共享富民視角下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路

張巧巧+徐夢迪+施家博+陳明

摘要：通過對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問題的問卷調(diào)查和實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民認(rèn)知的欠缺、法律制度的缺陷以及流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范等原因，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在許多問題。結(jié)合農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，堅(jiān)持民生共享理念，以增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)、完善并嚴(yán)格遵守“一戶一宅”制度、建立有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場、健全農(nóng)村宅基地糾紛法律解決機(jī)制、鞏固并完善信息公開制度來保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，能夠促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展，加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；土地流轉(zhuǎn)；財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；共享富民

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，宅基地流轉(zhuǎn)問題日益凸顯，成為許多學(xué)者和土地管理人員關(guān)注的重點(diǎn)。黨的文件多次提及保障農(nóng)民合法權(quán)益，合理解決宅基地流轉(zhuǎn)問題，一方面說明宅基地流轉(zhuǎn)問題已經(jīng)引起黨中央的高度關(guān)注，另一方面為我們指明了研究的方向。本文以保障民生為基點(diǎn)，以共享發(fā)展理論為指導(dǎo)，結(jié)合蘇北地區(qū)實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)資料，嘗試對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題和對(duì)策進(jìn)行思考，以期對(duì)問題解決有所裨益。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

縱觀江蘇經(jīng)濟(jì)，不難發(fā)現(xiàn)蘇北淮安、宿遷、鹽城、連云港四地正在全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在宅基地流轉(zhuǎn)方面顯現(xiàn)的矛盾較多，最后我們利用團(tuán)隊(duì)成員的語言優(yōu)勢將調(diào)查地點(diǎn)選在淮安、宿遷及連云港三地，以便迅速得到調(diào)查對(duì)象的信任，獲取最真實(shí)的資料。

本次調(diào)查共發(fā)放150份問卷，按隨機(jī)原則抽取村民進(jìn)行填寫。針對(duì)一些無法有效填寫的對(duì)象，采取訪談方式收集資料。后期整理出10份廢卷，140位有效調(diào)查對(duì)象中，男、女調(diào)查對(duì)象的性別比例接近2：3，且絕大多數(shù)調(diào)查對(duì)象都是35周歲以下具有初中學(xué)歷的個(gè)體經(jīng)營戶、企業(yè)職工或者農(nóng)民，詳情見圖1、圖2、圖3。此外還采用直接觀察法，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r有了基本了解。

（一）宅基地流轉(zhuǎn)形式的多樣化

要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地的充分利用，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。我們經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)90.7%以上的調(diào)查對(duì)象都有經(jīng)歷或意愿把家中閑置的宅基地轉(zhuǎn)讓出租給他人。由圖4我們可以發(fā)現(xiàn)蘇北農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)形式是多樣的，但最普遍的是出租和轉(zhuǎn)讓特別是中心集鎮(zhèn)、公路兩旁的商鋪，這和《民法通則》第80條第3款規(guī)定“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”相悖，很大程度上造成農(nóng)村宅基地管理的混亂局面。作價(jià)出資、入股及聯(lián)營這三種方式對(duì)于大多數(shù)的農(nóng)民來說比較陌生，《土地管理法》也沒有明確的法律規(guī)定。

（二）農(nóng)民宅基地法律認(rèn)知不全面

調(diào)查對(duì)象對(duì)于“宅基地所有權(quán)”的認(rèn)知是值得我們深思的，如表1，近68.6%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為宅基地是私人財(cái)產(chǎn)，他人無權(quán)占有，只有5.7%的調(diào)查對(duì)象的認(rèn)識(shí)是正確的。出現(xiàn)這種現(xiàn)象不僅是由于農(nóng)民自身文化水平的約束，更是因?yàn)閺V大農(nóng)民在改革開放的幾十年中，長期延續(xù)著土地?zé)o償使用的心理積淀，使得人們對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的觀念極其淡薄。這些錯(cuò)誤的觀念，顯然與我國的法律規(guī)章不符。

由于農(nóng)民對(duì)于整個(gè)宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不了解、對(duì)具體的交易內(nèi)容一無所知，導(dǎo)致某些人暗箱操作，將農(nóng)民的收益納入囊中，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。十八屆五中全會(huì)公報(bào)要求堅(jiān)持共享發(fā)展，保障和改善民生，促進(jìn)共同富裕，保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益迫在眉睫。

