職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的特征、問(wèn)題審視及優(yōu)化路徑

[摘要]職業(yè)教育治理現(xiàn)代化蘊(yùn)含著治理理念現(xiàn)代化、治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化、治理制度法治化和契約化、治理技術(shù)現(xiàn)代化等價(jià)值主線(xiàn)和特征。從政府、學(xué)校和社會(huì)三個(gè)層面深入分析當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中存在的問(wèn)題，具體來(lái)看，政府崇尚權(quán)力本位，陷入“科層制”困境；學(xué)校行政權(quán)力過(guò)度泛化，依法治教處于“異化”狀態(tài)；社會(huì)利益相關(guān)者主體在職業(yè)教育治理中長(zhǎng)期處于“缺位”狀態(tài)。為了更好地推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，政府應(yīng)將治理權(quán)力重心下移，由“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變；構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，確立職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)；加強(qiáng)職業(yè)院校頂層制度設(shè)計(jì)，科學(xué)配置內(nèi)部治理權(quán)；吸納社會(huì)利益相關(guān)者的參與，推動(dòng)職業(yè)教育多元協(xié)同治理。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育治理 治理現(xiàn)代化 利益相關(guān)者 多元化

[作者簡(jiǎn)介]趙幫華（1984- ），男，安徽阜陽(yáng)人，重慶工商職業(yè)學(xué)院，講師，碩士。（重慶 400052）

[基金項(xiàng)目]本文系全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度教育部重點(diǎn)課題“我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)教育的機(jī)制研究”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：DJA140251）

[中圖分類(lèi)號(hào)]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2017）07-0005-07

自黨的十八大以來(lái)，全面深化改革已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的主旋律，并且將推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化作為深化改革的中心和重要支點(diǎn)。伴隨著國(guó)家全面深化改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域也都做出了呼應(yīng)和支持。在教育領(lǐng)域內(nèi)，以教育部為核心的教育行政部門(mén)對(duì)教育治理能力和治理體系現(xiàn)代化做出了戰(zhàn)略性的安排。教育治理是公共治理理論、治理思想在教育領(lǐng)域內(nèi)的具體應(yīng)用和實(shí)踐。①推動(dòng)教育治理現(xiàn)代化不僅是黨的十八屆三中全會(huì)的重要指向，更是全面深化教育綜合改革的必然選擇。職業(yè)教育作為我國(guó)教育體系的重要構(gòu)成，在實(shí)現(xiàn)“中國(guó)制造2025”規(guī)劃目標(biāo)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)中扮演著十分重要的角色。加快推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，促進(jìn)職業(yè)教育提質(zhì)增效，為我國(guó)制造業(yè)的騰飛和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型調(diào)整注入新動(dòng)能。對(duì)此，廓清職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的基本價(jià)值意蘊(yùn)，深入分析當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育治理中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，思考和探索職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展路徑，無(wú)疑具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的基本特征

職業(yè)教育治理現(xiàn)代化是職業(yè)教育走向“善治”的過(guò)程，經(jīng)歷了“政府單中心治理—市場(chǎng)治理—多元化治理”的發(fā)展軌跡。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化不僅是一種促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的制度性安排，更體現(xiàn)出以滿(mǎn)足民眾日益增長(zhǎng)的職業(yè)教育需求和促進(jìn)公共利益最大化為中心的治理過(guò)程。②具體而言，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的基本特征表現(xiàn)在治理理念的現(xiàn)代化、治理主體的多元化、治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)格化、治理制度的法治化、治理技術(shù)的信息化等多個(gè)方面。

