縣域貧困治理的“精準(zhǔn)度”困境及其反思

呂 方,程 楓，梅 琳

(1.華中師范大學(xué)社會學(xué)院，湖北武漢 430079；2.華中師范大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究中心 湖北武漢 430079)

縣域貧困治理的“精準(zhǔn)度”困境及其反思

呂 方1,程 楓1，梅 琳2

(1.華中師范大學(xué)社會學(xué)院，湖北武漢 430079；2.華中師范大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究中心 湖北武漢 430079)

縣域貧困治理是國家脫貧攻堅行動在基層傳遞的“最后一公里”，按照“精準(zhǔn)扶貧”的總體要求，縣鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作需要在“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”和“精準(zhǔn)退出”3個階段里全程參與國家各項(xiàng)減貧政策在基層社會的傳遞。借助在L縣的田野觀察可以發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐層面，縣域貧困治理運(yùn)行于自上而下高度動員的科層體系末梢，同時面對著鄉(xiāng)土情境的異質(zhì)性特點(diǎn)和復(fù)雜的地方文化網(wǎng)絡(luò)?！靶姓w系理性化”的制度安排與“治理實(shí)務(wù)在地性”之間存在著一定的張力，遂導(dǎo)致在“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”和“精準(zhǔn)退出”3個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了一定程度的“精準(zhǔn)度”困境。

縣域貧困治理；政策傳遞；行政體系理性化；地方情境

一、研究問題

2013年以來，以“精準(zhǔn)扶貧”為基本理念，國家貧困治理體系經(jīng)歷著密集的調(diào)整與優(yōu)化。圍繞著“精準(zhǔn)扶貧”與中國減貧道路的發(fā)展、“精準(zhǔn)扶貧”的政策體系、“精準(zhǔn)扶貧”的政策實(shí)踐等幾個方面的問題，學(xué)術(shù)界開展了大量研究，形成了豐富的理論成果。

研究者提出，新時期“精準(zhǔn)扶貧”治貧理念的提出需要置于兩個方面的背景下進(jìn)行探討。其一，貧困治理的策略調(diào)整。黃承偉等認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”是因應(yīng)新時期扶貧開發(fā)工作形勢的要求所做出的調(diào)整，追求片區(qū)精準(zhǔn)與個體精準(zhǔn)相結(jié)合[1]。汪三貴等提出近些年來一般性的經(jīng)濟(jì)增長帶動貧困地區(qū)和貧困人口脫貧增收的能力在下降，通過完善精準(zhǔn)識別的辦法，探索貧困戶受益機(jī)制，加強(qiáng)資金整合，實(shí)行到村到戶等[2]方面的改革，有助于促進(jìn)貧困人口生計能力和生活福祉的改善。其二，對既往扶貧開發(fā)模式的優(yōu)化。顧仲陽提出在既往的扶貧開發(fā)工作中，存在著“貧困人口底數(shù)不清、情況不明、扶貧開發(fā)工作針對性不強(qiáng)、資金和項(xiàng)目投放指向性不準(zhǔn)的問題?！盵3]葛志軍等提出堅持“精準(zhǔn)化”的努力方向，加強(qiáng)上下級部門的事權(quán)關(guān)系改革，注重政策嚴(yán)謹(jǐn)性與靈活性的結(jié)合，從而更好地推動工作進(jìn)展[4]。唐麗霞等提出應(yīng)從精度提升所面臨的組織、技術(shù)、人力和政治成本，以及不同群體的反應(yīng)等諸方面出發(fā)，改進(jìn)既有工作模式[5]。劉國斌等提出精準(zhǔn)扶貧需要明確精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施主體以及實(shí)施對象，并通過包括駐村幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、東西協(xié)作、生態(tài)扶貧、教育扶貧、易地扶貧搬遷等具體實(shí)施路徑實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧[6]。從“精準(zhǔn)扶貧”的政策體系來看，貧困問題的成因是多維的[7-10]，因而有效的貧困治理是針對貧困社區(qū)和貧困人口多維脆弱性的綜合性干預(yù)[11]。中國國家貧困治理體系的一個突出特征是綜合運(yùn)用專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的手段，形成“大扶貧”工作格局，“靶向”回應(yīng)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶的多元化需求[12]。在實(shí)踐層面，“精準(zhǔn)扶貧”包括“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”“精準(zhǔn)管理”“精準(zhǔn)考核”4個前后貫穿又彼此關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)[13-14]。在“精準(zhǔn)扶貧”的實(shí)踐績效方面，鄧維杰提出，“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)際效果不令人滿意的主要原因在于政策設(shè)計和執(zhí)行對貧困人口的包容性不夠[15]。左停等從“央—地”關(guān)系、社會成本、社會控制等理論視角討論了“精準(zhǔn)扶貧”中存在的目標(biāo)偏離和精英俘獲現(xiàn)象的成因[16]。陳升等提出影響政策執(zhí)行效果的因素主要包括對象識別、項(xiàng)目安排、資金使用等[17]。呂方基于案例研究發(fā)現(xiàn)，基層政府的訴求和地方精英群體的游說對扶貧開發(fā)政策“操作文本”的形成及其執(zhí)行過程產(chǎn)生了顯著的影響[18]。李祖佩則從扶貧工作項(xiàng)目制的管理形式出發(fā)，討論了其具體實(shí)踐過程中所遭遇的分利秩序干擾[19]。

