縣域PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理與保障機(jī)制研究

劉煒++陳景新

【摘 要】 在縣域推廣PPP模式是我國(guó)現(xiàn)階段推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、緩解地方財(cái)政壓力、提升社會(huì)管理水平的重要舉措。在當(dāng)前形勢(shì)下，各級(jí)地方政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，適時(shí)引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理；同時(shí)，加快縣域PPP項(xiàng)目的立法探索，盡快出臺(tái)操作執(zhí)行層面的各項(xiàng)規(guī)范，建立健全縣域PPP項(xiàng)目的保障機(jī)制，保證縣域PPP項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 管理； 保障； PPP項(xiàng)目； 縣域

【中圖分類號(hào)】 F294 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）07-0055-03

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，自改革開(kāi)放以后引入我國(guó)，黨的十八屆三中全會(huì)正式提出推廣和運(yùn)用?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式，廣泛吸收社會(huì)資本參與，并在《規(guī)劃綱要》的公共服務(wù)、投融資體制改革、金融體制改革、拓寬發(fā)展新空間等部分多次提到推廣和運(yùn)用PPP模式。在這一背景下，PPP模式及其機(jī)制研究具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、縣域推廣PPP模式的意義和必要性

（一）推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》明確提出，將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。按照規(guī)劃，預(yù)計(jì)到2025年我國(guó)將新增3.5億城鎮(zhèn)人口。從過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，集中發(fā)展大城市的策略已經(jīng)使得一線和部分二線城市不堪重負(fù)，各線城市之間以及城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距也在進(jìn)一步拉大。發(fā)展具有一定人口和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的縣級(jí)城市，可以有效溝通城鄉(xiāng)和吸納農(nóng)民工轉(zhuǎn)移，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的理想選擇?？h域發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，不單純是人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，還要依賴城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的提供，對(duì)基層政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力、管理能力以及有效融資能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，眾多縣級(jí)城市面臨基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等方面的巨大壓力[ 1 ]。

縣域推廣PPP模式是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，可以有效緩解發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金難題，突出建設(shè)效率，創(chuàng)造資源效益。PPP模式以生產(chǎn)要素互換為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為手段，引入社會(huì)資本融資開(kāi)發(fā)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資本增值，破解政府提供公共產(chǎn)品能力方面的不足和民營(yíng)資本收益獲取的難題，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)、農(nóng)民各方的互利共贏。

（二）緩解地方財(cái)政壓力

如前所述，目前我國(guó)縣域處于新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面還存在很大的資金缺口，地方政府面臨債務(wù)激增和城鎮(zhèn)化仍需要大量資金的矛盾，各地在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍面臨融資難題。一方面，之前建設(shè)資金主要靠轉(zhuǎn)讓土地收入的“土地財(cái)政”已經(jīng)飽受批評(píng)，難以為繼；另一方面，地方投融資平臺(tái)形成了數(shù)額巨大的地方政府債務(wù)，存在危機(jī)隱患。傳統(tǒng)的縣級(jí)財(cái)政和融資建設(shè)模式已經(jīng)無(wú)法解決這些難題，亟須尋找新的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品及服務(wù)的融資運(yùn)營(yíng)模式，建立多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

要解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，除了債務(wù)融資外，還可針對(duì)適合的項(xiàng)目運(yùn)用PPP的創(chuàng)新機(jī)制，以發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，打破完全依賴財(cái)政投入的傳統(tǒng)模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，有選擇地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，卸掉財(cái)政資金的包袱，有助于減少地方債務(wù)壓力，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解城市建設(shè)方面的資金壓力。PPP模式的本質(zhì)是將公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)化，通過(guò)引入社會(huì)資本，將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為民營(yíng)企業(yè)負(fù)債，促進(jìn)政府以PPP項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理的方式，代替以往單一年度預(yù)算收支管理，使地方政府預(yù)算從短期管理向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和資產(chǎn)負(fù)債管理轉(zhuǎn)變。此外，通過(guò)在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體方面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以有效提高地方政府債務(wù)的透明度。

（三）提升社會(huì)管理水平

除了有效解決地方政府融資問(wèn)題外，PPP模式還有助于提升地方政府社會(huì)管理水平，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及效率，滿足人民生活水平提高以后對(duì)于高水平公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求。PPP模式通過(guò)社會(huì)資本的參與，通過(guò)市場(chǎng)化的方式提高資源配置和使用效率，可以使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量水平、績(jī)效水平、管理水平得到明顯提升。

首先，引入社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，必然對(duì)政府一元化投資主體地位形成挑戰(zhàn)，不同管理模式之間的碰撞將有利于管理模式的創(chuàng)新，從而推動(dòng)社會(huì)管理水平的提升。其次，PPP模式的投融資平臺(tái)將出現(xiàn)多元主體混合治理的局面，有利于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，有效緩解以往政府過(guò)度干預(yù)和出資人缺位的問(wèn)題。最后，社會(huì)資本對(duì)成本和利潤(rùn)的重視彌補(bǔ)了政府由于出資人虛位造成的不足，從而更加關(guān)注效率和效益，為社會(huì)管理增添動(dòng)力和活力，促進(jìn)效率、效益和管理水平的提升。

