制度變遷視角下高效審批的實現(xiàn)路徑與風險規(guī)避

鐘堅龍++魯立新++李華

[摘 要]本文以浙北KQ區(qū)近年實施的高效審批50天全流程省級試點為例，展示了地方政府在簡政放權(quán)、行政審批制度變遷背景下，通過加速審批、優(yōu)化審批、流程重組、轉(zhuǎn)化審批四個途徑，把行政審批時間壓縮到50天的制度創(chuàng)新舉措，并對地方政府如何規(guī)避審批風險提出了相應建議。

[關(guān)鍵詞]制度變遷；行政審批；風險規(guī)避

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）04-0016-05

中國在轉(zhuǎn)型過程中，中國特色社會主義制度的探索是個艱難的過程。伴隨著市場經(jīng)濟的成熟和發(fā)展，制度建設(shè)也在不斷推進，不管是人民代表大會制度、民主協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，還是戶籍制度、社會救助制度、行政審批制度，都在不斷地通過制度改革去適應社會發(fā)展。特別是行政審批制度改革，早期的行政審批制度嚴重阻礙了社會發(fā)展，“審批難、審批慢、審批長”的審批現(xiàn)狀長期為企業(yè)所詬病。因此，從2001年國務院開始行政審批改革，到黨的十八屆三中全會明確提出“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”，中央不斷把權(quán)力下放。以此同時，地方政府也在審批體制、審批流程、審批監(jiān)管、審批事項等方面不斷推出改革措施。

學者們也從理論和實證層面對國內(nèi)行政審批制度進行審視和總結(jié)。中國行政管理學會課題組認為國際上英國文化運動模式、澳大利亞公私伙伴關(guān)系模式、美國績效評估模式和加拿大等效授權(quán)模式，對我國行政審批改革有所啟示。[1]實證層面，查志剛認為我國行政審批的環(huán)節(jié)、標準、時限、監(jiān)督、信息共享、檔案整理等維度存在問題，[2]黎軍認為全國行政審批改革地方政府的創(chuàng)新舉措包括審批體制、審批流程、審批監(jiān)督、審批標準化、審批事項五個維度，并且在地方自主權(quán)、立法滯后、制度脫節(jié)、可持續(xù)性四個方面存在改革困境。[3]

以上研究或者觀點，主要關(guān)注宏觀層次的行政審批改革，比如模式、結(jié)構(gòu)、問題等，較為靜態(tài)地呈現(xiàn)各地行政審批改革舉措。但動態(tài)地呈現(xiàn)地方政府如何進行行政審批制度改革的案例研究同樣具有重要意義，包括改革的背景、改革的主體、改革的舉措、改革的實現(xiàn)路徑、改革成效等一個完整的改革過程。在這個過程中，政府如何圍繞自身、市場和企業(yè)利益實現(xiàn)改革，如何產(chǎn)生改革動力，如何推動制度變遷，如何化解改革危機等，這些問題能夠顯現(xiàn)制度變遷中政府的角色和作用?；诖?，本文試圖呈現(xiàn)一個浙江省“企業(yè)投資項目高效審批50天全流程省級試點”的案例分析，探索地方政府如何實現(xiàn)高效審批以及規(guī)避改革的各種風險。

一、分析視角與研究方法

（一）制度變遷與制度創(chuàng)新：分析視角

制度變遷主要是指一種制度在一定時間范圍內(nèi)是否發(fā)生變化的程度[4]，當然既包括進步也包括后退。而在變遷方式上，林毅夫概括出了經(jīng)濟學領(lǐng)域的誘致性制度變遷和強制性制度變遷。[5]在變遷的主體上，王國勤在研究中發(fā)現(xiàn)地方制度變遷實際上是黨、國家和社會互動的制度結(jié)構(gòu)構(gòu)成了制度變遷的制約性條件，從而提供了特定的動力機制。[6]在變遷的過程研究上，中國行政管理學會課題組總結(jié)了發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，為促進中國行政審批制度改革逐步法制化、綜合化、規(guī)范化、專業(yè)化提供了參考。[7]目前制度變遷領(lǐng)域的研究多是從國家層面結(jié)合多個地方特色制度變遷進行的宏觀梳理，而缺少以某個地方制度變遷進程為案例分析的研究。