上述研究為理解“精準(zhǔn)扶貧”時代國家貧困治理體系的新變化及其實(shí)踐績效提供了啟示與借鑒。但與此同時，既有研究或僅僅關(guān)注“精準(zhǔn)扶貧”與中國減貧道路關(guān)系等重大問題，或單單討論“精準(zhǔn)扶貧”政策實(shí)踐困境的某一方面，而頗具深度的個案研究則相對較少。這就限制了我們對于縣域貧困治理整體特征的把握和對“精準(zhǔn)扶貧”基層實(shí)踐復(fù)雜過程的認(rèn)識。鑒于此，本研究嘗試聚焦縣域貧困治理實(shí)踐的開展，將國家層面的政策調(diào)整和治理安排與縣域貧困治理的實(shí)務(wù)相結(jié)合，重點(diǎn)討論新時期國家貧困治理體系的調(diào)整對縣域貧困治理實(shí)踐帶來的改變，旨在探究政府和知識界廣為關(guān)注的“精準(zhǔn)扶貧”領(lǐng)域中的“失準(zhǔn)現(xiàn)象”，并發(fā)掘隱藏在經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象背后的深層邏輯以及未來政策調(diào)整的具體方向。

二、研究思路

政策執(zhí)行是國家政策和公共服務(wù)在基層的傳遞，政策執(zhí)行績效的好壞對于國家治理的有效性至關(guān)重要[20-24]。縣域貧困治理是國家脫貧攻堅行動在基層傳遞的“最后一公里”，按照“精準(zhǔn)扶貧”的總體要求，縣鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作需要在“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”和“精準(zhǔn)退出”等階段全程參與國家各項(xiàng)脫貧攻堅政策在基層社會的傳遞。

縣域“精準(zhǔn)扶貧”的工作能力和成效取決于治理結(jié)構(gòu)對其權(quán)責(zé)的界定和相關(guān)激勵制度的安排?？傮w看待國家貧困治理體系新一輪的調(diào)整，體現(xiàn)出兩個方面的突出特點(diǎn)：其一，行政體系理性化程度大幅躍升。與既往扶貧開發(fā)項(xiàng)目在貧困識別、資金和項(xiàng)目管理方面相對粗疏的狀況相比，在“精準(zhǔn)扶貧”的時代，國家貧困治理體系在“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”“精準(zhǔn)管理”“精準(zhǔn)考核”等方面建立了完善的指標(biāo)體系和操作程序，旨在引導(dǎo)和規(guī)范地方政府的減貧行動。其二，向基層賦權(quán)，增強(qiáng)縣域貧困的治理能力?？h域貧困治理運(yùn)行于自上而下高度動員的科層體系末梢，同時面對著鄉(xiāng)土情境的異質(zhì)性特點(diǎn)和復(fù)雜的地方文化網(wǎng)絡(luò)[25]。充分利用縣鄉(xiāng)基層政府組織接近地方實(shí)際的信息優(yōu)勢，發(fā)揮好地方動能，是國家扶貧開發(fā)政策取得實(shí)績的關(guān)鍵。因此，各省相繼出臺了擴(kuò)大縣一級資金使用和管理權(quán)限、項(xiàng)目審批權(quán)限的政策。毋庸置疑，向基層賦權(quán)將更有利于政策供給與地方減貧實(shí)際需求的匹配。簡言之，“精準(zhǔn)扶貧”時代下國家在貧困治理體系調(diào)整與完善的過程中，試圖通過“放活”與“管好”并舉，在擴(kuò)大過程監(jiān)管和績效考核的同時，向直面一線減貧實(shí)務(wù)的縣鄉(xiāng)政府賦權(quán)，以此來提升對貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶多元化、差異化需求的回應(yīng)能力。