二、強(qiáng)化縣域PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地方政府對(duì)于推廣PPP項(xiàng)目持積極態(tài)度，但也有一部分人不以為然，甚至消極怠慢。特別是一些財(cái)政收入較高的“有錢縣”，認(rèn)為政府不差錢，沒(méi)有必要引入社會(huì)資本。還有人提出，明明可以政府做好的事、掙到的錢為什么偏偏要讓給民營(yíng)企業(yè)？存在思想觀念方面的問(wèn)題，對(duì)推行PPP模式缺乏正確深刻的認(rèn)識(shí)。

首先，PPP模式不僅是一種融資方式的改革，更是從全能型政府到法治高效政府的國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變，意義深遠(yuǎn)。過(guò)去各級(jí)政府就像一個(gè)大管家，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生無(wú)所不管，難免顧此失彼，影響效率。今后政府要有所為有所不為，轉(zhuǎn)變角色，專注于社會(huì)管理，可以讓市場(chǎng)進(jìn)入的領(lǐng)域都要退出，以此推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)改革。

其次，PPP模式是新常態(tài)下創(chuàng)新發(fā)展的新引擎。在經(jīng)濟(jì)放緩產(chǎn)能過(guò)剩的情況下，走政府投資拉動(dòng)的老路已經(jīng)很難走出困境，關(guān)鍵要轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力，釋放社會(huì)活力。通過(guò)PPP模式，可以打破壟斷，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，整合各種資源，讓更多的社會(huì)資本投資公共產(chǎn)品和服務(wù)，將公共產(chǎn)品和服務(wù)供給市場(chǎng)化，政府向市場(chǎng)購(gòu)買更高質(zhì)量、更高效率的服務(wù)。

再次，PPP模式可以降低政府風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)去公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府主導(dǎo)提供，政府既是生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)者，又是監(jiān)督管理者，實(shí)際上累積了大量風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)政府直接面對(duì)城鄉(xiāng)民眾，更容易將各種社會(huì)矛盾引發(fā)上身。運(yùn)用PPP模式由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府專注于政策制定、規(guī)劃和監(jiān)管，不僅可以減少公共投入，還可以分散、降低風(fēng)險(xiǎn)。

最后，PPP模式能夠體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公平競(jìng)爭(zhēng)。PPP模式要求在進(jìn)入環(huán)節(jié)采取招標(biāo)等公開(kāi)透明的方式，選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)、負(fù)責(zé)任的社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的運(yùn)營(yíng)，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，把該由市場(chǎng)解決的交給市場(chǎng)，提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，造福普通百姓。

縣級(jí)政府和相關(guān)部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，只有這樣，才能有效推動(dòng)縣域PPP模式推廣和管理體制改革創(chuàng)新。

（二）引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管

PPP面臨著新形勢(shì)、新任務(wù)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋財(cái)稅、投融資、工程、合同等各方面，迫切需要強(qiáng)有力的人員隊(duì)伍保障。地方政府部門在推廣工作中，遇到的普遍問(wèn)題是程序復(fù)雜，操作實(shí)施過(guò)程難，究其原因，實(shí)質(zhì)是缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員。對(duì)于縣級(jí)政府部門來(lái)說(shuō)，PPP模式無(wú)疑是一個(gè)新鮮事物，很多干部甚至部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其并不很熟悉，這也為PPP項(xiàng)目的監(jiān)管埋下了隱患。

對(duì)此，應(yīng)盡快加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，一方面要加強(qiáng)政府部門的機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員業(yè)務(wù)素質(zhì)提升，在推廣工作中更好地發(fā)揮職能作用；另一方面適當(dāng)引進(jìn)專業(yè)型高素質(zhì)人才，起到專業(yè)帶頭人的“領(lǐng)頭雁”作用，以一傳十，以點(diǎn)帶面，通過(guò)培訓(xùn)授課與項(xiàng)目實(shí)操相結(jié)合的方式，培養(yǎng)一批既有理論支撐又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而且熟悉本地情況的PPP項(xiàng)目管理人才。但是，PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目管理、法律等各方面專業(yè)，隊(duì)伍建設(shè)短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)[ 2 ]。

在當(dāng)前的緊迫形勢(shì)下，縣級(jí)政府通過(guò)購(gòu)買第三方咨詢管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管服務(wù)，充分發(fā)揮中介咨詢、顧問(wèn)單位等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，用專業(yè)的人干專業(yè)的事，規(guī)范項(xiàng)目評(píng)估、方案制定和運(yùn)營(yíng)管理，是一個(gè)切實(shí)可行的解決方案。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和“代建制”理念的深入，現(xiàn)在已有眾多第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展成為可以為項(xiàng)目全過(guò)程管理提供咨詢服務(wù)的“全能型”、跨區(qū)域的管理咨詢集團(tuán)，不僅擁有高水平、多學(xué)科的專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)，而且擁有豐富的項(xiàng)目全過(guò)程管理經(jīng)驗(yàn)以及廣泛的人脈關(guān)系，足以勝任PPP項(xiàng)目的監(jiān)管工作。只有加以合理有效的控制，彌補(bǔ)政府部門專業(yè)人才的缺失，才能對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)督管理。

