi)事，即確保市場參與者在公開公平透明的法制環(huán)境下自主參與市場活動。而政府職能轉(zhuǎn)變就是要形成高效、透明、法治的行政管理體制，真正做到政府的歸政府，市場的歸市場，推動上海自貿(mào)區(qū)改革，以提高開放型經(jīng)濟(jì)水平。

二、上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀

1.上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的有益嘗試。

1.1負(fù)面清單管理模式。中國首份對外商投資進(jìn)行準(zhǔn)人特別管理的“負(fù)面清單”（《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)人特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》）的出臺，充分體現(xiàn)了政府管理理念和手段的轉(zhuǎn)變。所謂“負(fù)面清單”，也稱負(fù)面清單管理模式，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。

負(fù)面清單管理模式是新一屆政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)模式的重要探索。上海自貿(mào)區(qū)對“負(fù)面清單”沒有涉及到的領(lǐng)域，通過備案制與備案管理的方式，對這些外商投資項目，最快四天就能夠獲得營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)代碼和稅務(wù)登記證等?！柏?fù)面清單”模式的實行，促使政府減少行政審批程序，提高工作效率，這無疑加快了政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，把更多的關(guān)注度轉(zhuǎn)移到過程監(jiān)管上，從“事前審批”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈摹笆轮?、事后過程監(jiān)管”。

1.2信息共享與公開制度創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)正在建立自貿(mào)實驗區(qū)監(jiān)管信息共享機(jī)制和平臺，力圖實現(xiàn)海關(guān)、

檢疫、海事、金融、發(fā)展改革、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、財政、稅務(wù)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、港口航運(yùn)等部門監(jiān)管信息的共享，以優(yōu)化管理流程，提供高效便捷服務(wù)。

為創(chuàng)新信息公開制度，上海自貿(mào)區(qū)從以下三個方面著手創(chuàng)新。首先，主動公開現(xiàn)有政策文本，為企業(yè)提供相應(yīng)的信息，并接受企業(yè)與社會公眾的監(jiān)督。其次，建立規(guī)范性文件提請審查制度，為信息公開提供相應(yīng)的保障。最后，重視信息的更新與管理，從提高政府管理的透明度，營造公平透明的競爭環(huán)境。

1.3社會信用體系建設(shè)。2014年4月30日，上海市公共信用信息服務(wù)平臺正式開通，成為社會信用體系的建設(shè)的先行者。今后，信用體系服務(wù)平臺還會不斷完善，擴(kuò)大信息收集和運(yùn)用的范圍，激勵守信，嚴(yán)懲失信行為，為社會各界的生活和工作提供應(yīng)有的信用服務(wù)。

對于上海自貿(mào)區(qū)社會信用體系建設(shè)而言，其各部門可以在市場準(zhǔn)入、貨物通關(guān)、政府采購以及招投標(biāo)等工作中，記錄有關(guān)企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人信用的相關(guān)信息，查詢相對人的信用記錄，運(yùn)用相關(guān)的信用產(chǎn)品，并給予信用良好的企業(yè)和個人以便利和獎勵，約束和嚴(yán)懲失信企業(yè)和個人。此外，上海自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)鼓勵企業(yè)和個人開發(fā)和運(yùn)用各方面信用信息開發(fā)的產(chǎn)品，為行政監(jiān)管、市場交易等提供相應(yīng)的信用服務(wù)。

2.上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境。

2.1負(fù)面清單模式管理上的問題 。準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)管，但若無充分的事中事后監(jiān)管的配套，勢必影響市場經(jīng)濟(jì)秩序。在負(fù)面清單模式管理上的制度還有待完善，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一方面，備案制推行提高監(jiān)管難度。以備案制代替審批制的商事登記制度改革是輔助“負(fù)面清單”管理模式的一大創(chuàng)新，通過經(jīng)濟(jì)和法律手段、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息引導(dǎo)等實現(xiàn)有效調(diào)控的項目改為備案管理。但是，該項制度在推行的過程中，問題也日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是，準(zhǔn)入門檻降低，促使市場主體數(shù)量迅速增多，從而加大了監(jiān)管的難度；二是，改革涉及多個部門相互協(xié)作，但是，相應(yīng)的法律法規(guī)等配套措施還不夠完善，無法銜接導(dǎo)致實踐中基層執(zhí)法部門缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，需要用更多的時間和精力去衡量。最后，“寬進(jìn)嚴(yán)管”的監(jiān)管模式對于執(zhí)法人員的執(zhí)行能力提出了很高的要求，監(jiān)管的內(nèi)容領(lǐng)域范圍不斷擴(kuò)大，可能會涉及到反不正當(dāng)競爭等相關(guān)領(lǐng)域。

