鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道非稅收入收繳制度改革路徑研究

摘 要：從非稅收入規(guī)模、項(xiàng)目、收繳管理方式等方面對(duì)樣本市非稅收入管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出了縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、分級(jí)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道非稅收入收繳管理模式，并給出推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道非稅收入收繳制度改革的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：非稅收入 改革路徑

一、樣本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道非稅收入管理現(xiàn)狀

1.非稅收入的構(gòu)成。政府非稅收入主要包括六大類：行政事業(yè)性收費(fèi)收入；政府性基金收入；罰沒收入；國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入；國有資本經(jīng)營收入；其他非稅收入。隨著收費(fèi)項(xiàng)目的逐年取消，目前該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入項(xiàng)目較少，具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入項(xiàng)目有四大類，共41種（其中，合法非稅收入30種，不合法非稅收入11種）。

2.非稅收入的規(guī)模。為了提高財(cái)政收入質(zhì)量、降低非稅收入占比、規(guī)范收費(fèi)行為、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，近些年來，國家、省、市各級(jí)不斷取消收費(fèi)項(xiàng)目。在這一大背景下，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入項(xiàng)目和規(guī)模相比以前逐年減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入不穩(wěn)定、彈性大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間非稅收入的差異較大?？傮w來看，根據(jù)實(shí)地調(diào)查統(tǒng)計(jì)可知，2016年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公共財(cái)政收入總額為1612232萬元，其中非稅收入為139398萬元，占公共財(cái)政收入的8.65%。

3.非稅收入的管理模式。根據(jù)調(diào)研可知，目前該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入收繳管理方式主要有以下三種：

一是納入財(cái)政所統(tǒng)一核算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位，執(zhí)行的是單位開具手工票據(jù)，銀行收款，統(tǒng)一納入財(cái)政專戶核算管理。該種方式中使用手工票據(jù)，是指使用時(shí)由用票人根據(jù)有關(guān)規(guī)定用手工填寫的財(cái)政票據(jù)。手工票據(jù)在查詢、保管、處理方面存在弊端，造成大量的財(cái)力、物力浪費(fèi)。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)參照區(qū)一級(jí)的非稅收入管理方式。自正式實(shí)施非稅收入收繳管理制度改革以來，與市財(cái)政同步，依法對(duì)非稅收入實(shí)行規(guī)范化管理，改革傳統(tǒng)的票據(jù)管理方式，以計(jì)算機(jī)管理代替人工管理，實(shí)行非稅收入“單位開票、銀行代收、實(shí)時(shí)入庫”的征繳方式。

三是單機(jī)開票的方式。該市自主開發(fā)了非稅收入收繳系統(tǒng)軟件，并將其運(yùn)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。在實(shí)際操作中，該系統(tǒng)在一定程度上可以避免項(xiàng)目名稱不統(tǒng)一、票據(jù)使用欠規(guī)范的現(xiàn)象，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入收繳管理的電子化改革起到良好的示范帶頭作用。

二、某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理存在的問題

1.非稅收入征收與管理問題。一是非稅收入來源不穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入來源不穩(wěn)定，彈性大，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入是拆遷、征地收入，此種收入不可持續(xù)。與此同時(shí)，非稅收入在各部門間比重不合理，如根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）非稅收入中派出所代收的平安綜治費(fèi)占很大的比例。二是非稅收入立項(xiàng)管理不規(guī)范。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的管理過程中，仍存在非稅收入項(xiàng)目不規(guī)范，征收隨意性大的問題；存在自立的非稅收入項(xiàng)目，有些收費(fèi)項(xiàng)目不包含在規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目目錄里，一些執(zhí)收單位隨意設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目、擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、亂收費(fèi)、亂罰款。

2.預(yù)算管理方面問題。目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理主要存在著收入實(shí)質(zhì)上仍歸部門、單位所有，反映為“誰收誰用、多收多用”的問題。非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，財(cái)政資金效能難以發(fā)揮整體效應(yīng)。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入來源不穩(wěn)定、彈性較大，在非稅收入預(yù)算編制上難以做到準(zhǔn)確、科學(xué)；各單位非稅收入預(yù)算約束力不強(qiáng)，分配具有隨意性，存在使用上的浪費(fèi)，執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，亟待完善。

3.監(jiān)督檢查力度不足與法制建設(shè)滯后。目前，監(jiān)督對(duì)象不全面，如對(duì)財(cái)政部門非稅收入監(jiān)管不深入，對(duì)執(zhí)收單位只重事后監(jiān)督，而忽略事前、事中監(jiān)督。同時(shí)，非稅收入管理的法規(guī)制度建設(shè)相對(duì)滯后，相關(guān)規(guī)章制度基本都屬于政策性文件，從中央到地方，在收費(fèi)立項(xiàng)、征收標(biāo)準(zhǔn)、征繳管理，票據(jù)使用、資金管理和情況反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，并沒有一套很完整統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)范的法律法規(guī)。