綜上所述，對縣域“貧困治理”精準(zhǔn)度問題的討論需要置于新時期“精準(zhǔn)扶貧”治貧體系的整體性視閾下。細(xì)言之，需要觀察制度結(jié)構(gòu)如何界定“縣鄉(xiāng)政府”安排政策供給的靈活性空間以及在相應(yīng)的監(jiān)管和激勵制度下地方政府將會產(chǎn)生怎樣的動機(jī)與行為。鑒于此，本研究以筆者2014年至今對鄂西L縣的田野觀察，結(jié)合縣域精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)退出的政策實(shí)務(wù)，從精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計、轉(zhuǎn)譯和執(zhí)行3個方面盡可能地呈現(xiàn)縣域貧困治理所遇到的“精準(zhǔn)度”困境，嘗試性地回答這一困境之所以產(chǎn)生的原因，為后續(xù)的體制優(yōu)化和政策調(diào)整提供可能的借鑒。

三、研究方法

步入扶貧開發(fā)的新階段，我國貧困人口主要分布在14個“連片特困地區(qū)”，這些地區(qū)多屬于跨省交接地帶，長期以來由于遠(yuǎn)離區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心、政治中心，這些地區(qū)發(fā)展十分滯后[26]。同時，“連片特困地區(qū)”的分布與我國主要的生態(tài)脆弱區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)具有高度的地理耦合性，區(qū)域內(nèi)部差異顯著，各縣市、貧困村的致貧原因各異，資源稟賦狀況不同，因而在普遍性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求之外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能力建設(shè)等方面仍有眾多差異化的需求。

本研究以鄂西L縣的經(jīng)驗(yàn)研究為基礎(chǔ)，L縣地處鄂西，與重慶接壤，縣域南高北低，北部地區(qū)土地肥沃、灌溉便利，而其西南片區(qū)則地處武陵山區(qū)腹地，山高坡陡，地形復(fù)雜，受自然地貌影響，低山地區(qū)、“二高山”地區(qū)和高山地區(qū)自然地理?xiàng)l件、資源稟賦等諸多方面差異明顯，同時西南片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展亦相對滯后。2013年，農(nóng)民人均純收入約為4 857元，遠(yuǎn)低于L縣的平均水平，還有7萬余貧困人口和36個重點(diǎn)貧困村，分別占全縣的23%和26%，且貧困人口基數(shù)大，就業(yè)渠道有限，因?yàn)?zāi)因病返貧的幾率大?？傮w來看，L縣案例較好地代表了新時期縣域貧困的主要特征，如自然地理?xiàng)l件的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)社會文化的多元性，以及基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、貧困面廣、貧困程度深、致貧因素組合復(fù)雜等。

為了盡可能完整地還原L縣“精準(zhǔn)扶貧”工作開展的狀況，筆者于2014和2016年兩次到L縣開展實(shí)地調(diào)研。2014年，在“精準(zhǔn)扶貧”工作的開局之年，L縣“精準(zhǔn)扶貧”的重點(diǎn)工作包括兩個方面，其一是完成全縣貧困人口的“建檔立卡”工作，其二是迅速形成“精準(zhǔn)幫扶”的工作方案和工作機(jī)制。2015年開始，一些貧困村和貧困農(nóng)戶相繼脫貧出列。兩次調(diào)研，相對完整地涵蓋了“精準(zhǔn)扶貧”工作從識別、幫扶到退出的整個鏈條。為了較為全面地了解“精準(zhǔn)扶貧”的縣域?qū)嵺`，研究團(tuán)隊(duì)在縣調(diào)研期間，一方面盡可能地搜集L縣關(guān)于識別、幫扶和退出等內(nèi)容的政策文件，觀察國家扶貧政策在基層“轉(zhuǎn)譯”中的具體運(yùn)作；另一方面，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶家庭，試圖了解政策執(zhí)行過程中各牽連主體的互動及政策的實(shí)踐成效，尤其關(guān)注縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)戶層面對于精準(zhǔn)扶貧政策的期待與感受，希望借此回答本研究所提出的核心問題。