（三）“一戶多宅”的現(xiàn)象嚴(yán)重

對(duì)于“一戶一宅”制度，我國的法律法規(guī)有著明確的規(guī)定，但是對(duì)于“戶”的界定卻很模糊，這種現(xiàn)象在三個(gè)調(diào)查地區(qū)也普遍存在。如表2，大概有52.8%的農(nóng)民家庭擁有2處及以上的宅基地。

“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在主要有三大原因：一是農(nóng)民自身違法。部分農(nóng)民在申請(qǐng)到新的宅基地后仍不愿交出舊的宅基地，其他村民見利益可觀紛紛效仿，自然而然地形成了“一戶多宅”的局面；二是宅基地管理人員的自利行為。農(nóng)村干部利用職權(quán)從中謀利，同時(shí)土地管理部門未嚴(yán)格審批，使得這種行為更便利；三是通過繼承、買賣、出租等方式導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象。

（四）宅基地流轉(zhuǎn)管理制度不完善

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”農(nóng)民的房屋是私有財(cái)產(chǎn)，但宅基地的所有權(quán)是屬于集體的，農(nóng)民不可進(jìn)行交易、流轉(zhuǎn)。雖然各個(gè)地方對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)制定了相應(yīng)的配套管理辦法，但這些規(guī)定層級(jí)和效力較低，無法起到監(jiān)管作用。此外不同地域的規(guī)定和管理原則也存在差異，造成法制不統(tǒng)一的局面，一定程度上增加管理的難度。如圖5（多選題），140個(gè)有效調(diào)查者中88人認(rèn)為宅基地法律不健全、62人覺得缺乏宅基地統(tǒng)一市場，這都說明宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、管理不到位嚴(yán)重?cái)_亂了宅基地流轉(zhuǎn)市場的正常秩序，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

問卷最后有一個(gè)開放式問題“結(jié)合當(dāng)前政策和局勢，說說您對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問題的看法以及希望得到哪些方面的改善？”，36份有效問卷中約72.3%的調(diào)查對(duì)象希望地方政府加強(qiáng)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)市場的管理，統(tǒng)一規(guī)劃宅基地，建立長效管理機(jī)制；另外27.7%的調(diào)查對(duì)象則希望政府能夠在征地后進(jìn)行合理補(bǔ)償，做到公平公正公開，保留農(nóng)民基本生活保障。

（五）流轉(zhuǎn)糾紛解決法律機(jī)制不健全

沒有利益就沒有糾紛。樣本中的三個(gè)地區(qū)大概有兩種宅基地糾紛：其一是農(nóng)民和農(nóng)民之間。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，國家政策向農(nóng)村傾斜，宅基地效益成倍增加，利益的誘惑成為糾紛的主因。雖然我國有不少解決宅基地糾紛的法律法規(guī)，但真正實(shí)施起來卻十分困難；其二是農(nóng)民和政府之間。由于城鎮(zhèn)開發(fā)過程中需要拆掉部分農(nóng)村住房，政府對(duì)征收宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基本上參照《土地管理法》中的具體規(guī)定，但在實(shí)踐中卻不盡如人意，農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害。

有糾紛就要有解決辦法，針對(duì)這些問題我們總結(jié)出四種解決途徑：當(dāng)事人之間調(diào)節(jié)、通過當(dāng)?shù)乇容^有聲望的人做中間人、村委會(huì)或是鄉(xiāng)政府調(diào)節(jié)、向人民法院提起訴訟。從圖6（多選題）我們可以看出只有極少一部分會(huì)向人民法院提起訴訟；46.4%的村民愿意通過當(dāng)?shù)乇容^有聲望的人進(jìn)行調(diào)解；40.0%的農(nóng)民采用的是村委會(huì)或是鄉(xiāng)政府調(diào)解。然而蘇北經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，人員水平不一致，都導(dǎo)致了糾紛得不到解決。

（六）宅基地信息公開的不充分

從圖5（多選題）我們可以看到，調(diào)查對(duì)象認(rèn)為信息不透明、不公開是難以忽視的。在農(nóng)村，很多農(nóng)民的知識(shí)水平有限，不了解政府的一些政策措施；其次當(dāng)?shù)卣块T的最新信息不完全對(duì)外公開，這都很容易造成信息誤傳。信息的不透明其實(shí)也是管理的不到位、體制的不完善，彼此之間都是存在關(guān)聯(lián)性的，要想解決好這些日益突出的問題，究其根本要解決好各個(gè)方面的問題，這樣才能完善宅基地流轉(zhuǎn)制度。

