PPP融資模式在推進(jìn)中的問題及對策

袁凈

摘 要 黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。在當(dāng)前形勢下推廣 PPP，是緩解地方政府債務(wù)壓力的需要，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要。通過以重慶巴南區(qū)積極探索開展PPP模式為例，分析了當(dāng)前PPP融資模式在巴南區(qū)推進(jìn)中存在的問題，并在基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策，以期使政府與社會(huì)資本發(fā)揮各自優(yōu)勢、在政府和社會(huì)資本之間優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，實(shí)現(xiàn)利益共享。

關(guān)鍵詞 PPP融資模式 項(xiàng)目收益 風(fēng)險(xiǎn)管控 重慶巴南

1問題提出

近年來，巴南區(qū)積極探索開展PPP模式，加強(qiáng)與企業(yè)之間合作，推出政府與社會(huì)資本合作（PPP模式）示范項(xiàng)目62個(gè)，總投資約1165億元。首個(gè)PPP項(xiàng)目龍洲灣隧道將于2016年年底開工。政府推進(jìn) PPP 工作推行至今已取得了一定成效，然而在推進(jìn)過程中面臨的實(shí)際問題與不足仍有不少。

2 PPP融資模式推進(jìn)中存在的問題

2.1雙方權(quán)益無法保障

PPP之所以受到政府的認(rèn)同并大力推廣，主要原因：一方面，政府面對基礎(chǔ)設(shè)施、公共物品提供和服務(wù)等領(lǐng)域的巨大資金缺口，需要借助民間資本的力量解決該問題；另一方面，社會(huì)資本的存量巨大，需要尋找合適的投資機(jī)會(huì)，雙方有共同的利益訴求。但是盡管PPP的政策性文件明確此模式是基于“利益共享”的原則，要完全做到并非易事。

2.2項(xiàng)目收益測算存在問題

一是有經(jīng)營收入的項(xiàng)目，咨詢機(jī)構(gòu)在測算上較為隨意，簡單估計(jì)，未能取得及參照同地區(qū)同類的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行測算；二是折現(xiàn)率的確定。根據(jù)財(cái)金[2015]21號(hào)的規(guī)定“年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定”，而在實(shí)際PPP項(xiàng)目測算中折現(xiàn)率選擇標(biāo)準(zhǔn)不一，不同的折現(xiàn)率的選擇，其計(jì)算結(jié)果將直接影響項(xiàng)目政府運(yùn)營補(bǔ)貼金額大?。蝗嵌愂盏拇_定。目前針對PPP項(xiàng)目的相關(guān)稅收政策尚未出臺(tái)，項(xiàng)目稅收政策不明確，也使項(xiàng)目收益測算結(jié)果存在不確定性。目前多數(shù)項(xiàng)目以當(dāng)前的稅收率為基數(shù)測算，將來稅收率或高或低都由政府承擔(dān)的做法不合理，且各個(gè)項(xiàng)目沒有統(tǒng)一性。也有認(rèn)為可行性補(bǔ)助類項(xiàng)目不交稅、政府付費(fèi)類項(xiàng)目繳納稅金等。

2.3項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)面臨的問題

社會(huì)資本可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)：一是PPP作為一種新型融資模式，在我國應(yīng)用的時(shí)間比較短，經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)規(guī)章制度和政策不健全，缺乏必要的法律法規(guī)保障，政府的主導(dǎo)地位受到的約束較小，社會(huì)資本可能承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)；二是多數(shù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間較長，10～30年都有可能，雖然項(xiàng)目前期就合作細(xì)節(jié)問題簽訂了協(xié)議或合同，但地方政府領(lǐng)導(dǎo)更換可能會(huì)導(dǎo)致政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性降低，致使社會(huì)資本的權(quán)益無法得到保障；三是雖然政府和社會(huì)資本是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但如果發(fā)生對于政府也無力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，或者發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，或者信用風(fēng)險(xiǎn)，則風(fēng)險(xiǎn)就完全轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。四是PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中，受到各種不確定因素的影響，可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，或者面臨虧損。