制度創(chuàng)新是結(jié)合當?shù)貙嶋H情況對已有制度進行的改革，是生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，是制度變遷的拐點。制度創(chuàng)新的兩種模式，一種是政府主導，嚴漢平等研究三種制度創(chuàng)新的主體，認為在啟動期、開發(fā)期、發(fā)展期的制度創(chuàng)新主體分別應該是宏觀主體、中觀主體和微觀主體。[8]目前我國正處于深化改革這一發(fā)展階段，地方政府的制度創(chuàng)新更值得重視和推廣。第二種是市場和企業(yè)倒逼，許經(jīng)勇在研究中發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)在發(fā)展中遇到的制度障礙，是地方政府制度創(chuàng)新的緊迫任務，[9]也是地方制度創(chuàng)新的重要力量。目前在制度創(chuàng)新研究中，研究某個制度創(chuàng)新案例的背景、舉措的較少。本文旨在制度變遷視角下，探索地方政府如何創(chuàng)新行政審批制度，如何規(guī)避制度創(chuàng)新的風險。

（二）問題與資料收集

本文案例對象是浙江KQ區(qū)近3年實施的行政審批改革措施。浙江KQ區(qū)是托在一塊布上的城市，紡織業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，民營企業(yè)資本是經(jīng)濟發(fā)展的絕對力量，因此行政審批改革的效率影響了經(jīng)濟發(fā)展的速度。KQ區(qū)行政審批改革始于2012年4月份推行的“模擬審批制度”，充分體現(xiàn)了KQ區(qū)政府對行政審批制度改革的主動性，并由此拉開了高效行政審批的改革序幕。從2013年開始，KQ區(qū)先后進行了“企業(yè)投資項目高效審批100天全流程省級試點”、“核準目錄外企業(yè)投資項目不再審批省級試點”、“非獨立選址項目不再審批省級試點”等多項全國領(lǐng)先的行政審批改革創(chuàng)新試點，并取得了良好效果。

本文即以改革效果最為顯著的“企業(yè)投資項目高效審批50天全流程省級試點”作為探析對象，主要關(guān)注下面兩個問題：在制度變遷中，KQ區(qū)高效審批50天改革的實現(xiàn)路徑是什么；在行政審批改革中應如何規(guī)避改革風險。

本文所使用的資料來源于作者和所屬調(diào)研團隊在KQ區(qū)審批局、公共服務中心、企業(yè)進行的社會調(diào)查，共訪談了3位審批局領(lǐng)導、3位窗口工作人員、2位高效審批企業(yè)負責人，并對93名全區(qū)行政審批工作人員和84位參與高效審批的企業(yè)負責人進行了問卷調(diào)查。

二、高效審批實現(xiàn)路徑

KQ區(qū)行政審批改革始于2012年的“模擬審批”，到目前為止已經(jīng)開展了六輪改革，有效提高了審批效率，可以看作在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級背景下推動的制度變遷。

（一）制度變遷基礎(chǔ)：實現(xiàn)高效審批50天全流程的三大支撐

KQ區(qū)工業(yè)企業(yè)投資備案項目行政審批改革較為徹底，50天全流程是指從農(nóng)轉(zhuǎn)用（土地征轉(zhuǎn)用）開始到施工許可證的50個工作日時間，包括中介機構(gòu)的服務時間和公示公告的時間。KQ區(qū)工業(yè)企業(yè)投資備案項目行政審批50天全流程是在KQ區(qū)省級權(quán)力下放后企業(yè)投資項目審批100天全流程基礎(chǔ)上進一步改革而來，能實現(xiàn)高效審批50天主要有以下五大創(chuàng)新措施作為支撐。

