美國視力障礙者的社會保障及殘疾預防政策*

周云

美國視力障礙者的社會保障及殘疾預防政策*

周云

2010年美國人口普查結果顯示有810萬自報的視力障礙者。在美國，政府一方面采取積極干預措施，降低視力障礙的發(fā)生率及減輕致殘程度；另一方面給予視力障礙者一系列的社會保障政策，既有面向所有美國人的社會保障，也有面向所有殘障者的專項保障政策，以及面向視力障礙者的優(yōu)惠保障政策，這三層保障政策很大程度上滿足了視力障礙者的基本生活需要，使他們有機會更好地融入社會。

視力障礙者；社會保障；殘疾預防；美國

視力障礙是常見的殘疾類型，完善的醫(yī)療保健及社會保障政策可顯著提高視力障礙者的生活質量。美國視力障礙者的社會保障比較完備，本文利用美國國家公布的政策、散在的資料和以往的研究成果，將各類政策歸類分析，力圖多方位地討論美國視力障礙者的生活政策保障以及國家為減少視力障礙人數(shù)采取的各種措施。

1.視力障礙人口現(xiàn)狀

1.1 不同調查口徑的視力障礙者人數(shù)

在缺少全國性視力障礙者調查的大背景下，部分抽樣調查因其調查目的不同而常采用自定的視力障礙標準，不同機構在進行各類調查研究時多采用簡單但可行的標準收集數(shù)據(jù)。例如，美國“全國健康訪問抽樣調查”（National Health Interview Survey）判斷視力障礙的問題有兩個：①“你是否即使戴眼鏡或隱形眼鏡也難以看清？”②“你是盲人或完全看不見嗎？”這一調查所得出的有關視力障礙者數(shù)據(jù)完全取決于個人對這兩個問題的回答?！半y以看清”或“是盲人”的回答者都歸類于視力障礙人群，因此其調查結果的基礎是自報。美國人口普查局也定期收集殘障人群的信息，最近一次調查在2010年。在其調查中視力障礙者的定義為“盲，或看東西有困難”。如果回答是“盲”，其殘障程度定為“嚴重”；若回答“哪怕戴眼鏡閱讀普通報紙文字也有困難”，雖仍屬殘障類，但等級屬于“不嚴重”[1]。

依據(jù)不同調查口徑，所得視力障礙人口的比例有所不同，數(shù)據(jù)之間常難以進行橫向或縱向比較。但相關數(shù)據(jù)在一定程度上給出美國人口中視力障礙者的大概比例，這些數(shù)據(jù)也為服務視力障礙者、預防視力障礙提供了基本依據(jù)。例如，美國2000年人口普查結果顯示，40歲以上美國人失明的比例為0.78%（93.7萬），另有240萬美國人屬于低視力人群[2]。2002年“全國健康走訪抽樣調查”的結果顯示，18歲以上、非機構居住的美國人中自報視力障礙者有9.3%（1910萬），其中70萬為失明者[3]。2010年“全國健康走訪抽樣調查”結果再次顯示，美國18歲以上成年人中9%有視力障礙問題[4]，也就是個人自報“難以看見”或已是“盲人”。而2010年美國人口普查局的調查結果顯示[1]，2010年15歲以上、非機構居住的美國居民中3.3%（約810萬）有視力殘障，其中200萬人屬視力障礙嚴重類型，也就是達到了“盲”的程度。65歲以上老年人中視力障礙比例為9.8%（380萬），占15歲以上視力障礙者的46.9%。在380萬老年視力障礙者中，2.7%屬“盲”類，其余7.1%屬于“不嚴重”類別。

1.2 視力障礙致殘原因

視力障礙者的規(guī)模對各類專項政策的制定有重要指導意義，個體致盲原因以及視力障礙群體特征的信息則提供更加詳細的信息，可用于人群敏感性政策或眼部健康度提高的指導。根據(jù)2002年“全國健康走訪抽樣調查”，美國18歲以上人口中有眼疾人群的比例分別為白內障（8.6%）、青光眼（2.0%）、黃斑變性（1.1%）、糖尿病視網膜病變（0.7%）[3]，顯示出眼部疾病類別集中、后果嚴重的特點。

1.3 視力障礙者人口學特征

視力障礙人群顯示有種族差異。例如美國印第安人發(fā)生視力障礙的比例最高，亞裔人群的比例最低。女性視力障礙發(fā)生比例高于男性，與年齡相關，與收入和教育程度則為負相關關系。年齡越大、來自貧窮家庭、65歲以下依靠“政府醫(yī)療保險”（Medicaid）、住在大都市統(tǒng)計區(qū)之外地區(qū)的人更可能有視力障礙問題[4]。在各種與視力障礙相關的因素中，年齡因素給老齡化社會帶來更多的挑戰(zhàn)。盡管社會有能力降低年輕人群中的視力障礙發(fā)生率，進而降低老年人口中視力障礙人群比例，但難以消除老年人口中導致視力障礙的生理因素，難以降低患病率和致盲率。由于白內障、青光眼和黃斑變性更是老年人群易患疾病，龐大的老年人口成比例地增加了致盲性眼部疾病的患病人數(shù)，從而導致視力障礙人口的增加。因此，老年人口的增加在一定程度上必然增加視力障礙老年人口，如同其他類別殘疾老年人口數(shù)量的增加。這是人口老齡化給社會應對視力障礙問題所帶來的挑戰(zhàn)。