4.從業(yè)人員問題。從業(yè)人員存在年齡普遍偏大的現(xiàn)象，電腦操作不熟練；對(duì)非稅收入的概念理解不清；對(duì)非稅收入電子化有排斥的情緒等。對(duì)于已經(jīng)實(shí)施電子化管理的執(zhí)收單位，計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)管理專業(yè)技術(shù)人員缺乏，對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題不能及時(shí)處理解決，特別是一些單位財(cái)務(wù)人員操作過程中出現(xiàn)失誤時(shí)，財(cái)政部門后臺(tái)管理系統(tǒng)需要軟件工程師才能處理，影響了非稅收入的及時(shí)解繳和票據(jù)的繳驗(yàn)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入收繳制度改革的路徑選擇

1.規(guī)范非稅收入征收管理。健全非稅收入征管系統(tǒng)。要結(jié)合“金財(cái)”工程的整體部署，特別是以“金財(cái)”工程中的收入管理系統(tǒng)為依托，通過銀行代收和相關(guān)應(yīng)用軟件的不斷完善，實(shí)現(xiàn)非稅收入信息規(guī)范化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的管理目標(biāo)，控制執(zhí)收單位的收入項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、賬戶設(shè)置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為。

2.完善非稅收入預(yù)算管理。預(yù)算管理的進(jìn)一步完善有助于推進(jìn)“收支兩條線”的貫徹實(shí)施。通過強(qiáng)化部門預(yù)算、編制綜合預(yù)算，將非稅收入逐步納入預(yù)算管理，充分發(fā)揮財(cái)政的資源配置職能作用，對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行收支脫鉤，根據(jù)非稅收入的不同性質(zhì)和種類，對(duì)非稅收入分別實(shí)行一般預(yù)算、基金預(yù)算和財(cái)政專戶管理，將非稅收入納入預(yù)算管理，對(duì)非稅收入形成的財(cái)力實(shí)行統(tǒng)籌安排，適當(dāng)調(diào)劑。

3.強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督管理機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步健全政府非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制。首先，要提高非稅收入管理的透明度，逐步實(shí)現(xiàn)各類管理信息由不完全公開到完全公開的過渡。其次，要協(xié)調(diào)處理好各方監(jiān)督主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)輿論等的監(jiān)督作用，重點(diǎn)檢查是否應(yīng)收盡收、是否足額繳入國庫和財(cái)政專戶、涉及專項(xiàng)支出的是否?？顚Ｓ?，逐步建立起主體多元、分工合作、互為補(bǔ)充的新型監(jiān)督管理機(jī)制。此外，建立和完善收入稽查、舉報(bào)、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度。

4.推進(jìn)非稅收入管理法制建設(shè)步伐。通過構(gòu)建完善的法律體系，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府非稅收入管理的法制化、規(guī)范化。非稅收入的法律制度應(yīng)該就非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、支出規(guī)范、征繳管理、票據(jù)管理、監(jiān)督檢查、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、資金管理、退付管理等方面做出明確規(guī)定，形成一套完備的非稅收入征收管理法律制度體系，為非稅收入管理工作依法規(guī)范運(yùn)行提供強(qiáng)有力的制度保障。具體到地方政府還要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，考慮到可操作性，頒布一系列管理?xiàng)l例，使非稅收入管理實(shí)現(xiàn)有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

5.注重從業(yè)人員的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)。進(jìn)一步開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)非稅收入管理水平，提高政策的執(zhí)行力。要加大宣傳力度，充分重視，并明確非稅收入“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”，徹底改變長期以來形成的非稅收入“誰收、誰用、誰管”的傳統(tǒng)做法。為了這一目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，可以從下列工作入手：第一，加大政府宣傳力度，充分利用各種媒介來普及非稅收入的相關(guān)知識(shí)，統(tǒng)一思想，提高各相關(guān)單位和部門對(duì)非稅收入收繳管理制度改革的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)收繳制度改革工作的開展；第二，樹立全局意識(shí)，要從財(cái)政改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)加強(qiáng)非稅收入管理的重要意義，明確對(duì)非稅收入的規(guī)范管理同對(duì)稅收的管理一樣重要，突出強(qiáng)調(diào)非稅收入對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的重要性，第三，確立宏觀調(diào)控的觀念，明確代表政府管理一切財(cái)政性資金是財(cái)政部門的基本職責(zé)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門是非稅收入管理的唯一主體；第四，要加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)學(xué)習(xí)，特別是計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)管理專業(yè)技術(shù)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)從業(yè)人員業(yè)務(wù)技能，科學(xué)制定培訓(xùn)計(jì)劃，保證培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，分期分批進(jìn)行輪訓(xùn)，交流好的做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以提高其工作效率和管理水平。

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作者簡介：巴焱（1985—）女。江蘇鎮(zhèn)江人。助教。研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

※基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（2016SJB710072）.