二、我國現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)制度剖析

宅基地作為與房屋不可分割的組成部分，是指專門用于建造房屋、住宅為目的的部分土地，由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度是我國特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，它有自身的特點(diǎn)和發(fā)展歷程。

（一）農(nóng)村房屋私人所有與宅基地農(nóng)村集體所有

我國現(xiàn)行《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！庇纱丝梢?，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)依照法律規(guī)定歸集體所有，農(nóng)民依法對(duì)宅基地只享有使用權(quán)。但是極大一部分農(nóng)民把房屋與宅基地混為一談，在他們潛意識(shí)里“房屋就是宅基地，宅基地就是房屋，都是自己的”，而這種思想觀念從法律上講是錯(cuò)誤的。

（二）一戶一宅及禁止宅基地流轉(zhuǎn)制度

《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民新建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。”法律明確規(guī)定“一戶一宅”制度，不僅是宅基地集體公有性質(zhì)的體現(xiàn)，也是農(nóng)村宅基地福利性得以長久持續(xù)的保證。在調(diào)查走訪過程中我們發(fā)現(xiàn)幾乎每個(gè)村莊都有部分無人居住的房屋，本以為是農(nóng)民外出打工等原因使得這些房屋空置，經(jīng)詢問后發(fā)現(xiàn)這些大多是新房建好后閑置的舊房，“一戶多宅”逐漸成為普遍現(xiàn)象。而“一戶一宅”的法律制度雖存在，卻改善不了這種混亂狀況。

（三）禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地制度

國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。宅基地轉(zhuǎn)讓須符合規(guī)定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！边@是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，但現(xiàn)實(shí)中卻難以實(shí)現(xiàn)。調(diào)查中有農(nóng)民反映，村頭的農(nóng)田被城鎮(zhèn)人口變成三層小樓，當(dāng)我們問及他們是通過什么途徑購買宅基地和順利建房的，村民表示只要錢給足了沒有辦不成的。法律的明文禁止在利益面前成了空口白話，這對(duì)法治建設(shè)無疑是個(gè)巨大的威脅。著名法學(xué)家龐德指出“法律的生命在于它的實(shí)行”，否則它將形同虛設(shè)。

（四）宅基地征收補(bǔ)償安置制度

征收是指國家為了公共利益強(qiáng)制剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫龋谛再|(zhì)上其實(shí)是一種“強(qiáng)制性購買”。但是，宅基地使用權(quán)處于被凍結(jié)的狀態(tài)，不能進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，一定程度上限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村進(jìn)行某些工程建設(shè)時(shí)，政府將對(duì)農(nóng)民舊宅基地進(jìn)行征收，原宅基地改作他用，然后參照征地補(bǔ)地塊償安置辦法補(bǔ)償農(nóng)民的宅基地面積，這樣在一定程度上也出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，即不同宅基地之間變動(dòng)。雖然國家制定了相關(guān)的征收土地公告辦法來解決征收土地的補(bǔ)償、安置等問題，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和安置過于原則化，成為實(shí)施主體隨意補(bǔ)償、隨便安置的借口。調(diào)查中了解到某村由于修建高鐵要集體搬遷，但是村民表示無論大小房屋都是相同的賠償，農(nóng)民群體中有的獲益有的損益，征地安置制度中保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利的目的顯然沒有得到實(shí)現(xiàn)。

三、解決宅基地流轉(zhuǎn)問題的建議及對(duì)策

（一）加大宣傳力度以增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民的宅基地私有觀念根深蒂固的狀況，首先可以選派專業(yè)人員到農(nóng)村開辦宣傳講座，結(jié)合其他地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)案例來宣傳相關(guān)的法律條文，這種面對(duì)面的交流能使農(nóng)民最直接地了解法律知識(shí)，從根本上糾正錯(cuò)誤觀念；其次還可以采用發(fā)放宣傳單、出宣傳欄等形式加大對(duì)宅基地法律法規(guī)的普及教育。通過加強(qiáng)宣傳教育，使村民明白宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，沒有權(quán)利進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如果違反相關(guān)規(guī)定將受到嚴(yán)格的懲罰。