四、縣域貧困治理的“精準(zhǔn)度”困境

在縣域貧困治理的實(shí)務(wù)中，“精準(zhǔn)扶貧”以“建檔立卡”為基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，通過這一過程，采集各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶的基本信息，這些基本信息是未來項(xiàng)目設(shè)計和政策扶持的決策依據(jù)，也是檢驗(yàn)各級政府部門扶貧開發(fā)工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。繼而，根據(jù)“建檔立卡”所收集的信息，基于地方特色優(yōu)勢資源，結(jié)合貧困村和貧困農(nóng)戶的發(fā)展意愿，確定開發(fā)式扶貧與兜底式扶貧銜接的方案，以“一戶一策”的形式精準(zhǔn)幫扶。同時，在縣一級整合各個行業(yè)部門的資源，根據(jù)幫扶方案，保證各項(xiàng)幫扶措施落到實(shí)處，最終實(shí)現(xiàn)“村出列、戶脫貧”。

2014年，在“建檔立卡”數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，L縣結(jié)合地方特點(diǎn)和外部支持條件，形成了“精準(zhǔn)扶貧”的工作方案。首先，將貧困人口劃分為低保戶、扶貧低保戶和扶貧開發(fā)戶3個大的類別，還進(jìn)一步將扶貧開發(fā)戶按照地理空間、致貧原因等多種分類尺度區(qū)分為更細(xì)化的類別，如低山貧困戶、二高山貧困戶和高山貧困戶，又深層次區(qū)分出勞動力匱乏貧困戶、勞動技能不足貧困戶、投入能力匱乏貧困戶等多種類別。通過精細(xì)化的分類，希望提升扶貧開發(fā)政策的指向性，促進(jìn)政策幫扶的手段對貧困農(nóng)戶差異化需求回應(yīng)能力的提升。其次，針對不同貧困村的具體發(fā)展條件，分別開展有針對性的扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，在產(chǎn)業(yè)布局方面為低山地區(qū)、“半高山”地區(qū)和高山地區(qū)分別擬定了扶持方案，如低山地區(qū)主要支持發(fā)展經(jīng)果作物種植和加工、“半高山”地區(qū)以茶葉和反季節(jié)蔬菜為主，高山地區(qū)則主要發(fā)展高山有機(jī)茶和特色中藥材。最后，圍繞著項(xiàng)目落地，在政策允許的范圍內(nèi)，用扶貧開發(fā)資金整合水利、電力、農(nóng)林等各口徑的行業(yè)部門資源，并下派駐村工作隊(duì)和“第一書記”，動員貧困社區(qū)和農(nóng)戶的廣泛參與。

毋庸置疑，較之既往“同質(zhì)化發(fā)展”的形式，圍繞著“精準(zhǔn)扶貧”的主題，L縣在決策方面力圖將區(qū)域特點(diǎn)與貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展愿望有效結(jié)合，所形成的方案也最大限度地體現(xiàn)了社區(qū)參與和地方特點(diǎn)。然而，無論是在“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”，還是“精準(zhǔn)退出”環(huán)節(jié)，縣鄉(xiāng)扶貧部門在具體工作的推進(jìn)中都遇到了一定程度的困惑。

