基于公平視角下我國(guó)養(yǎng)老金并軌的現(xiàn)實(shí)困境和改革路徑分析

摘 要：長(zhǎng)期以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”引發(fā)的公平性問題備受批評(píng)。終于，在長(zhǎng)期的試點(diǎn)和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2015年1月14日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，破除養(yǎng)老金“雙軌制”邁出了實(shí)質(zhì)性的改革步伐。但伴隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，并軌之后養(yǎng)老保險(xiǎn)中深層次的問題也不斷顯現(xiàn)和暴露?；诠嚼碚摰囊暯?，分析我國(guó)養(yǎng)老金的現(xiàn)實(shí)困境并提出完善的對(duì)策，以期推進(jìn)改革不違初衷地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排的公平性問題。

關(guān)鍵詞：公平 養(yǎng)老金并軌 漸進(jìn)式改革 路徑分析

由于存在明顯的不公，養(yǎng)老金“雙軌制”為公眾詬病已久，改革呼聲此起彼伏，但卻一直無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2015年1月14日，在正處于“十二五”收官之年和“十三五”規(guī)劃設(shè)計(jì)之年的關(guān)鍵點(diǎn)上，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，該《規(guī)定》的核心內(nèi)容即為對(duì)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度進(jìn)行并軌，從而逐漸消除二者在制度設(shè)計(jì)上的差別待遇。至此，中央的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的思路已經(jīng)十分明晰，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在養(yǎng)老金待遇上的享受的特權(quán)也將隨著《決定》的頒布成為歷史。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)公平的內(nèi)涵之爭(zhēng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是保證國(guó)民老年生活和維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和諧的基本制度安排，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，社會(huì)保障的目標(biāo)則日益融入了人道主義和社會(huì)公平的理念。什么是養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平？公平意味著養(yǎng)老金待遇的無(wú)差別化還是允許差異的存在？這一系列的問題引發(fā)了學(xué)術(shù)界關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性的激烈探討，主要形成了保守派、激進(jìn)派和改良派三個(gè)派別的理論觀點(diǎn)。

保守派的主體往往是雙軌制下的既得利益者或新自由主義的倡導(dǎo)者，他們認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)差異化的存在無(wú)可厚非，企圖在一定程度上維護(hù)原有雙軌制的不公平性?；仡櫟雌鸱碾p軌制改革過程，其中很大的阻力直接就來源于不同利益群體之間的沖突。另外，大多數(shù)新自由主義者認(rèn)同卡爾多（ Nikolas Cardol）-?？怂梗?John·R·Hicks） 提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論，“在長(zhǎng)期的一系列政策改變之中，政策改變對(duì)于收入分配的影響是或然性的，這次是這些人受益，使另一些人受損，下次可能是這些人受損而使另一些人受益，結(jié)果相互抵消，而是全社會(huì)所有人都受益”。因此他們認(rèn)為公平僅僅指的是人們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的起點(diǎn)公平，而每個(gè)人因履行義務(wù)和自身能力的不同，勢(shì)必會(huì)造成在適者生存和優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境中結(jié)果的不公平。這種公平的價(jià)值取向有一定的可取之處，無(wú)論從歷史還是實(shí)踐的角度來說，過度的公平必然會(huì)帶來效率的減損。但是從客觀公正的角度來說，保守派的理論還是難以站住腳跟。企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工雖然職業(yè)性質(zhì)不同，但是勞動(dòng)性質(zhì)相同，并且就雙軌制下養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法來看，兩類群體養(yǎng)老金發(fā)放的起點(diǎn)公平都不足以滿足，待遇水平相差甚遠(yuǎn)，如果不進(jìn)行改革，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定和公平正義的實(shí)現(xiàn)。

相反，激進(jìn)派的觀點(diǎn)就直接站在了保守派的對(duì)立方。激進(jìn)派認(rèn)為一項(xiàng)制度如果滿足了大部分人的利益，可以忽略一小部分人利益，但是如果一項(xiàng)制度使得大部分的人群利益受到損害，就應(yīng)該予以取締?；诖?，他們認(rèn)為雙軌制使得養(yǎng)老保險(xiǎn)偏離了公平的運(yùn)行軌道，僅僅使得一小部分人獲得利益，因此只有消除雙軌制，才能保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工待遇的公平性。追溯這種思想的源泉，早在兩千多年前，孔子就提出“丘也聞?dòng)袊?guó)有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無(wú)貧，和無(wú)寡，安無(wú)傾。” 自古以來，公平理念的追求早已深入人心?？梢姡?dāng)分配的不公平引起激烈的群體沖突的時(shí)候，社會(huì)的穩(wěn)定性將會(huì)受到威脅。盡管雙軌制的弊端是暴露無(wú)遺的，但是任何制度都具有雙面性，任何一次的改革也不能一蹴而就。雙軌制下養(yǎng)老保險(xiǎn)的不公不在于雙軌制的制度本身，而在于制度背后更深層次的利益分配、政治、經(jīng)濟(jì)和歷史等因素。因此，這種觀點(diǎn)雖然體現(xiàn)了學(xué)者們緩解不公平問題的勇氣和決心，但是也存在一定程度上的左的激進(jìn)色彩。