第一，職業(yè)教育治理理念現(xiàn)代化。治理理念是職業(yè)教育治理的行動(dòng)指針和精神導(dǎo)向，推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化需要樹(shù)立正確的治理理念，以理念現(xiàn)代化為基準(zhǔn)，貫穿于整個(gè)職業(yè)教育治理過(guò)程。職業(yè)教育治理理念現(xiàn)代化集中表現(xiàn)在民主、公平、效率等理念在職業(yè)教育治理中的綜合運(yùn)用和實(shí)施。③一方面，民主理念是保證職業(yè)教育治理有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要手段，民主化也是衡量職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程也是追逐“現(xiàn)實(shí)民主”并不斷靠近“理想民主”的過(guò)程，在職業(yè)教育治理中貫徹民主思想，以保障治理參與者的平等地位，在民主中激發(fā)職業(yè)教育治理活力。另一方面，公平與效率作為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的評(píng)判價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，需要科學(xué)踐行公平和效率思想。公平是職業(yè)教育治理的重要目標(biāo)，其主要是面向社會(huì)大眾公平地分配職業(yè)教育資源，尤其是向社會(huì)弱勢(shì)群體提供職業(yè)教育資源補(bǔ)償，以達(dá)到社會(huì)公平正義。在職業(yè)教育治理范疇下，效率是指職業(yè)教育投入和產(chǎn)出的比率，揭示了在職業(yè)教育資源總量既定的前提下，如何通過(guò)職業(yè)教育治理活動(dòng)達(dá)到職業(yè)教育公共收益最大化，這也集中闡釋出職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求?？傊?，以民主、公平、效率為導(dǎo)向的治理理念是職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的思想表征，同時(shí)也是職業(yè)教育治理行為和活動(dòng)的重要指向。

第二，職業(yè)教育治理主體多元化。多元治理主體是教育治理的本質(zhì)所在。④職業(yè)教育作為一個(gè)涉及多利益場(chǎng)域的教育類(lèi)型，其利益相關(guān)者涵蓋了受教育者個(gè)體、政府、學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)組織等多方主體，就此而論，職業(yè)教育治理活動(dòng)的開(kāi)展同樣也需要多元主體的參與，在各方的協(xié)同共治中達(dá)到職業(yè)教育治理現(xiàn)代化。治理主體多元化是教育治理現(xiàn)代化的顯著特征。⑤傳統(tǒng)意義上的職業(yè)教育治理，政府一直是作為唯一的治理主體而存在，而行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織、學(xué)校以及受教育者個(gè)人等主體往往成為政府為實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育目標(biāo)所設(shè)定的客體工具，至此形成了主客體相對(duì)立的職業(yè)教育二元管理模式，政府與其他職業(yè)教育利益相關(guān)者之間也共同構(gòu)筑起管理與被管理、批判與被批判的對(duì)立格局。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化就是要打破這種傳統(tǒng)的主客體之間對(duì)立關(guān)系框架的束縛，樹(shù)立多中心治理思維，構(gòu)建多主體協(xié)同共治的職業(yè)教育治理模式，推動(dòng)政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體組織、公民個(gè)人等利益相關(guān)者在平等協(xié)商對(duì)話(huà)的基礎(chǔ)上共同參與到職業(yè)教育治理中來(lái)。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化蘊(yùn)含著治理主體去中心化的價(jià)值主線(xiàn)，要求在治理主體選擇上由政府“單中心”向政府、學(xué)校和市場(chǎng)等聯(lián)合協(xié)作的“多中心”轉(zhuǎn)變。

第三，職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化在治理結(jié)構(gòu)上主要以網(wǎng)格化治理為顯著特征，由傳統(tǒng)的層級(jí)森嚴(yán)的科層制管理轉(zhuǎn)向多主體協(xié)作的網(wǎng)格化治理，并且在治理的維度上由過(guò)去政府為主導(dǎo)的“自上而下”的單向管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w“橫向協(xié)作、上下互動(dòng)”的網(wǎng)絡(luò)化治理。傳統(tǒng)上政府對(duì)職業(yè)教育的科層管理帶有十分濃厚的行政化色彩，在職業(yè)教育政策和制度的執(zhí)行上，政府與其他職業(yè)教育利益相關(guān)者缺乏溝通、協(xié)作，往往通過(guò)行政命令強(qiáng)制實(shí)施，這種單向度的行政化管理將職業(yè)教育其他利益相關(guān)者排除在外，使得職業(yè)教育的治理效率大打折扣。而職業(yè)教育治理現(xiàn)代化要求政府與其他主體在職業(yè)教育治理中形成一種多元、平等、互動(dòng)的網(wǎng)格關(guān)系，在各主體之間建立共同認(rèn)知的基礎(chǔ)上，實(shí)施網(wǎng)格化治理，并且這種網(wǎng)格化治理能夠保障職業(yè)教育各主體之間享有平等的權(quán)力向度。