1.“精準(zhǔn)識別”中指標(biāo)管理與百姓認(rèn)知的沖突

政策瞄準(zhǔn)是保證公共政策指向性的關(guān)鍵。在貧困治理領(lǐng)域中，貧困識別作為政策瞄準(zhǔn)的手段，一直以來被研究者和實(shí)務(wù)工作者高度重視[27]。大致而言，目前有兩種主要的貧困識別方法，其一是源自英美福利體系的家計調(diào)查，其二是近年來為國際發(fā)展機(jī)構(gòu)和發(fā)展干預(yù)學(xué)者所倡導(dǎo)的參與式財富排序。新時期，中國政府在“精準(zhǔn)扶貧”的貧困識別方法*一個常見的認(rèn)識誤區(qū)是，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的識別，是依據(jù)2010年不變價格2 300元的標(biāo)準(zhǔn)，對照農(nóng)戶進(jìn)行收入核算。實(shí)際上，上述標(biāo)準(zhǔn)只是貧困識別的“底線”收入指標(biāo)。中央政策文件的要求是脫貧要達(dá)到“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，基本教育、醫(yī)療、住房有保障。由是可見，中國精準(zhǔn)扶貧的貧困識別體系，實(shí)際上體現(xiàn)了對致貧因素多元性，對貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶多重脆弱性的理論認(rèn)識。創(chuàng)新方面綜合借鑒了兩種通行的識別模式，并鼓勵各個地方結(jié)合當(dāng)?shù)氐呢毨?shí)際形成契合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的指標(biāo)體系。例如貴州威寧的“四看法”，就包括4大類40余項(xiàng)指標(biāo)，按照每一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分排序，再結(jié)合村民代表大會討論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，兩榜公開，最終確定貧困戶*即“兩公示、一公開”制度。。L縣在貧困識別方面，在省、市統(tǒng)一的識別指標(biāo)體系之外結(jié)合地方實(shí)際引入了居住地理位置(高山、半高山、低山)和主要貧困類型(資產(chǎn)匱乏、技術(shù)匱乏、勞動力喪失)等信息，試圖更為準(zhǔn)確地把握當(dāng)?shù)刎毨КF(xiàn)實(shí)，在精細(xì)分類的基礎(chǔ)上設(shè)計出更有回應(yīng)性的扶貧政策。

毫無疑問，通過精細(xì)化分類的辦法，決策環(huán)節(jié)將能夠獲得關(guān)于貧困人口致貧因素以及政策需求等更為全面的信息，有利于避免政策供給與實(shí)際需求的錯配現(xiàn)象。但應(yīng)當(dāng)看到，相對于地方貧困經(jīng)驗(yàn)世界的豐富性和復(fù)雜性，任何試圖以理性化、簡約化圖示“精確”把握經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的努力，都將面臨一定程度的“溢出”。在2014年的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)按照當(dāng)時的貧困識別辦法，一些確有實(shí)際困難的群體由于現(xiàn)實(shí)原因(戶籍與居住地分離；家庭擁有“大型”農(nóng)機(jī)具等)難以達(dá)到識別標(biāo)準(zhǔn)的要求，以致不能進(jìn)入“建檔立卡”貧困戶的行列，無法享受政策的扶持，這在一定程度上體現(xiàn)出精準(zhǔn)識別過程中指標(biāo)管理與百姓認(rèn)知的緊張。所幸的是，在次年中央統(tǒng)一部署的“精準(zhǔn)扶貧回頭看”過程中，這些群體以及其他一些指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，但社區(qū)評議認(rèn)為確實(shí)困難的群體，能夠進(jìn)入扶持的序列。另一方面，貧困識別的過程，往往卷入地方復(fù)雜的社會利益網(wǎng)絡(luò)中，諸如“貧困識別”過程中的精英俘獲和其他不規(guī)范現(xiàn)象屢見不鮮，對此，既有研究已有非常深入的討論[28-30]，所以不再贅述。