2.視力障礙者的社會保障

國家社會保障制度的基本原則和理念、視力障礙者的特殊需求促使美國社會有多種保障和提升視力障礙者生活水平的政策。這些保障政策可分成三大類：一是全民皆可享受的“社會保障項目”（Social Security）；二是適用于殘疾人的“社會保障殘疾保險”（Social Security Disability Insurance）；三是特別包括盲人在內的“生活補助金”（Supplemental Security Income）。這三大類政策主要由社會保障局制定、執(zhí)行與管理，其中有關視力障礙者的內容可概括如下。

在“社會保障項目”中，視力障礙者與其他人不同的部分體現(xiàn)在養(yǎng)老金的計算方面。社會保障局有一個特殊的概念或詞語來形容和解釋這一政策——“保險的殘疾豁免政策”（disability freeze）。根據(jù)這一政策，個體晚年領取養(yǎng)老金的水平與其過去工作年間的年均收入直接相關。工作年間年薪高，退休后領取的養(yǎng)老金也多。如果視力障礙者在工作期間因不夠條件或自愿沒有領取“殘疾保險”提供的殘疾補助，同時工資因其視力障礙問題水平低，在計算養(yǎng)老金時政府將不會計算這些低收入的年數(shù)，僅用略高年收入作為計算養(yǎng)老金的基準。這種方法可以幫助視力障礙者在晚年領到更多養(yǎng)老金。除個人的養(yǎng)老金外，與個人收入相關但不由社保局管理的優(yōu)惠還包括收入減免稅，減免稅由美國國內稅務局制定，盲人甚至其配偶可享受更高的收入減免稅標準[5]。

“社會保障殘疾保險”對適用個體有基本要求，也就是過去工作時間足夠長且繳納過社會保障稅。視力障礙者作為殘疾人，有機會利用這一保障政策。但相比其他殘疾人，考慮到視力障礙者的特殊身體條件或工作受限程度，這一保險政策對視力障礙者有特殊待遇，體現(xiàn)在收入規(guī)定門檻低。具體而言，利用這一保險的殘疾人除有上述基本要求外，還有月收入上限的要求。如果個人月收入超出一定數(shù)額，則失去優(yōu)惠享受資格。根據(jù)社會保障局2012年的規(guī)定，視力障礙者月收入不足1690美元就可以領取補助，這一水平高出其他殘疾人標準（1010美元）680元。此外，受補助的視力障礙者的工作機構類別也不受限制。他們可以為他人工作，也可以是個體戶，為自己的公司或機構工作。其他類別的殘疾人若為自己公司工作則有更多的補助領取限制，補助金每年會略有增加[6]。

“生活補助金”的受惠對象明確規(guī)定為低收入者、沒有收入的65歲以上老年人、盲人和殘疾人。這一保障政策對潛在受惠者沒有過去工作時長的要求，只有目前收入水平和資產水平的基本規(guī)定。收入或資產高出一定水平就不能領取補助金。全國標準不同，“生活補助金”對低收入和低資產的標準由各州自行訂立和執(zhí)行。

其他與視力障礙者生活相關的廣義社會保障政策還包括在教育、交通等方面的方便政策，這些輔助性政策保障可促進改善視力障礙者的日常生活質量。例如在教育方面，國家補貼盲人出版物的出版社（The American Printing House for the Blind）印刷盲文資料，免費分發(fā)給在大學以下正式教育機構學習的盲人學生[7]。

3.預防視力障礙目標

根據(jù)視力障礙人口規(guī)模、特征及治盲原因，美國政府制定了全民健康努力目標，也就是美國衛(wèi)生與公共服務部倡導的“健康美國人”活動。這一活動始于1979年，當年提出了健康預防疾病的提議。此后又三次提出過具有相對具體努力的目標的倡議（1990年、2000年、2010年）[8]。2010年12月2日，政府開始了新十年改善國民健康的“健康美國人2020”計劃。計劃中列有多項具有挑戰(zhàn)性但卻能實現(xiàn)的健康目標，促使每個人行動起來預防疾病的發(fā)生而不是坐等疾病的到來。在各項目標中單列有關于視力的具體努力目標，全面開展視力殘疾的預防、及早發(fā)現(xiàn)、及時治療、進行康復[9]，包括：兒童視力檢查，預防兒童和青少年視力損害、職業(yè)眼傷、視力損害，使用保護性眼鏡，視覺康復以及由聯(lián)邦資質醫(yī)療中心提供全面的視力醫(yī)療服務。

表1[10]列出了眼部健康努力目標的部分具體指標，顯示了政府強調在年輕人群中開展預防，最大限度地控制整個人群眼部疾病的發(fā)生風險，開展眼部健康檢查，及早發(fā)現(xiàn)和及時解決問題；同時在視力障礙者中提倡康復和適應性用具的使用，將已經發(fā)生的視力障礙者問題的影響降至最低點。表中列出的降低老年人群常見眼病的目標也說明預防老年人群眼疾發(fā)病的重要性和可行性，減少在老年人群中眼部疾病的發(fā)生可在一定程度上提高老年人的健康水平，促使其“積極”和“健康老齡化”。