（二）完善并嚴(yán)格遵守“一戶一宅”制度

雖然《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但是在實(shí)踐過程中卻顯得尤其模糊。主要表現(xiàn)在這兩個(gè)方面：其一，該條規(guī)定沒有詳細(xì)描述違反規(guī)定將會(huì)帶來的具體處罰；其二，條文規(guī)定并未落實(shí)在實(shí)踐中。對(duì)于村民申請(qǐng)額外宅基地的行為，有關(guān)部門仍然會(huì)批準(zhǔn)，這顯然和規(guī)定相矛盾，無法起到約束作用。有學(xué)者提出“建議將一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規(guī)定改為“一戶只能申請(qǐng)一處宅基地”，該建議比較合理，完善了上述規(guī)定的模糊性。首先，建議相關(guān)部門對(duì)于所管轄地區(qū)的農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅一證”制度，對(duì)于符合條件的農(nóng)民辦理登記、發(fā)證；其次對(duì)于已經(jīng)擁有“一戶一宅”以外宅基地的農(nóng)民實(shí)行有償使用制度，并且規(guī)定使用年限，打破長久歷來的宅基地福利性制度；最后制定明確的處罰規(guī)定，從不同程度上加以罰款，嚴(yán)重的予以沒收宅基地使用權(quán)。

（三）建立統(tǒng)一、有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場幾乎處于隱形狀態(tài)，宅基地交易大多是私下進(jìn)行，交易信息不對(duì)稱。因此我們建議建立統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)交易市場，招聘專業(yè)的辦公人員，使農(nóng)民能及時(shí)了解宅基地流轉(zhuǎn)的交易信息。通過開展講座的形式，給農(nóng)民宣講相關(guān)的法律知識(shí)，讓農(nóng)民在利益受損時(shí)有法律維權(quán)意識(shí)。城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地大都看中升值空間，他們利用農(nóng)民的貧困而強(qiáng)取掠奪農(nóng)民的宅基地。對(duì)此建議加強(qiáng)管理，落實(shí)禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的政策，保障農(nóng)民的基本生存環(huán)境。

（四）健全農(nóng)村宅基地糾紛法律解決機(jī)制

我們調(diào)查的三個(gè)地區(qū)至今仍沒有相應(yīng)的救助機(jī)構(gòu)，因此建議成立全面糾紛調(diào)解機(jī)制，逐步形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的糾紛解決機(jī)制；其次從“利益”這個(gè)根源上著手，樹立“漲價(jià)歸民，地利共享”的觀念，合理設(shè)計(jì)農(nóng)村土地增值收益共享分配機(jī)制，在共享理念下改革農(nóng)村土地增值收益分配制度，保證土地增值收益在相關(guān)主體之間合理分配，逐步提高農(nóng)民個(gè)人的收益分配比例；最后盡快完善宅基地流轉(zhuǎn)糾紛的法律法規(guī)，切實(shí)解決宅基地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新問題，保護(hù)好民生，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（五）鞏固并完善信息公開制度

在當(dāng)前的社會(huì)大環(huán)境中，政府在農(nóng)村宅基地的信息公開方面做的略顯蒼白，因此首先要進(jìn)一步規(guī)范政府的“政務(wù)公開”工作，變被動(dòng)公開為主動(dòng)公開并保持信息的真實(shí)性和完整性，通過基層組織召開大會(huì)、張貼公告等形式讓農(nóng)民及時(shí)有效地獲取相關(guān)信息；其次要求辦事人員要切實(shí)做到全心全意為人民服務(wù)，禁止牟取私利；最后，在工作過程中要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)并及時(shí)征求農(nóng)民意見，防止農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的知情權(quán)被少數(shù)村干部替代，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)信息的不透明、不公開。

四、結(jié)語

習(xí)總書記2016年4月25日在安徽鳳陽縣小崗村主持召開的農(nóng)村改革座會(huì)上強(qiáng)調(diào)：要堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，加大推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革力度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、農(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)。宅基地作為農(nóng)民生活生存的基本保障，是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)問題的妥善處理，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益以及推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)都有著重要意義。針對(duì)本次調(diào)研中存在的宅基地流轉(zhuǎn)制度不完善、農(nóng)民法律認(rèn)知不全面、“一戶多宅”現(xiàn)象突出以及信息不公開等問題，通過完善宅基地流轉(zhuǎn)制度、增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)、建立規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)市場和健全的宅基地糾紛解決機(jī)制等方案來促進(jìn)宅基地合法流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)好最廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)民生共享。

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*課題項(xiàng)目：江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目“民生共享戰(zhàn)略下蘇北農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)問題研究”，編號(hào)：201611049020Z；江蘇省高校哲學(xué)社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“包容性發(fā)展視角下農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)與法治江蘇建設(shè)研究”，編號(hào)：2015ZDIXM032的成果。

（作者單位：淮陰工學(xué)院）