2.“精準(zhǔn)幫扶”中項(xiàng)目推進(jìn)與村民期待的兩難

針對不同社區(qū)和農(nóng)戶的需求，制定有針對性和回應(yīng)性的幫扶方案是“精準(zhǔn)幫扶”的基本內(nèi)涵。這里幫扶包括“開發(fā)式扶貧”和“兜底式扶貧”兩個方面。自2007年中國農(nóng)村最低生活保障制度普遍建立以來，兩項(xiàng)制度銜接*指的是農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村最低生活保障制度相互銜接，對于有勞動能力的貧困人口主要使用開發(fā)式扶貧的辦法，幫助其自我發(fā)展能力建設(shè)，對于因年齡、健康等因素喪失勞動能力的群體采用最低生活保障制度兜底，保障其基本生活。就成為中國貧困治理體系完善的重要內(nèi)容之一。政府主導(dǎo)的“開發(fā)式扶貧”是中國減貧道路的突出特點(diǎn)，2000年以來逐漸形成了整村推進(jìn)、連片開發(fā)、異地移民搬遷扶貧、雨露計劃、電商扶貧、旅游扶貧等扶貧項(xiàng)目構(gòu)成的專項(xiàng)扶貧政策體系。專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目以內(nèi)生動力建設(shè)為中心，期待通過一定時期的政策扶持，貧困村和貧困農(nóng)戶的“造血”能力能夠得到提升。在既往的扶貧開發(fā)工作中，存在著一定范圍內(nèi)專項(xiàng)扶貧政策益貧性差[30]的現(xiàn)象。在“精準(zhǔn)扶貧”時代，以“建檔立卡”數(shù)據(jù)為依據(jù)，要求幫扶項(xiàng)目能夠切實(shí)帶動貧困人口脫貧增收。

如前所述，L縣針對不同貧困村的具體發(fā)展條件分別開展了有針對性的扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)布局方面，為低山地區(qū)、“半高山”地區(qū)和高山地區(qū)分別擬定了扶持方案，如低山地區(qū)主要支持發(fā)展經(jīng)果作物種植和加工、“半高山”地區(qū)以茶葉和反季節(jié)蔬菜為主，高山地區(qū)則主要發(fā)展高山有機(jī)茶和特色中藥材。然而，這一方案在執(zhí)行的過程中可謂困難重重。訪談中，L縣扶貧辦Z主任對此介紹了工作中遇到的“麻煩”：

認(rèn)識難以統(tǒng)一?？h里面出臺這個方案，實(shí)際上經(jīng)過了好幾輪的論證：其一，要有長期的效益，生產(chǎn)的產(chǎn)品能不能賣得出去，賣得好，市場說了算。之所以看好“莼菜”、反季節(jié)蔬菜、有機(jī)茶和中藥材，因?yàn)槭袌銮熬翱春谩Ｆ涠?，要考慮到區(qū)域的特點(diǎn)，西南片區(qū)海拔差異大，產(chǎn)業(yè)能不能做得下去，做得好，首先要根據(jù)自然地理?xiàng)l件。其三，群眾基礎(chǔ)。這幾個項(xiàng)目，也都是征求了村民的意見的，至少大多數(shù)人愿意搞，我們才做的下去。但項(xiàng)目執(zhí)行起來，問題就很多，比如一些農(nóng)戶以前種植了一些經(jīng)濟(jì)作物，效益不好，換產(chǎn)業(yè)(政府支持的產(chǎn)業(yè))去搞，顯然對自己有利，政府幫著“換窮業(yè)”，村民卻要計較補(bǔ)償問題，說實(shí)話，沒有道理，但很實(shí)際。再有一些，他就表示，我只要錢，搞產(chǎn)業(yè)投入大，見效慢，還影響在外面掙錢?？傊瑢?shí)際工作中，人心難以統(tǒng)一，工作難做得很。(20141104LFZ訪談記錄)

實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以獲得共識，在各地的調(diào)研中都較為常見，其原因是多個方面的，如百姓對安排的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏信心、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目存在對弱勢群體的排斥等。但更為深層的原因在于：如果深入農(nóng)村觀察，便會發(fā)現(xiàn)幾乎每個農(nóng)戶對于自己家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和生計發(fā)展都有自己的打算。雖然項(xiàng)目設(shè)計環(huán)節(jié)盡可能通過參與式發(fā)展的形式匯聚民智，但每個家庭對于項(xiàng)目的理解和期待存在一定的差異，要加入政府扶持的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目往往意味著需要圍繞扶貧開發(fā)項(xiàng)目調(diào)整家庭的經(jīng)濟(jì)生活軌跡，接受一種新的秩序安排，因而眾口難調(diào)。這反映出項(xiàng)目式管理與運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目若想要取得更好的績效，一方面要在社區(qū)和農(nóng)戶中形成更為廣泛的發(fā)展共識，另一方面要通過自上而下的理性化設(shè)計，促使貧困農(nóng)戶對自身家庭經(jīng)濟(jì)的理解和認(rèn)識達(dá)成一致。