另一方面，信息平臺建設(shè)存在差距。負(fù)面清單的管理模式對相關(guān)政策信息的透明度提出了高要求，上海自貿(mào)區(qū)各部門創(chuàng)新政府管理運(yùn)作的模式，實現(xiàn)資源共享，推進(jìn)綜合監(jiān)管機(jī)制，這些要求的實現(xiàn)必然要求加快信息平臺的建設(shè)。就目前上海自貿(mào)區(qū)信息平臺建設(shè)的現(xiàn)狀來看，主要體現(xiàn)在“單一窗口”的試點建設(shè)，即依托上海電子口岸平臺，實現(xiàn)貿(mào)易和運(yùn)輸企業(yè)通過單一平臺一點接入，一次性遞交滿足監(jiān)管部門要求的格式化單證和電子信息，監(jiān)管部門處理狀態(tài)和結(jié)果將通過單一平臺反饋給申報人，監(jiān)管部門按照既定的規(guī)則，共享監(jiān)管資源，實施聯(lián)合監(jiān)管。上海自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成績，但與預(yù)期相比仍存在一定的差距。

2.2職能部門間存在協(xié)調(diào)問題。作為一個涵蓋投資管理、貿(mào)易發(fā)展、金融創(chuàng)新的多元經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其發(fā)展需要從縱向和橫向兩個維度去協(xié)調(diào)行政管理事務(wù)，在實踐中分別存在以下問題。

縱向維度，《自貿(mào)試驗區(qū)條例》規(guī)定，上海市人民政府在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國家有關(guān)部門指導(dǎo)、支持下開展工作，而上海自貿(mào)區(qū)管委會作為上海市人民政府派出機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是落實上海自貿(mào)區(qū)改革試點工作，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)的所有行政事務(wù)。由此面臨的一個突出問題，即上海自貿(mào)區(qū)會受到國務(wù)院、國務(wù)院各部委、“一行三會”等多部門的領(lǐng)導(dǎo)和制約。從協(xié)調(diào)的角度來說，各部門在實際工作中會多從自身的角度出臺政策，會因為缺乏協(xié)調(diào)而引發(fā)管理沖突，從而導(dǎo)致管理效率低下。

橫向維度，上海自貿(mào)區(qū)的管理權(quán)限還不夠?qū)挿海艿讲煌芾聿块T、單位和利益因素的多重影響。鑒于此，上海自貿(mào)區(qū)還存在過去保稅區(qū)管理體制的弊端，條塊分割、多頭管理的體制，因為缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，這些問題未得到有效解決。

2.3公共服務(wù)提供方式單一。在基本公共服務(wù)均等化的要求下，政府有責(zé)任為社會提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，政府不能承擔(dān)所有公共服務(wù)的供給，而更多地是要將部分公共服務(wù)交給市場和社會承擔(dān)。在上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中，公共服務(wù)的供給，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是重中之重，而如果全部由政府來直接提供就會存在機(jī)構(gòu)臃腫、財政資源有限、缺乏競爭、效率低下等問題。鑒于以上弊端，《自貿(mào)試驗區(qū)條例》的出臺，已經(jīng)設(shè)計到引入競爭機(jī)制，通過購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)和培育專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展。但是，目前在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)并沒有劃分清楚政府和市場各自應(yīng)提供的服務(wù)項目，以及提供的方式不明確。

三、完善上海自貿(mào)區(qū)職能轉(zhuǎn)變的對策

在結(jié)合上海實際情況的基礎(chǔ)上，針對上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題，并借鑒國外自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗，從多方面著手，加快上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。

1.完善負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單“管理模式”的建立是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的最大亮點，使之前的一些“潛規(guī)則”轉(zhuǎn)為透明的規(guī)則，在與國際接軌的同時增加了行政執(zhí)法的透明度，減少了政府的行政成本和尋租的空間。迄今為止，上海自貿(mào)區(qū)已先后推出2013和2014兩版負(fù)面清單。后者在前者基礎(chǔ)上，將外商投資準(zhǔn)人限制從190條減少到139條。今后應(yīng)根據(jù)我國國情并借鑒國際經(jīng)驗繼續(xù)完善、適度縮小“負(fù)面清單”內(nèi)容，進(jìn)一步提高市場開放度和透明度。