第四，職業(yè)教育治理制度法治化和契約化。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化是職業(yè)教育治理主體在法治和契約框架下所開(kāi)展的集體行動(dòng)過(guò)程，不僅要有正式法律規(guī)章的內(nèi)在約束和規(guī)范，還要有以民主協(xié)商所達(dá)成的契約、協(xié)議等非正式制度的保障。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程是綜合運(yùn)用法律、契約來(lái)規(guī)范職業(yè)教育治理主體和利益相關(guān)者的行為過(guò)程。⑥一方面，要堅(jiān)持依法治理，嚴(yán)格按照職業(yè)教育相關(guān)的法律法規(guī)開(kāi)展治理活動(dòng)。依法開(kāi)展職業(yè)教育治理的關(guān)鍵點(diǎn)在于保障法律的權(quán)威性和合理性，這就要求國(guó)家根據(jù)職業(yè)教育發(fā)展的需求變化，動(dòng)態(tài)地對(duì)職業(yè)教育法律法規(guī)進(jìn)行修訂和調(diào)整，既要保證法律法規(guī)能夠維護(hù)國(guó)家利益和體現(xiàn)治理主體的權(quán)利，又能保障職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人參與職業(yè)教育治理的權(quán)利和自由。另一方面，充分運(yùn)用契約來(lái)調(diào)整和規(guī)范職業(yè)教育治理參與者的利益和行為。眾所周知，以法律為首的正式制度在確立后往往帶有一定的制度剛性，那些僅僅依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制力手段所建構(gòu)起來(lái)的職業(yè)教育治理秩序具有較大的不穩(wěn)固性，在具體執(zhí)行過(guò)程中也難以契合職業(yè)教育的實(shí)際發(fā)展需要，并且現(xiàn)實(shí)中的職業(yè)教育多元化治理并不是以法律為準(zhǔn)繩的正式原則性規(guī)定所能完全涵蓋的，還需要以契約為代表的這類(lèi)“軟性制度”的補(bǔ)充和調(diào)適。同時(shí)，職業(yè)教育治理主體間存在著較為復(fù)雜的關(guān)系，加上職業(yè)教育制度盲區(qū)，往往需要以協(xié)商、談判、溝通所形成的契約加以規(guī)范。

第五，職業(yè)教育治理技術(shù)現(xiàn)代化。從技術(shù)層面來(lái)看，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化離不開(kāi)信息技術(shù)的支持，運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段提高職業(yè)教育治理能力也是職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的大勢(shì)所趨。一方面，現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用能夠有效降低職業(yè)教育治理成本，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)教育信息的采集和傳遞，并通過(guò)大數(shù)據(jù)分析提高職業(yè)教育決策效率。現(xiàn)代信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)教育“善治”的重要途徑⑦，特別是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)化技術(shù)的不斷發(fā)展，徹底顛覆了傳統(tǒng)職業(yè)教育治理模式，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用也必將加速職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。另一方面，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化是一個(gè)開(kāi)放化的治理，需要將互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)充分融入職業(yè)教育治理中，共同構(gòu)建起“云治理”“大數(shù)據(jù)治理”“信息化平臺(tái)治理”等共存的治理格局。

二、當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的問(wèn)題審視

（一）政府層面：職業(yè)教育治理上崇尚權(quán)力本位，陷入“科層制”困境

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)存在著權(quán)力權(quán)利化（即權(quán)力私用化、權(quán)力集團(tuán)化和部門(mén)化）、權(quán)利權(quán)力化（即權(quán)利的潛規(guī)則運(yùn)用）、權(quán)力權(quán)利的混合化（即權(quán)力與權(quán)利不分）的傳統(tǒng)作風(fēng)，政府在職業(yè)教育管理上的行政權(quán)高度集中，“科層制”傾向嚴(yán)重，缺乏以法治化為根基的職業(yè)教育治理范式，在當(dāng)前職業(yè)教育權(quán)力結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)出權(quán)力本位特征和行政化特點(diǎn)。