3.“精準(zhǔn)退出”中進(jìn)度要求與實(shí)際效果的張力

考核是地方政府行為的指揮棒，用好考核工具對于有效引導(dǎo)和激勵基層政府組織發(fā)揮動能，落實(shí)國家大政方針具有重要的意義。圍繞著“精準(zhǔn)扶貧”脫貧攻堅戰(zhàn)，各地實(shí)行自上而下的高度動員，層層落實(shí)目標(biāo)，簽訂責(zé)任狀。其中，處在行政體系末梢的縣鄉(xiāng)政府對于“壓力型體制”[25,32-33]的感受最為直觀，迫于工作進(jìn)度的要求和考核的壓力，基層扶貧工作并不從容。2014年起，L縣制定了“精準(zhǔn)脫貧”的“時間表”。按照“時間表”的要求，每年都要有特定數(shù)量的貧困村出列，貧困戶同時還要應(yīng)對上級各項(xiàng)定期與不定期的督查。尤其是自2015年以來，“脫貧攻堅”成為各縣的特一號工程，“精準(zhǔn)扶貧”工作在地方黨政主要官員的考核成績中被賦予了非常高的權(quán)重。但毫無疑問的是，在“指標(biāo)管理”的推進(jìn)模式下，時間壓力會成為縣鄉(xiāng)扶貧行動的首要考慮，從而變相輸血、數(shù)字脫貧等現(xiàn)象在各地屢見不鮮。這種指令推動的做法，恰恰與發(fā)展和減貧的內(nèi)在規(guī)律難以契合[11]。

扶貧開發(fā)工作往往見效慢，比如一個產(chǎn)業(yè)要真正顯示出效能，至少需要4年以上的時間。但脫貧進(jìn)度是沒得商量的，一些基礎(chǔ)比較好的村，通過政策兜底解決一部分，利益聯(lián)結(jié)解決一部分，脫貧不是問題。但是也存在一些村的基礎(chǔ)非常薄弱，你扶持一個產(chǎn)業(yè)下去，還沒等效果出來，就得面臨脫貧驗(yàn)收。這就給實(shí)際工作造成很大難度，為了應(yīng)付考核，只能把資源盡可能放到那些容易見效的途徑上面，比如扶持個光伏電站，當(dāng)年就能見效，再或者將“精扶貸”入股給企業(yè)，讓企業(yè)帶動脫貧。(20151003LFT訪談記錄)

可以發(fā)現(xiàn)，訪談中所描述的方式類似于變相的“輸血式”扶貧，與培育貧困村和貧困農(nóng)戶自我發(fā)展能力的要求相去甚遠(yuǎn)。逐級加壓、倒排工期式的“精準(zhǔn)扶貧”在解決絕對貧困方面不會有太多困難，但未來貧困村和貧困農(nóng)戶的內(nèi)生動力涵養(yǎng)卻依然需要傾注更多的努力。

五、總結(jié)與反思

案例研究固然有其局限性，但管窺之間亦可呈現(xiàn)出一些共性的問題。扶貧領(lǐng)域的事權(quán)改革擴(kuò)大了縣鄉(xiāng)扶貧部門安排政策供給的能力，有利于縣域貧困治理精準(zhǔn)度的提升。但在現(xiàn)實(shí)中仍有一些因素可能對縣域貧困治理的“精準(zhǔn)度”產(chǎn)生影響：其一，地方政府的自利行為以及地方社會利益網(wǎng)絡(luò)對政策的影響力都可能會對“精準(zhǔn)扶貧”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成一定程度的干擾。其二，自“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)施以來，中國扶貧開發(fā)工作的治理結(jié)構(gòu)、制度體系不斷完善，基層政府回應(yīng)地方貧困現(xiàn)狀和扶貧開發(fā)實(shí)際需求的能力也有了顯著增強(qiáng)，但縣域貧困治理在“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”和“精準(zhǔn)退出”3個方面仍面臨著“行政體系理性化”設(shè)計與地方貧困現(xiàn)實(shí)豐富性之間的張力，這種理性化往往局限于追逐形式層面的合理性，與社會事實(shí)本身的內(nèi)在規(guī)定性存在著一定的距離。