改良派則克服了保守派和激進(jìn)派理論的局限性，認(rèn)為公平不等于分配的均等化，承認(rèn)有一定差距和張力的公平才是最大的公平，從而主張對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革，盡可能保證公平性的最大化。他們的理論基礎(chǔ)主要來源于羅爾斯的正義論，羅爾斯的正義原則主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容。這里，第一條原則實(shí)際上就是自由優(yōu)先的原則，第二條原則即是機(jī)會(huì)平等原則和差別原則的結(jié)合。機(jī)會(huì)平等原則對(duì)應(yīng)的就是社會(huì)公平中的基本公平，即在包括公共設(shè)施、政府服務(wù)、教育保障等基本生活保障層面上的公平，對(duì)每個(gè)公民都一視同仁的公平。差別原則對(duì)應(yīng)的就是比例公平，即社會(huì)成員在爭(zhēng)取社會(huì)財(cái)富或者享受社會(huì)資源過程中的公平。因此，這種觀點(diǎn)既承認(rèn)了雙軌制存在的歷史價(jià)值和必然性，也堅(jiān)持了實(shí)事求是和與時(shí)俱進(jìn)的觀念，在實(shí)踐中檢驗(yàn)和發(fā)展真理，不斷完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以達(dá)到帕累托最優(yōu)，使之成為更加合理公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、基于公平視角下養(yǎng)老金并軌后的現(xiàn)實(shí)困境分析

不可否認(rèn)的是，并軌確實(shí)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)改革取了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的起點(diǎn)公平。然而，任何一項(xiàng)改革都是漸進(jìn)式的，改革初期面臨難以規(guī)避的陣痛期，并軌之后也面臨眾多的困境和挑戰(zhàn)。

1.實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值的挑戰(zhàn)。雖然改革已經(jīng)在形式上實(shí)現(xiàn)了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工繳費(fèi)的公平性，但是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平，還需要做更多的努力。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要進(jìn)一步融合。雖然改革之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式相同，但是兩個(gè)群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然是單獨(dú)分開管理。這就意味著在并軌后，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的真正的統(tǒng)一仍有進(jìn)步的空間，最終實(shí)現(xiàn)從形式上的公平到實(shí)質(zhì)上的公平。其次，養(yǎng)老金水平要進(jìn)一步拉齊。為了保證公共部門員工的待遇不降低，改革中的一項(xiàng)措施是建立具有強(qiáng)制性特點(diǎn)的職業(yè)年金制度。而相反，企業(yè)年金制度具有自愿性的特征，在很大的程度上還受到市場(chǎng)環(huán)境和企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況的約束，因此不同的年金制度的設(shè)計(jì)可能會(huì)拉開兩類群體之間新一輪的養(yǎng)老金差距。

2.既得利益群體的阻撓。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中既得利益者的阻撓是給改革造成制約的關(guān)鍵因素。首先，中國(guó)自古以來就深受“官本位”思想的影響，并軌意味著機(jī)關(guān)事職工將和企業(yè)職工一樣，再也沒有享受養(yǎng)老金特權(quán)的可能。這對(duì)于長(zhǎng)期處于權(quán)力核心的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工來說，不僅是養(yǎng)老金待遇的降級(jí)，更是社會(huì)地位的降級(jí)，所以他們很難對(duì)改革投上支持的一票。2009年3月，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進(jìn)行事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)的過程中，在開展的較早的廣東省，有關(guān)部門起草的事業(yè)單位人事制度改革計(jì)劃方案一經(jīng)公布，立刻在教育及醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引起了小范圍的“退休潮”。其次，改革中的既得利益者同時(shí)也是此次改革的主導(dǎo)者，而此次改革又涉及到機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的核心利益，政策的制定者一方面不想打破自身享有的既有特權(quán)，但是另一方面迫于民眾和社會(huì)的壓力又必須改革，這樣的情形下勢(shì)必會(huì)影響其改革的決心和魄力，改革的進(jìn)程步履維艱。