首先，官本位的“科層制”治理結(jié)構(gòu)泛化。在目前我國(guó)職業(yè)教育管理體制中，仍然盛行著自上而下的行政化垂直管理，職業(yè)院校往往是作為政府的下屬機(jī)構(gòu)而存在，并且政府的行政權(quán)力決定著職業(yè)教育辦學(xué)資源，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌集、專(zhuān)業(yè)設(shè)置與調(diào)整、招生規(guī)模、師資隊(duì)伍引進(jìn)、人事任免等諸多方面無(wú)一例外地都存續(xù)著政府行政管控的烙印。盡管近年來(lái)我國(guó)加快推進(jìn)了職業(yè)教育改革，但從本質(zhì)上來(lái)看，職業(yè)院校的法人地位仍未得到確立，辦學(xué)自主權(quán)依然較為薄弱。其次，職業(yè)教育治理中存在著出資導(dǎo)向性思維，即誰(shuí)出資誰(shuí)管理的問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)絕大部分職業(yè)院校具有公辦屬性，政府作為獨(dú)立的出資者，也是絕對(duì)的主管者，在政府主控下，其他主體很難參與到職業(yè)教育治理中來(lái)。同時(shí)，以教學(xué)行政管理部門(mén)為代表的政府公權(quán)力機(jī)構(gòu)，往往將職業(yè)院校視為其自身的附屬“資產(chǎn)”，以一種傳統(tǒng)“家長(zhǎng)式”的管控模式對(duì)職業(yè)院校進(jìn)行管理，運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)職業(yè)教育資源進(jìn)行供給與調(diào)配，掌控著職業(yè)教育治理的空間和邊界，職業(yè)院校處于一種被支配狀態(tài)。最后，政府在職業(yè)院校治理中的角色重疊，往往通過(guò)下達(dá)行政指令以達(dá)到對(duì)職業(yè)教育的管理目標(biāo)。政府在職業(yè)教育管理中的大包大攬問(wèn)題突出，既是職業(yè)院校的舉辦者，也是職業(yè)院校的管理者，還是職業(yè)院校辦學(xué)質(zhì)量的評(píng)估者。⑧政府集“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”角色于一身，難免會(huì)產(chǎn)生角色混亂和沖突，從而導(dǎo)致管辦評(píng)不分、政事不清、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題。同時(shí)，政府在職業(yè)教育治理中的行政隨意性較強(qiáng)，行政越界行為時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致職業(yè)教育發(fā)展的生態(tài)環(huán)境不良，很大程度上削減了職業(yè)教育的發(fā)展自主性。

（二）學(xué)校層面：行政權(quán)力過(guò)度泛化，依法治教處于“異化”狀態(tài)

從當(dāng)前我國(guó)職業(yè)院校內(nèi)部治理現(xiàn)狀來(lái)看，存在著行政權(quán)力泛化的風(fēng)險(xiǎn)和困境。完整的職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)應(yīng)涵蓋行政權(quán)力、政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及師生權(quán)力等多種權(quán)力維度。⑨職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要各個(gè)權(quán)力維度之間形成相互制衡、相互關(guān)聯(lián)的機(jī)制，并且在這些權(quán)力維度中，尤其要正確處理好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，受到“官本位”傳統(tǒng)思想的影響和熏染，職業(yè)院校面臨著行政泛化的趨勢(shì)，行政權(quán)力觀泛濫，尤其在職業(yè)院校管理中，黨政權(quán)力占據(jù)絕對(duì)的高位，共同壟斷了決策權(quán)，這在很大程度上對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力產(chǎn)生擠壓效應(yīng)。同時(shí)，在職業(yè)院校依法治校觀念尚未確立的情況下，其行政權(quán)力對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力和教學(xué)權(quán)力的干涉現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，使得本應(yīng)該獨(dú)立存在的學(xué)術(shù)權(quán)力自主性嚴(yán)重不足。

職業(yè)教育治理的程序意識(shí)不足，依法治教處于一種“異化”狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)盛行“重實(shí)體、輕程序”的行為傳統(tǒng)，法律的適用性往往忽視了程序的內(nèi)在要求，這一點(diǎn)在職業(yè)教育治理中表現(xiàn)得尤為明顯，“程序瑕疵”已成為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的主要障礙。一方面，職業(yè)院校內(nèi)部治理章程尚未完全確立，依法治教缺乏具體可靠的法理依據(jù)支撐，使得職業(yè)院校的非行政事務(wù)難以擺脫行政權(quán)力的制約。另一方面，職業(yè)教育治理陷入法治化困境。當(dāng)前，我國(guó)政府和職業(yè)院校自身并沒(méi)有從憲政、法治的視角正視學(xué)校的辦學(xué)和管理自主權(quán)，也尚未對(duì)其中的法律體系進(jìn)行梳理和更新，導(dǎo)致職業(yè)教育治理的法治化進(jìn)程緩慢。