正如習(xí)近平總書記所言，“精準(zhǔn)扶貧”要下一番“繡花”的功夫，要尤其警惕層層加碼下的“數(shù)字脫貧”。扶貧要“扶到點(diǎn)上”“扶到根上”，這不僅意味著標(biāo)準(zhǔn)的清晰，過程的規(guī)范，更應(yīng)追求政策供給與貧困村和貧困戶政策需求有更好的銜接，通過“精細(xì)”的扶貧作業(yè)，讓“精準(zhǔn)扶貧”的識別及其動態(tài)調(diào)整能夠與當(dāng)?shù)刎毨栴}的現(xiàn)實(shí)狀況具有一致性，努力尋找“幫扶方案”設(shè)計與家庭生計軌跡的契合點(diǎn)，告別在政績驅(qū)動下層層加碼的“脫貧”做法，真正尊重減貧與發(fā)展的內(nèi)在邏輯?？梢灶A(yù)見，隨著“精準(zhǔn)扶貧”工作體制機(jī)制的不斷完善，制約縣域精準(zhǔn)扶貧工作能力建設(shè)的制度因素將逐步破解。在資源配置重心下沉的治理結(jié)構(gòu)安排下，縣鄉(xiāng)政府有能力進(jìn)一步提升貧困治理“精準(zhǔn)度”。而未來調(diào)整的方向，可能主要在以下幾個方面：

首先，建立“精準(zhǔn)扶貧”的反思性監(jiān)控機(jī)制，對縣域貧困治理領(lǐng)域出現(xiàn)的“精準(zhǔn)度”問題，應(yīng)及時通過相應(yīng)的制度安排予以糾偏。中國國家貧困治理體系的適應(yīng)性調(diào)整能力是中國減貧經(jīng)驗(yàn)的重要部分。例如，針對一些地方識別不精準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)，中央層面自上而下發(fā)起了多輪“精準(zhǔn)扶貧回頭看”的專項(xiàng)治理，之前的偏差在很大程度上得到了矯正。再如，關(guān)于慢性病的門診報銷政策及其與其他醫(yī)療救助制度的銜接問題很快在“頂層設(shè)計”層面得到了調(diào)整與回應(yīng)。毫無疑問，隨著“精準(zhǔn)扶貧”事業(yè)的不斷推進(jìn)，仍會遇到諸多僅憑“形式理性化”制度難以解決的問題，反思性監(jiān)控的能力建設(shè)便尤為必要。

其次，在消除絕對貧困和增強(qiáng)貧困社區(qū)內(nèi)生增長動能之間應(yīng)建立必要的銜接機(jī)制。扶貧開發(fā)的最終目標(biāo)是改善貧困地區(qū)、貧困村和貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，提升內(nèi)生動能。在消滅絕對貧困的階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，并不意味著貧困治理任務(wù)的結(jié)束，仍需要銜接相應(yīng)的“貧困村內(nèi)生動力提升”計劃與“貧困村社區(qū)治理能力提升”計劃，厚植社區(qū)的各項(xiàng)資本，切實(shí)改善社區(qū)的治理狀況，而這恰恰體現(xiàn)了尊重減貧與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，完全符合“科學(xué)扶貧”的思想要求。

最后，要充分發(fā)揮基層黨組織、駐村干部、第一書記的職能，使之成為凝聚共識、凝聚人心的堅強(qiáng)堡壘。黨建扶貧是國家貧困治理體系政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)之一，通過基層黨組織建設(shè)、駐村干部和第一書記選配等舉措，國家貧困治理體系形成了同科層官僚“技術(shù)治理”系統(tǒng)相異，與貧困村和貧困農(nóng)戶直接對接的管道。只要將這些陣地和渠道的作用發(fā)揮好，對于“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將會是有力的保障。

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(責(zé)任編輯：吳 玲)

C913.7; D632.4

A

1671-4970(2017)02-0047-06

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.02.008

2017-01-06

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(13CSH087)；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(41401165)

呂方(1982—)，男，陜西漢中人，副教授，從事減貧與發(fā)展、組織社會學(xué)、社會政策研究。