結論

通過對上述資料的整理與分析，我們認識到，美國視力障礙者的人數(shù)雖然不多，但受到政府和社會的重視。作為殘疾人中的一類，視力障礙者在現(xiàn)實生活中有其特殊的需求，這種特殊性促使社會有更多的群體敏感性社會保障政策。為保證絕大多數(shù)視力障礙者的基本生活，美國社會保障制度在鼓勵視力障礙者經濟獨立、自立的前提下給予他們更多的經濟優(yōu)惠政策，這些政策可以將對視力障礙者的不利影響降至最低點。

表1 “健康美國人”2020年眼部健康努力目標

美國改善視力障礙人口結構的努力目標以及視力障礙者經濟保障的內容也與人口老齡化程度高有直接關系。這些舉措對美國視力障礙老年人有兩層作用。首先，通過預防個體年輕階段眼部疾患來部分減少老年視力障礙人口，通過預防和治療老年常見眼病同樣也可以減少老年視力障礙人口。其次，老年本身就已經開始對個人有所挑戰(zhàn)，老年視力障礙對個體有更大的挑戰(zhàn)。因此，國家和地方針對視力障礙者的社會特殊政策在一定程度上可提升視力障礙老年人的經濟水平。

因此，我們可以說視力障礙美國人（包括視力障礙老年人）的生活受到幾層保障，層層保障政策雖不一定能完全滿足視力障礙者的現(xiàn)實需求，畢竟實際需求有太大的個體差異，但這些政策至少保證了視力障礙者有較為正常的生活。本文有關視力障礙者的社會保障政策也是國家保護各類殘疾人的例子之一。本研究不僅提供了美國針對視力障礙者的社會保障信息，也提醒我們，由不同類別人群（包括殘疾人）組成的社會需要不同類別的社會保障政策。社會進步的表現(xiàn)之一是不斷變化和改進的社會保障政策。我們有理由相信，每個國家（包括中國）的各類殘疾人都會逐步受益于這類進步的社會保障政策。對中國而言，我們需要更為詳細的視力障礙人口信息和他們對政策優(yōu)惠的需求信息，逐步完善各類殘疾人相關的政策與服務。

[1] Brault, Matthew W., “Americans With Disabilities: 2010,” Current Population Reports, P70-131, U.S. Census Bureau, Washington, DC, 2012.

[2]The Eye Diseases Prevalence Research Group,“Causes and Prevalence of Visual Impairment Among Adults in The United States”, Arch Ophthalmol, 2004, 122: 477-485.

[3]Ryskulova, Asel (et al.), “Self-Reported Age-Related Eye Diseases and Visual Impairment in the United States: Results of the 2002 National Health Interview Survey”American Journal of Public Health, 2008, 98(3):454-61.

[4]Schiller, JS, Lucas JW, Ward BW, Peregoy JA, Summary Health Statistics for U.S. Adults: National Health Interview Survey. National Center for Health Statistics. Vital health Stat 2012, 10 (252).

[5]Standard Deduction, https://www.irs.gov/ publications/p17/ch20.html (2016-5-20) .

[6]Social Security Administration, 2012 If You Are Blind or Have Low Vision—How We Can Help, SSA Publication, No.05-10052 (http://www.socialsecurity.gov/ pubs/10052.pdf) .

[7]Special Institutions American Printing House for the Blind http://www2.ed.gov/about/offices/list/osers/aphb. html (2016-5-20).

[8] History & Development of Healthy People https:// www.healthypeople.gov/2020/about/History-and-Development-of-Healthy-People （2016-8-20）

[9]Vision-overview https://www.healthypeople. gov/2020/topics-objectives/topic/vision (2016-8-20)

[10]Vision-objectives https://www.healthypeople. gov/2020/topics-objectives/topic/vision/objectives (2016-8-20).

Social Security and Disability Prevention Policies for Visual Impaired Americans

ZHOU Yun

Visual impairment is one type of handicaps which may occur at any age and anywhere in the world. According to the census of 2010, there were 8.1 million self-reported visual impaired Americans. To the population, the government is having different measures to minimize the size of the handicapped population to the lowest level and to prevent more population with visual impairment to come. Special social policies are available for the visual impaired American. They are 1) social security for general population, 2) social security policies for the handicapped, and 3) special social security policies for the visual impaired. These different policies have met basic needs of the visual impaired as well as supported and encouraged them to be part of the society.

Visual impairment, Social security, Disability prevention; U.S.A.

C913.69

A

2095-0810(2017)25-0093-04

自然科學基金重大項目“健康老齡化”課題（項目批準號71490732）,自然科學基金國際合作項目“健康老齡發(fā)展趨勢和影響因素研究” （項目批準號：71110107025）

北京大學社會學系，北京 100871

教授 博士生導師；研究方向：文化人類學、人口與文化