（三）社會(huì)層面：利益相關(guān)者主體在職業(yè)教育治理中長(zhǎng)期處于“缺位”狀態(tài)

職業(yè)教育作為一種具有教育性、職業(yè)性、區(qū)域性等“跨界”屬性的教育類(lèi)型，與其他普通教育有所不同，其直接面向市場(chǎng)需求培養(yǎng)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理以及服務(wù)一線(xiàn)的技術(shù)技能型人才，與社會(huì)主體（市場(chǎng)主體）有著緊密的聯(lián)系。職業(yè)教育的治理要面對(duì)教育內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面的多個(gè)主體，因此，職業(yè)教育治理不僅要遵循政府治道邏輯，還要遵循市場(chǎng)參與的多元共治邏輯。⑩從目前來(lái)看，社會(huì)主體在職業(yè)教育治理中的參與度較低，長(zhǎng)期處于“缺位”狀態(tài)，而職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，需要積極吸納各方社會(huì)主體的參與，并要求政府學(xué)會(huì)與其他利益主體分享職業(yè)教育治理權(quán)力。不同主體之間的競(jìng)爭(zhēng)和合作是維護(hù)職業(yè)教育治理秩序和促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础?1社會(huì)主體參與職業(yè)教育治理的廣度和深度都較為不足，主要由兩個(gè)方面的因素導(dǎo)致。

一方面，政府對(duì)職業(yè)教育長(zhǎng)期實(shí)施“一元化”的行政主導(dǎo)，阻隔了其他利益相關(guān)主體參與職業(yè)教育治理的渠道。在政府的行政管控下，職業(yè)院校作為政府的行政附屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行封閉化辦學(xué)和管理，社會(huì)各方主體自然被排除在公立職業(yè)教育治理主體之外。另一方面，社會(huì)第三方組織發(fā)展的獨(dú)立性不足，在職業(yè)教育治理中的主體缺失。社會(huì)第三方組織的興起和發(fā)展是社會(huì)民主化進(jìn)程中的重要產(chǎn)物12，其作為獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，在職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著不可忽視的作用。盡管我國(guó)社會(huì)第三方組織經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，取得了一定的成績(jī)，但整體上還不夠成熟和完善。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)第三方組織的獨(dú)立性還不強(qiáng)，在高度集權(quán)的政治管理體制影響下，很大一部分是依附于政府的行政權(quán)力建立起來(lái)的，在日常工作中也折射出一定的行政化色彩，權(quán)威性不足，功利性濃厚，在職業(yè)教育治理中所發(fā)揮的作用也十分有限。例如，對(duì)職業(yè)院校的辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估，本應(yīng)該委托專(zhuān)業(yè)的社會(huì)第三方組織來(lái)承擔(dān)，但由于我國(guó)專(zhuān)業(yè)化的第三方評(píng)估組織發(fā)展不完善，只能由教育行政機(jī)構(gòu)來(lái)完成，如此一來(lái)，職業(yè)院?！肮苻k評(píng)”不分，使得教學(xué)質(zhì)量評(píng)估偏離了其應(yīng)有的作用和意義。

三、職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的優(yōu)化路徑

（一）政府治理權(quán)力重心下移，由“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”