1.審批權(quán)力下放：主動申請省市級下放審批權(quán)。浙江省政府以浙政函〔2013〕87號文件作出批復，下放發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、國土、林業(yè)、水電、安檢、商務等9個省級部門13項省級審批權(quán)限到KQ區(qū)，紹興市也同步配套下放12項市級審批權(quán)限。在印染產(chǎn)業(yè)要求集聚升級、集體搬遷到KQ濱海新區(qū)的背景下，KQ區(qū)政府充分發(fā)揮主動性向省政府申請獲得審批權(quán)限，“是我們點菜吃，不是說給菜單，我要這些權(quán)限，相當于是倒逼”（WJM）。

2.審批體制創(chuàng)新：審批權(quán)空間集聚的兩大模式。為實現(xiàn)高效審批，KQ區(qū)在審批主體和組織機構(gòu)方面進行改革，通過成立公共服務中心和成立行政審批局的方式實現(xiàn)審批權(quán)力的空間集聚，實現(xiàn)了審批權(quán)在空間上的集中和內(nèi)在統(tǒng)一[10]，大大提高了審批效率。

行政服務中心模式是相對集中審批模式，KQ區(qū)實現(xiàn)了“兩集中兩到位”。集中就是部門審批職能向科室集中，各個科室向行政服務中心集中，科室集中到中心以后，事項到位，授權(quán)到位。KQ區(qū)行政服務中心成立于2000年11月，與KQ區(qū)公共資源交易管委會辦公室合署辦公，全區(qū)39個審批職能部門全部進駐“中心”，部門進駐率達100%；全區(qū)735項審批事項有687項進駐“中心”，事項集中率超過93%；全區(qū)直接在窗口可辦結(jié)的審批事項635項，充分授權(quán)率超過92%?！艾F(xiàn)在所有的審批都可以在服務中心大樓里完成，不會像以前一樣各個局來回跑，確實省了不少時間”（SZ）。

行政審批局模式實現(xiàn)了行使行政審批權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一，行政審批局成立后分為項目投資、商事登記、現(xiàn)場勘探、建設(shè)交通、社會事業(yè)綜合五條線，將25個部門審批合一。行政審批局的成立實現(xiàn)了“一部門審批”和“一章審批”。所有審批都可以在行政審批局這一個部門辦理，所有審批文件只用蓋行政審批局一個章，改變了“一個審批蓋100多個章”的局面。

（3）審批流程創(chuàng)新：流程再造的兩種模式。并聯(lián)審批模式和“承諾+備案”制模式是在審批流程創(chuàng)新的具體舉措，通過多部門共同審批和即刻審批縮短審批時間。

模式一是并聯(lián)審批。并聯(lián)審批由串聯(lián)審批發(fā)展而來，串聯(lián)審批是直線審批，只有一項審批流程結(jié)束以后，才能用相關(guān)文件進行下一步審批，而并聯(lián)審批是對兩個部門以上共同審批的事項同時審批，實現(xiàn)多部門同時審批?！氨热缯f施工圖的審查，施工圖我們有消防、規(guī)劃工程證、防雷裝置設(shè)計審查，以前只能一個一個來，現(xiàn)在變成并聯(lián)以后，我們可以用立項文件同時審批”（LKZ）。并聯(lián)審批以后節(jié)約了人力成本和時間成本，提高了審批效率。

模式二是“承諾+備案”制。2013年12月，浙江省政府將KQ區(qū)列為全省核準目錄外企業(yè)投資項目不再審批試點，創(chuàng)新舉措就是擬定企業(yè)投資項目“負面清單”，實行“承諾+備案”制，建立“先建后驗”的審批流程新模式。也就是審批局將所需條件和材料書面告知申請人，申請人承諾其符合審批條件，在規(guī)定時間內(nèi)提交材料時由審批機關(guān)當場發(fā)證。這種“以材料換證”的方式等于取消了審批時間，“定制”審批證件?！斑@個審批是很快的，我提前去承諾一下要審批，然后就可以拿著材料去換證了，這個審批都相當于去訂做證件了”（WZ）。