3.財(cái)政收支失衡的制約。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境正在發(fā)生重大變化，習(xí)近平總書記在 APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上明確指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)出新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)也會(huì)帶來養(yǎng)老制度改革的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩直接導(dǎo)致財(cái)政收入的減少。2016年1月19日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布2015年GDP增長(zhǎng)率為6.9%，創(chuàng)25年來新低。改革后，根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革“老人老辦法，新人新辦法”的原則，如何支付“中人”的養(yǎng)老金待遇就成為了首當(dāng)其沖的問題。根據(jù)專家測(cè)算，事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬(wàn)億元，機(jī)關(guān)單位“中人”成本約4.5萬(wàn)億元，“中人”的轉(zhuǎn)軌總成本比全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余還高出2倍多。在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)期，地方財(cái)政也面臨著巨大壓力，中央財(cái)政需要繼續(xù)加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，如何分到足夠的“蛋糕”以滿足社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，又是一個(gè)新的難題。其次，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)必然會(huì)勞動(dòng)力的加速流動(dòng)，勞務(wù)輸出和輸入日益頻繁。這就要求加強(qiáng)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)金的全國(guó)統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度和提高制度的便攜性，然而這些舉措的實(shí)現(xiàn)是以加大財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付為后盾，這無(wú)疑給財(cái)政負(fù)擔(dān)又帶來了新的挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)養(yǎng)老金并軌后的改革路徑探析

中國(guó)養(yǎng)老金雙軌制備受詬病的癥結(jié)不在于雙軌制本身，而是在于雙軌制下不同群體之間養(yǎng)老金待遇水平的差距。一項(xiàng)涉及社會(huì)公眾利益的制度設(shè)計(jì)是否公平，關(guān)鍵在于不同利益集團(tuán)在設(shè)計(jì)中是否取得了公正的待遇，是否滿足了不同群體的合理預(yù)期。因此，在改革進(jìn)入深水區(qū)和面臨囿限的特殊時(shí)期，遵循“公平、正義、共享”的價(jià)值理念，才是未來改革要毫不動(dòng)搖的方向，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的和諧發(fā)展。

1.明確養(yǎng)老保險(xiǎn)改革公平性的價(jià)值取向。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的根本目是促進(jìn)社會(huì)的公平發(fā)展，縮小群體間的退休待遇差距，使得全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，任何一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革都要以公平性為根本前提。改革要做到公平與效率的兼顧，在保證有張力的公平的基礎(chǔ)上促進(jìn)效率的提高才是對(duì)公平最好的詮釋。因此，在改革的過程中，既要避免激進(jìn)式的“一刀切”，全然否定雙軌制存在的歷史意義，也要避免保守式的“假單軌”，只注重消滅制度上的雙軌，而不追求實(shí)質(zhì)意義上的公平。在制定改革的具體政策辦法時(shí)，要始終明確公平性的價(jià)值取向，確保不同群體間的公平性，避免不同利益群體之間的沖突，消除碎片化，推動(dòng)改革的順利進(jìn)行。

2.推動(dòng)建立統(tǒng)一的全民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。養(yǎng)老金的并軌，并不能只涉及事業(yè)單位人員，也要將公務(wù)員群體納入其中。首先，在遵循平穩(wěn)過度的原則的基礎(chǔ)上，逐漸實(shí)現(xiàn)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的整合，形成多層次的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其次，要加快職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)程，統(tǒng)一兩類制度的運(yùn)營(yíng)管理，在此基礎(chǔ)上，再整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建成全面國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。最后，還要同時(shí)深化各項(xiàng)配套措施的改革，如對(duì)工資制度的改革，推行公務(wù)員勞動(dòng)合同制等。

3.積極應(yīng)對(duì)來自財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)。首先，政府應(yīng)盡快給出養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)施細(xì)則，提高對(duì)精算技術(shù)的了解和使用水平，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行財(cái)政支付壓力和基金長(zhǎng)期收支運(yùn)行的測(cè)算，這有利于為我國(guó)基金運(yùn)行提供預(yù)警機(jī)制。其次，要加強(qiáng)并軌后財(cái)政配套支出的必要性認(rèn)識(shí)，要從長(zhǎng)期的角度動(dòng)態(tài)分析不同時(shí)期、不同年齡段的人口對(duì)養(yǎng)老金支付的需求狀況。最后，要加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，做到開源節(jié)流。越是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀的情況下，越是要注重民生問題，把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生事業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)民生事業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的良性互動(dòng)。

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作者簡(jiǎn)介：姚璐璐（1993.08—）女。民族：漢。籍貫：安徽省安慶市。學(xué)位：碩士學(xué)位。研究方向：社會(huì)保障。