在職業(yè)教育治理過(guò)程中，政府適當(dāng)進(jìn)行權(quán)力重心下移是重構(gòu)政府、職業(yè)院校、社會(huì)等多方主體關(guān)系的核心要件。政府的職業(yè)教育治理權(quán)并不是一成不變的，而是應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段和職業(yè)教育發(fā)展水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整和變更。13計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，并且職業(yè)教育發(fā)展層次較低，職業(yè)教育治理權(quán)力重心集中于政府具有一定的合理性和必然性。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的逐漸提升，職業(yè)教育也取得了較快的發(fā)展，社會(huì)力量也越來(lái)越成熟。因此，政府應(yīng)將職業(yè)教育治理權(quán)向其他參與主體進(jìn)行分權(quán)，權(quán)力重心也應(yīng)適度下移至相對(duì)低位的職業(yè)院校和社會(huì)主體。政府要轉(zhuǎn)變自身的角色定位，由“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，不斷突出其在職業(yè)教育治理中的統(tǒng)籌者和協(xié)調(diào)者角色，強(qiáng)化對(duì)職業(yè)教育治理的引導(dǎo)功能和示范作用，切實(shí)從過(guò)去對(duì)職業(yè)教育事無(wú)巨細(xì)的直接微觀管理轉(zhuǎn)向間接宏觀治理，由傳統(tǒng)封閉化的“辦教育”向現(xiàn)代開(kāi)放性的“治教育”轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮其在職業(yè)教育中的“元治理”作用。權(quán)力重心下移并不是意味著政府治理角色的弱化，而是更加強(qiáng)化其在職業(yè)教育治理中的統(tǒng)籌管理職能，逐漸盤(pán)活職業(yè)教育治理的微觀機(jī)制，解決多元主體在職業(yè)教育治理中的目標(biāo)分化、利益分歧、治理行動(dòng)碎片化等方面的問(wèn)題，充分釋放職業(yè)院校的自治活力并激發(fā)社會(huì)主體的參與積極性。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府在職業(yè)院校治理權(quán)力重心下移時(shí)要遵循適度原則，這是由職業(yè)教育事業(yè)的非營(yíng)利屬性所決定的。只有保持職業(yè)教育治理的部分行政權(quán)力屬性，才能有效保障公民的受教育權(quán)利不受侵犯。對(duì)此，政府在權(quán)力重心下移時(shí)應(yīng)把握住兩點(diǎn)：第一，政府職業(yè)教育治理權(quán)力向職業(yè)院校、社會(huì)主體下移時(shí)，應(yīng)明確重點(diǎn)工作內(nèi)容，著重確立職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)、社會(huì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)；第二，政府權(quán)力下移要適度，既不能簡(jiǎn)單機(jī)械地理解為“折中”，也不能“過(guò)度”，亦不能“不及”，而是要根據(jù)社會(huì)力量和職業(yè)院校發(fā)展的狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。社會(huì)中介組織的發(fā)育程度是影響政府權(quán)力重心下移的關(guān)鍵要素。14為了提升職業(yè)教育社會(huì)主體的參與度，應(yīng)加快我國(guó)社會(huì)中介組織的培養(yǎng)和發(fā)展，向社會(huì)主體增加職業(yè)教育治理權(quán)的配置比例。只有社會(huì)主體對(duì)職業(yè)教育的監(jiān)督評(píng)價(jià)作用得以充分發(fā)揮，才能達(dá)到職業(yè)教育治理權(quán)力配置的合理性與適度性。

（二）構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，確立職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)

與其他類(lèi)型的學(xué)校相比，職業(yè)院校的法人治理具有教育性、技能性、公共性以及公益性特征。具體而言，職業(yè)院校法人治理結(jié)構(gòu)是在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的前提下，對(duì)職業(yè)院校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、權(quán)力結(jié)構(gòu)配置以及協(xié)調(diào)內(nèi)外部利益相關(guān)主體之間的關(guān)系所做出的一系列制度安排。構(gòu)建職業(yè)院校的法人治理結(jié)構(gòu)是提升職業(yè)教育治理能力、實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，同時(shí)也是建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系的必由之路。構(gòu)建職業(yè)院校法人治理結(jié)構(gòu)，需要適時(shí)引入市場(chǎng)化、企業(yè)化的運(yùn)行模式和機(jī)制，重塑職業(yè)院校內(nèi)部治理權(quán)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，推動(dòng)職業(yè)院校最高決策層與執(zhí)行管理層相分離，這也是當(dāng)下職業(yè)院校“去行政化”頑疾的關(guān)鍵路徑。