三、建立健全縣域PPP項(xiàng)目保障機(jī)制

（一）加快縣域PPP項(xiàng)目的立法探索

由于PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，政企雙方都存在不確定因素，進(jìn)而產(chǎn)生PPP項(xiàng)目執(zhí)行中斷的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)方面，有調(diào)查顯示，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的平均壽命不足3年，而PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期都在十幾年、幾十年，企業(yè)壽命與運(yùn)營(yíng)周期難以匹配，為項(xiàng)目的執(zhí)行埋下了隱患。政府方面，由于退休制度、任期年限和崗位輪換制度，基本可以肯定政府部門領(lǐng)導(dǎo)不可能任職PPP項(xiàng)目周期始終。地方政府領(lǐng)導(dǎo)的更迭往往帶來(lái)執(zhí)政理念、工作方法等方面的變化，這一點(diǎn)在縣級(jí)政府體現(xiàn)尤為突出，從而對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)可能產(chǎn)生不利影響。調(diào)查顯示，我國(guó)PPP項(xiàng)目真正成功的并不很多，而失敗的原因有一半與政府不守信用有關(guān)。

企業(yè)方面的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)通過(guò)招標(biāo)環(huán)節(jié)、PPP協(xié)議、運(yùn)營(yíng)期監(jiān)管等來(lái)降低，政府方面的風(fēng)險(xiǎn)化解則需要立法改革。對(duì)此，應(yīng)積極開(kāi)展PPP方面的立法探索。除了國(guó)家層面盡快修訂完善預(yù)算法、政府采購(gòu)法，推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作法等法律法規(guī)并制定各類實(shí)施細(xì)則以外，還應(yīng)積極探索縣域PPP項(xiàng)目立法。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)地方立法權(quán)限和范圍提出了要求，2015年3月15日修訂的《立法法》明確了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)，但是對(duì)于縣級(jí)人大的立法權(quán)仍然沒(méi)有放開(kāi)。在這個(gè)背景下，中信的汕頭濱海新城PPP項(xiàng)目進(jìn)行了有益的嘗試。2015年10月29日，汕頭市第十三屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過(guò)了中信濱海新城PPP項(xiàng)目，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)獲得區(qū)、市兩級(jí)審議通過(guò)的縣域PPP項(xiàng)目。

縣域PPP項(xiàng)目可以參照濱海新城的做法，爭(zhēng)取立法“升級(jí)”，由上級(jí)市人大通過(guò)有關(guān)決議，從根本上解決政府部門人事變動(dòng)可能對(duì)PPP項(xiàng)目造成的影響，給PPP項(xiàng)目上個(gè)“雙保險(xiǎn)”。

（二）盡快出臺(tái)操作執(zhí)行層面的各項(xiàng)規(guī)范

當(dāng)前在縣域PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，存在著理解不同執(zhí)行不規(guī)范的問(wèn)題。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，利益相關(guān)者較多，收益分配復(fù)雜，加之縣級(jí)政府部門管理人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)方面的限制，有必要在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》框架指導(dǎo)下，制定適合縣域PPP項(xiàng)目的管理辦法、操作指南、標(biāo)準(zhǔn)體系、標(biāo)準(zhǔn)化合同范文和分行業(yè)合同等各項(xiàng)規(guī)范，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，培訓(xùn)結(jié)束進(jìn)行考核頒發(fā)證書(shū)，持證上崗。

首先，地方政府必須有建立長(zhǎng)期合作共贏的心態(tài)，充分尊重社會(huì)資本，做好PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，制定縣域PPP項(xiàng)目管理辦法，明確縣級(jí)政府部門在PPP項(xiàng)目中扮演的角色，讓基層政府人員清楚自己的職責(zé)和任務(wù)，在PPP項(xiàng)目管理中擺正自身位置，代表公眾利益的同時(shí)也要保證社會(huì)資本得到合理收益，既不缺位，又不越權(quán)。

其次，出臺(tái)縣域PPP項(xiàng)目操作指南和標(biāo)準(zhǔn)體系，繪制基本路線圖，設(shè)置重點(diǎn)里程碑，在PPP項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中的策劃、談判、生成、發(fā)布、招標(biāo)、論證、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管、評(píng)價(jià)、退出等環(huán)節(jié)設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，讓政企雙方都知道做什么、怎么做、什么時(shí)間做、為什么這樣做。

最后，編制制式的縣域PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同和分行業(yè)合同。鑒于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，合同編制難度較大，應(yīng)根據(jù)縣級(jí)部門的實(shí)際情況，依照《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，編制標(biāo)準(zhǔn)化合同，供實(shí)際工作參考。合同中主要明確兩個(gè)方面：一要均衡各方利益，制定好收益分配規(guī)則，既要保證社會(huì)資本有合理贏利，又要控制其處于合理利潤(rùn)水平；二要界定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，政府部門主要承擔(dān)政治、法律方面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本主要承擔(dān)融資、經(jīng)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制[ 3 ]。

【參考文獻(xiàn)】

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