政府可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)：一是PPP是基于雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，雙方是合作伙伴關(guān)系，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)債務(wù)或其他風(fēng)險(xiǎn)，按照責(zé)任劃分，政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)；二是政府沒有建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，績效評(píng)估體系缺乏，導(dǎo)致未來面臨風(fēng)險(xiǎn)的可能性增加；三是社會(huì)資本在缺乏政府有效監(jiān)督的情況下，達(dá)不到政府所期望的目標(biāo)，給政府帶來信用風(fēng)險(xiǎn)。

3解決PPP融資模式推進(jìn)問題的對策建議

3.1依靠規(guī)章制度保障雙方權(quán)益

政府是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人和監(jiān)督者，因此政府應(yīng)該站在雙方利益的基礎(chǔ)上，充分學(xué)習(xí)和借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國國情制定符合中國特色的政策和制度，充分保障社會(huì)資本的權(quán)益，擺正自己的定位，真正以合伙人的身份參與到項(xiàng)目中，以切實(shí)解決問題的態(tài)度，與社會(huì)資本在在合作前期充分調(diào)研和論證未來可能出現(xiàn)的各種情況，制定出相應(yīng)的解決方案，多為社會(huì)資本考慮，在達(dá)到目的的同時(shí)，兼顧社會(huì)資本的利益。社會(huì)資本不能以營利的態(tài)度參與PPP項(xiàng)目，在投資回報(bào)有保障的情況下，應(yīng)盡可能以前期的目標(biāo)為導(dǎo)向，與政府開展雙贏合作。

3.2做好定價(jià)策略、投資回報(bào)研究和稅收籌劃

一是咨詢機(jī)構(gòu)在前期測算時(shí)能及時(shí)、準(zhǔn)確搜集同地區(qū)同類項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行談判和公開招標(biāo)，即能保障項(xiàng)目的物有所值，又能給予投資方合理的收益和回報(bào)；二是關(guān)于折現(xiàn)率建議地方政府每年年初根據(jù)同期本地債券收益率合理確定統(tǒng)一的利率作為折現(xiàn)率，避免各項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)在測算選擇折現(xiàn)率隨意性較大，從而影響政府支出責(zé)任數(shù)據(jù)測算；三是國家盡快針對PPP項(xiàng)目出臺(tái)相關(guān)稅收政策，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則。鑒于PPP項(xiàng)目稅收對于項(xiàng)目成本的重要影響，在PPP項(xiàng)目的前期階段就當(dāng)進(jìn)行稅務(wù)籌劃，一方面要對項(xiàng)目運(yùn)作方式在稅務(wù)操作上的合法合規(guī)性進(jìn)行評(píng)估，避免潛在的涉稅業(yè)務(wù)事項(xiàng)處理不規(guī)范；另一方面也要充分考慮國家和地方所提供的稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)化PPP項(xiàng)目交易模式，降低稅負(fù)和交易成本，在項(xiàng)目各方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3.3加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控

在實(shí)施PPP模式時(shí)，除了在項(xiàng)目論證階段要科學(xué)預(yù)測和評(píng)估將來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，政府與投資方還要構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從而減少各方的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)，當(dāng)PPP項(xiàng)目因?yàn)槟晨陀^原因引起投資者難以收回成本，政府可在合同約定中給于一定補(bǔ)償，如投資獲得較大收益時(shí)，政府可在合同約定中分享相關(guān)收益。如在國家發(fā)改委發(fā)布13個(gè)PPP典型案例中，北京地鐵四號(hào)線正是其中之一，當(dāng)?shù)卣c投資者在合同中約定，當(dāng)實(shí)際客運(yùn)量低于預(yù)測客運(yùn)量時(shí)，政府給予投資者一定補(bǔ)償，當(dāng)實(shí)際客運(yùn)量高于預(yù)測客運(yùn)量時(shí)，政府分享其相關(guān)收益，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)控制，降低了政府與投資雙方風(fēng)險(xiǎn)，這也是該P(yáng)PP項(xiàng)目獲得成功的原因之一。

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