與此同時(shí)，建立法人治理機(jī)構(gòu)，還需要進(jìn)一步明晰職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)，為推動(dòng)依法治校奠定基礎(chǔ)。這就要求在職業(yè)教育治理中貫徹落實(shí)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定，推動(dòng)職業(yè)院校的依法自治、依法管理，增強(qiáng)職業(yè)院校治理的活力和動(dòng)力。一方面，各級(jí)政府應(yīng)深入研究職業(yè)教育發(fā)展和治理特點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)知，在法律框架內(nèi)科學(xué)行使自己的教育行政權(quán)，努力做到依法治教，充分賦予職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)，還要根據(jù)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的要求，加快對(duì)相關(guān)法律的修訂和完善，以達(dá)到與時(shí)俱進(jìn)，滿(mǎn)足職業(yè)教育治理的需求。另一方面，建立健全職業(yè)院校章程，確立并落實(shí)職業(yè)院校的法人地位和法人治理結(jié)構(gòu)。學(xué)校章程作為職業(yè)院校辦學(xué)和管理中的“憲法”，也是職業(yè)院校完善治理結(jié)構(gòu)、實(shí)施民主管理、規(guī)范內(nèi)部主體關(guān)系以及開(kāi)展自治的基礎(chǔ)和依據(jù)。15通過(guò)建立健全職業(yè)院校章程，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)依法治校，探索出一條落實(shí)職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)的有效路徑。

（三）加強(qiáng)職業(yè)院校頂層制度設(shè)計(jì)，科學(xué)配置內(nèi)部治理權(quán)

治理權(quán)的科學(xué)配置是職業(yè)院校內(nèi)部治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心。職業(yè)院校的特殊性決定了其內(nèi)部權(quán)力主體的多元性、權(quán)力客體的多樣化以及權(quán)力運(yùn)行的多規(guī)制性。16為了提升職業(yè)院校的治理水平，需要將職業(yè)教育治理權(quán)在內(nèi)部不同利益主體之間進(jìn)行科學(xué)分配，以達(dá)到職業(yè)教育治理權(quán)的相互作用和相互規(guī)制。對(duì)此，需要從職業(yè)院校內(nèi)部的頂層制度設(shè)計(jì)出發(fā)，不斷完善職業(yè)院校教學(xué)管理、學(xué)術(shù)科研、師生發(fā)展、社會(huì)服務(wù)等方面的治理制度，對(duì)職業(yè)院校內(nèi)部權(quán)力主體及其權(quán)力邊界進(jìn)行清晰劃分，明確不同職業(yè)院校內(nèi)部不同決策權(quán)的歸屬。職業(yè)院校頂層制度是對(duì)各利益相關(guān)主體產(chǎn)生激勵(lì)、導(dǎo)向和約束作用的制度體系，頂層制度設(shè)計(jì)時(shí)不僅要對(duì)其利益相關(guān)者的需要進(jìn)行考量，還要最大限度地維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理的正外部效應(yīng)最大化。一方面，切實(shí)將職業(yè)教育治理理念融入制度文本。職業(yè)院校在辦學(xué)發(fā)展和治理過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和實(shí)踐，不斷將開(kāi)放治理、協(xié)同治理、多元治理、分類(lèi)治理等先進(jìn)理念融入其內(nèi)部制度文本中。另一方面，要將職業(yè)院校頂層制度設(shè)計(jì)和基層制度創(chuàng)新相結(jié)合?；鶎又贫仁锹殬I(yè)院校在辦學(xué)發(fā)展過(guò)程中，對(duì)已有的辦學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和管理模式的提煉和升級(jí)，將其與頂層制度相結(jié)合，既符合國(guó)家法律法規(guī)的要求，又能體現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律，要進(jìn)一步保障制度建設(shè)的合法性，增強(qiáng)制度文本的可操作性。