在制定負(fù)面清單方面：首先，從政策的協(xié)調(diào)性著手，制定的負(fù)面清單相關(guān)政策應(yīng)與國家其他政策之間保持協(xié)調(diào)性，以便于政策執(zhí)行的有效性；其次，盡可能優(yōu)化與精簡負(fù)面清單；再次，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)在金融、航運(yùn)、社會服務(wù)、商貿(mào)等領(lǐng)域加大開放力度，特別是金融領(lǐng)域，其發(fā)展關(guān)系到其他外資進(jìn)入領(lǐng)域和上?！八膫€中心”建設(shè)；最后，強(qiáng)化負(fù)面清單管理模式的實施，減少行政審批程序，推動政府職能轉(zhuǎn)變，從過去的事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞筮^程監(jiān)管。

2.建立政府多部門協(xié)同管理機(jī)制。上海自貿(mào)區(qū)政府一方面面臨工商、海關(guān)、金融、檢驗檢疫、海事、邊檢等多個駐區(qū)部門的橫向協(xié)調(diào)問題；另一方面需要與市政府其他職能部門、浦東新區(qū)政府要保持協(xié)作關(guān)系。因此，需要建立自貿(mào)區(qū)多部門的橫向協(xié)調(diào)管理機(jī)制，例如，組織各部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議、定期聯(lián)系會議機(jī)制、專題調(diào)查會、應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制等，通過這一系列會議的組織，以及機(jī)制的建立，實現(xiàn)政府多部門的橫向協(xié)調(diào)。

除此之外，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)借鑒國外自貿(mào)區(qū)管理的政企分離模式，分別負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)營工作，互不干涉，相互獨(dú)立。上海自貿(mào)試驗區(qū)政府主要專門負(fù)責(zé)行政管理事項，其中包括行政執(zhí)法、投資注冊、工商、稅務(wù)、市場監(jiān)管等等。而具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營事項應(yīng)由開發(fā)公司負(fù)責(zé)，實現(xiàn)行政與經(jīng)濟(jì)職能的分離。這樣既能發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)管等作用，也能積極地調(diào)動社會各種資源，以將集中優(yōu)勢資源，加快上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的步伐。

3.推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)可以從以下三個方面入手，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)。一是，建立上海自貿(mào)試驗區(qū)日常監(jiān)管、行政執(zhí)法、信用評定、行政許可管理等的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、金融、綜合監(jiān)管等各部門信息和資源共享。二是，信息公開渠道由于多樣而零散而缺乏標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，鑒于此，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)對信息收集和公布的渠道、信息的加工和應(yīng)用、信息的查詢和反饋等進(jìn)行相應(yīng)地規(guī)范，建立完善統(tǒng)一的信息采集規(guī)范。三是，創(chuàng)新信息公開的方式，由于互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，可以利用如短信、微信、QQ 等流行即時交流平臺，及時發(fā)布、討論各類信息，加強(qiáng)了行政職能部門、企業(yè)、個人之間的聯(lián)系，能夠快速有效地分享各類信息資源。

4.提升社會力量參與力度。從上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實際情況來看，完善社會管理平臺、有效發(fā)揮行業(yè)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用、拓寬社會公眾參與渠道在共同治理格局的建立方面起著關(guān)鍵作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，建立和完善社會力量參與市場監(jiān)管的平臺。例如，在上海自貿(mào)區(qū)成立市場監(jiān)督社會參與委員會，成員包括政府部門人員、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員和社會公眾，共同組織社會力量參與上海自貿(mào)區(qū)的市場監(jiān)管工作。其次，制定鼓勵社會力量參與市場監(jiān)管的扶持政策，建立杜會力量參與市場監(jiān)管的激勵機(jī)制，以提高社會力量參與市場監(jiān)督的積極性。最后，拓寬社會公眾參與管理的渠道。例如，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，借助專家學(xué)者的專業(yè)知識，鼓勵其參與上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的政策研究，為上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展提供智力支持。

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※基金項目：西安市社會科學(xué)規(guī)劃基金項目階段性研究成果（項目編號：16XD16，項目名稱：上海自貿(mào)區(qū)示范效應(yīng)推進(jìn)西安創(chuàng)新性金融研究）.