（二）制度變遷成果：實現(xiàn)高效審批50天全流程的創(chuàng)新路徑

高效審批100天全流程發(fā)展而來的審批權(quán)力、審批體制、審批流程上的創(chuàng)新舉措，為高效審批全流程50天奠定了重要基礎(chǔ)。高效審批100天全流程獲得了區(qū)領(lǐng)導的充分肯定和企業(yè)主的由衷歡迎，其中高效審批100天全流程試點做法受到了國務院有關(guān)負責同志表揚。在100天的基礎(chǔ)上，KQ區(qū)進一步深化了行政審批改革，把審批時間從100天壓縮到50天，具體流程圖如下（見圖1），具體從以下幾個路徑節(jié)省審批時間。

（1）加速審批：壓縮審批時間。高效審批全流程50天在審批局作為重點工作抓，申請高效審批50天的企業(yè)可以優(yōu)先進入審批程序，實現(xiàn)即申即辦。同時從以下幾個程序壓縮審批時間：規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件由5天縮短至2天、土地征轉(zhuǎn)用審批及下達用地批文由15天縮短至12天、土地成交公示與簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同由14天縮短至6天。通過盡可能在每個流程上提高審批效率、壓縮審批時間，達到高效審批50天的實現(xiàn)。

（2）優(yōu)化審批：增加備案項目。高效審批50天流程中，水保、環(huán)保報告審批變登記備案，聯(lián)合圖、施工圖審查變備案。備案制施行后，建設(shè)項目水保登記備案、建設(shè)項目環(huán)保登記備案、施工圖審備案、防雷裝置設(shè)計備案、辦理交地手續(xù)、施工許可證都能實現(xiàn)即刻辦理，取消了等待審批的時間。

（3）流程重組：繳費后移。高效審批50天試點中，KQ區(qū)并沒有獲得更多的審批權(quán)限，只能在流程上進行重組壓縮審批時間。流程重組包括兩個措施，一是前置條件簡化調(diào)整，重組前原來的土地征轉(zhuǎn)用審批后規(guī)劃部門再出具規(guī)劃條件，重組后土地征轉(zhuǎn)用審批與規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件同時進行。由先后順序改為同時進行，進一步完善并聯(lián)審批的流程；二是違規(guī)繳費松綁后移，重組前要繳納了出納金及契稅后，審批部門才能發(fā)放施工許可證，重組后繳納出納金及契稅調(diào)到驗收階段，只要在驗收前繳納相關(guān)費用就能完成驗收。“現(xiàn)在配套費也晚交，城市建設(shè)配套費，新型材料押金，我這個項目有400多萬要交。本來是拿施工許可證之前就要交掉，現(xiàn)在是項目驗收以后再交，這樣節(jié)省了我們的成本啊，因為剛開始的時候我們經(jīng)濟（狀況）本來就緊張（SZ）”。通過后移違規(guī)繳費，不僅幫企業(yè)節(jié)約了成本，也省去了企業(yè)籌款和繳費的時間，從而提前了施工許可證發(fā)放的時間。

（4）轉(zhuǎn)化審批。高效審批50天中，對相關(guān)審批環(huán)節(jié)進行了轉(zhuǎn)化和優(yōu)化，方式就是取消部分審批和轉(zhuǎn)化部分審批。一是取消了部分流程，50天全流程中取消了項目會審、可研報告，通過減少流程壓縮審批時間，這個流程節(jié)省了38天時間；二是把“辦理建設(shè)用地許可證、供地手續(xù)、土地使用證”統(tǒng)一轉(zhuǎn)化成“交地手續(xù)”，并且實現(xiàn)即辦，這個環(huán)節(jié)節(jié)省了8天審批時間。