職業(yè)院校頂層制度設(shè)計(jì)的核心要點(diǎn)是合理分配職業(yè)院校內(nèi)部權(quán)力。17具體而言，職業(yè)院校內(nèi)部權(quán)力由管理權(quán)、參與管理權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等權(quán)力構(gòu)成。職業(yè)院校的內(nèi)部管理權(quán)具體包含行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力兩大范疇。職業(yè)院校的行政權(quán)力是建立在傳統(tǒng)科層制的基礎(chǔ)上，運(yùn)用強(qiáng)制力的行政手段影響和支配職業(yè)院校成員與資源的一種權(quán)力形式。18而學(xué)術(shù)權(quán)力主要是倡導(dǎo)和遵循學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治，根據(jù)學(xué)術(shù)研究的特點(diǎn)和規(guī)律，為保障學(xué)術(shù)的規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)而開(kāi)展的有程序的約束和規(guī)制。參與管理和監(jiān)督權(quán)是指教職工和學(xué)生依照學(xué)校規(guī)章制度，直接或間接地參與學(xué)校管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督的一種權(quán)力?？茖W(xué)配置內(nèi)部治理權(quán)，明確治理權(quán)力分工，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的科學(xué)化治理。首先，要貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持學(xué)校黨委為核心的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，保障校長(zhǎng)的依法行政權(quán)和決策執(zhí)行權(quán)，構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工明確的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。其次，要科學(xué)處理行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由，遵循學(xué)術(shù)治理規(guī)律，確立學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，充分發(fā)揮其在學(xué)校專(zhuān)業(yè)學(xué)科建設(shè)、學(xué)風(fēng)建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和發(fā)展中的作用。最后，要依法落實(shí)師生主體的民主管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，需要師生的廣泛積極參與。職業(yè)院校要正確認(rèn)識(shí)教職工和學(xué)生在職業(yè)教育治理中的重要作用，以教代會(huì)、學(xué)代會(huì)為依托，及時(shí)回應(yīng)師生所提出的正當(dāng)合理的利益訴求，保障師生的民主參與管理和監(jiān)督的權(quán)力，促進(jìn)教職工和學(xué)生積極地參與到職業(yè)教育治理中來(lái)，使廣大師生都能夠“知校情、參校政、督校務(wù)”。

（四）吸納社會(huì)利益相關(guān)者的參與，推動(dòng)職業(yè)教育多元協(xié)同治理

組織的生存和發(fā)展取決于其對(duì)利益相關(guān)者訴求回應(yīng)的質(zhì)量和效率。19完善職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)多元利益相關(guān)者的參與，是職業(yè)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)的基石。職業(yè)教育作為一項(xiàng)具有正外部性特征和公共效用不可分割特點(diǎn)的教育門(mén)類(lèi)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，同時(shí)也是一個(gè)涉及多個(gè)利益相關(guān)者的組織。其利益相關(guān)主體不僅包括舉辦者、辦學(xué)者、管理者以及受教育者等內(nèi)部主體，也包含影響職業(yè)院校辦學(xué)的行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)團(tuán)體、用人單位等社會(huì)主體。與其他教育類(lèi)型相比，社會(huì)利益相關(guān)主體的參與在職業(yè)教育治理中具有不可替代性，尤其是行業(yè)企業(yè)等社會(huì)主體的參與，對(duì)于職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。在完善職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要鼓勵(lì)和吸引社會(huì)利益相關(guān)主體的參與，并將職業(yè)教育治理權(quán)在治理主體之間進(jìn)行合理分配，以推動(dòng)職業(yè)教育多元協(xié)同治理。

然而，由于多元治理主體的角色和性質(zhì)不同，在職業(yè)教育治理中的權(quán)責(zé)劃分也有比較大的差異，如何妥善處理多元治理主體的關(guān)系，調(diào)動(dòng)不同主體參與的積極性就顯得尤為重要。首先，要不斷尋求多元利益相關(guān)者的利益契合點(diǎn)。由于多元治理主體具有各自的利益出發(fā)點(diǎn)和視角，在參與職業(yè)教育治理中，難免會(huì)產(chǎn)生分歧甚至矛盾。這就要求在多元治理主體中建立起一套利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以職業(yè)教育公共利益的“最大公約數(shù)”為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)兼顧各主體的合理化訴求，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理內(nèi)驅(qū)力的最大聚合。其次，要以“契約精神”為紐帶，加強(qiáng)與社會(huì)利益主體的柔性互動(dòng)?，F(xiàn)代職業(yè)教育治理體系是由市場(chǎng)機(jī)制連接職業(yè)教育利益相關(guān)者所形成的關(guān)系系統(tǒng)集合。20在職業(yè)教育治理主體的關(guān)系集合中，要遵循權(quán)責(zé)清晰、分工明確的“契約精神”，加強(qiáng)多元主體的平等協(xié)商與對(duì)話(huà)，增強(qiáng)職業(yè)教育利益相關(guān)主體的認(rèn)同感和協(xié)同共治意識(shí)，最大限度地調(diào)動(dòng)行業(yè)、企業(yè)以及社會(huì)組織等主體的參與，共同推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化。

[注釋]

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