通過以上四大創(chuàng)新舉措，KQ區(qū)行政審批效率大大提高，審批時間大范圍減少。截至筆者調(diào)研結(jié)束，KQ區(qū)申請50天全流程審批的企業(yè)共有5家，已完成3家，審批時間均在50天以內(nèi)。

三、行政審批制度變遷的風險規(guī)避

本案例從某種程度上暴露了浙江省行政審批制度的缺陷和不足，也為地方政府如何規(guī)避行政審批改革的風險提供了啟示。地方政府在完善行政審批制度時，必須規(guī)避“改革陷入非法”、“改革成果難以固化”、“配套制度建設(shè)滯后”三大風險。

（一）規(guī)避“改革陷入非法”的風險

浙江KQ區(qū)高效審批100天到50天中，“優(yōu)化”了項目會審、辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、辦理決定竣工期限的土地使用證、施工許可證階段的白蟻防治，雖然用“轉(zhuǎn)化”、“優(yōu)化”代替了“取消”審批項目，但實質(zhì)上還是精簡掉了部分流程，并且取消了部分立項文件，與《行政許可法》不吻合。另外，KQ區(qū)高效審批50天全流程對傳統(tǒng)流程進行了調(diào)整，把辦理施工許可證前置到辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、辦理決定竣工期限的土地使用證環(huán)節(jié)，容易導致企業(yè)在施工時并未獲得土地使用證，產(chǎn)生新的土地糾紛，引發(fā)當?shù)匕傩蘸推髽I(yè)矛盾；把施工圖審查前企業(yè)應繳納的城市建設(shè)配套費后置到施工驗收階段，存在部分企業(yè)“拒絕兌現(xiàn)”前期繳費承諾的風險。調(diào)查結(jié)果顯示，25.8%的工作人員對企業(yè)驗收后再上交建規(guī)繳費持“不是很相信，最好先繳費”的態(tài)度，仍有5.8%的審批企業(yè)負責人認為“部分改革與法律法規(guī)沖突”，3.5%的審批企業(yè)負責人認為“審批后缺少部分證件”。這些都容易讓行政審批制度改革陷入非法的境地。

因此，地方政府開展的行政審批制度改革應加強合法性保障，34.9%的企業(yè)負責人認為地方政府應向上級申請改革，直到批準改革再實施。因此地方政府一方面及時向上級部門匯報改革狀況，推動修改完善相關(guān)法律法規(guī)，并出臺相關(guān)文件加大改革的合法力度；另一方面建立突發(fā)事件應急機制和改革“試錯”保障機制，由行政審批局、審批負責人、項目代理員成立應急小組，出面協(xié)調(diào)，確保審批進程流程不受阻，由地方政府以文件的形式說明“因行政審批制度改革而產(chǎn)生的法律責任應當豁免”，減輕審改人員的工作壓力，把歷史的責任交給政府承擔。

（二）規(guī)避“改革成果難以固化”的風險

本案例中，KQ區(qū)的行政審批改革宣傳力度不夠，新成立的審批局沒有成立宣講團隊，沒有固定的場地展示審批經(jīng)驗，審批局也沒有到其他地方宣傳和介紹審批成果經(jīng)驗，高效審批成效宣傳范圍不廣。調(diào)查結(jié)果顯示，64%的企業(yè)負責人聽過區(qū)內(nèi)范圍的企業(yè)家或同行點贊KQ區(qū)高效審批改革，37%的企業(yè)負責人聽過市內(nèi)其他區(qū)縣的企業(yè)家或同行點贊KQ區(qū)高效審批改革，只有15.1%聽過國內(nèi)其他省的企業(yè)家或同行點贊KQ區(qū)高效審批改革，說明高效審批改革的影響范圍主要在市內(nèi)。另外，還存在可借鑒性不強的問題，目前高效審批50天全流程只在全市范圍推廣，各地由于缺乏政策支撐、集中辦公地點支撐、骨干隊伍支撐、相關(guān)機制支撐等改革基礎(chǔ)，難以仿效KQ區(qū)行政審批改革措施。

因此地方政府在開展行政審批改革時應鞏固改革成果。不僅要建立宣傳隊伍加大宣傳力度，在審批辦、中介機構(gòu)、審批窗口等隊伍中選出技術(shù)骨干組成宣講隊伍和培訓隊伍，承擔推廣改革經(jīng)驗和指導改革實踐的職能。同時要及時總結(jié)改革試點成果，通過出臺政府文件、審批系統(tǒng)內(nèi)部表彰、審改總結(jié)大會的方式，對行政審批改革的成功經(jīng)驗和不足進行總結(jié)，避免出現(xiàn)“用新的改革替換舊的改革，只有改革沒有成效”的情況。通過推廣和總結(jié)的方式讓改革落地生根。

（三）規(guī)避“配套制度建設(shè)滯后”的風險

行政審批制度改革的深入需要配套制度建設(shè)的跟進，包括領(lǐng)導機制、應急機制和保障機制。調(diào)查結(jié)果顯示，浙江KQ區(qū)24.4%的審批企業(yè)負責人認為“配套改革跟進不足”是審改的難點。首先是審批領(lǐng)導層面缺乏長效機制，11.6%的企業(yè)負責人認為改革過于依賴領(lǐng)導推動是審改的一個問題。領(lǐng)導重視成為推動改革的最重要因素，但隨著申請審批企業(yè)數(shù)量減少，體制內(nèi)的力量減弱，再加上領(lǐng)導崗位調(diào)換，高效審批的長效機制欠缺將影響改革持續(xù)性問題。同時審批過程層面缺乏應急機制，目前施工建設(shè)單位和施工設(shè)計單位之間、水保審批部門和國土審批部門之間都因為溝通問題、審批失誤等原因發(fā)生過審批受阻事件，由于缺乏審批應急機制，最后都是以審批局領(lǐng)導出面協(xié)調(diào)并做擔保得以解決，但應急機制的缺乏必然影響后期改革的推進。再次，審批工作人員層面缺乏保障機制，在行政審批工作中，審批工作人員因為法律法規(guī)問題而日后受到追責的擔心程度為：比較擔心的有30.1%，很擔心的有22.6%，完全不擔心的有17.2%，比較不擔心的有16.1%，擔心程度為一般的是12.9%，多數(shù)工作人員處于較為擔心的狀態(tài)。由于部分審批流程與法律法規(guī)有所沖突，審批工作人員又需對審批行為終身問責，一旦審批企業(yè)以流程不合法為由控告審批工作人員，審批工作人員將為此承擔后果。目前還沒有建立審批工作人員的法律保障機制，沒有在制度層面上為審批工作人員在高效審批上“試錯”保駕護航。

因此地方政府在完善審批制度改革時應及時加強配套機制建設(shè)，一是建立長效的領(lǐng)導機制，以文件的形式確定行政審批改革領(lǐng)導小組組長由地方一把手兼任，確保行政審批不會因為領(lǐng)導不重視而中斷，同時定時出臺行政審批年度計劃、三年規(guī)劃。二是要扭轉(zhuǎn)“政績改革”思路，制度創(chuàng)新的政績一般都會歸功于創(chuàng)始者，“改革出政績”的思路不利于改革的持續(xù)推進，因此要取消新政策作為成績的考核標準。三是加快推進高效審批的配套改革，其中最重要的就是加強對企業(yè)監(jiān)管的力度。改變政府“重審批輕監(jiān)管”的社會治理觀念，通過定期監(jiān)管解決企業(yè)反映的“政府在審批驗收完以后，對企業(yè)放任不管”問題，對水保、環(huán)保、能評、施工圖設(shè)計等審批環(huán)節(jié)內(nèi)容在驗收后要定期審查，避免出現(xiàn)“驗收后再違建”的現(xiàn)象。

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責任編輯 宋桂祝