新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革中的核心問題思考

畢艷紅

摘要：在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快的今天，土地制度改革已成為核心問題所在。為了更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，切實(shí)加快小康社會(huì)的建設(shè)，必須在土地制度改革方面注重對其的完善。該文主要從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的人、地、錢三個(gè)方面，提出了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地制度改革的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：新城城鎮(zhèn)化；建設(shè)；發(fā)展；土地制度；改革

城鎮(zhèn)化的建設(shè)將直接關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)能否得到持續(xù)健康的發(fā)展，而人、地、錢又是制約新型城鎮(zhèn)化的主要因素，所以為了更好地加快新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐，不斷的提高土地制度改革成效，就必須注重對其制約因素的分析，才能確保土地制度改革的針對性和科學(xué)性。以下筆者就此展開分析。

一、土地制度改革在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的必要性分析

目前中國的土地制度最初形成于上世紀(jì)七八十年代初期，其最為根本的特點(diǎn)就在于城鄉(xiāng)土地分割，城市土地為國有，而農(nóng)村與市郊的土地，除了法律規(guī)定國有土地外，其余的土地均歸屬于農(nóng)民集體。即便近年來中國在土地制度方面進(jìn)行了多次修訂與完善，而其核心又主要是變更使用權(quán)或變更經(jīng)營范圍，而城鄉(xiāng)分割制度則沒有得到改變，農(nóng)民并沒有權(quán)利進(jìn)行土地的買賣，而只有在建設(shè)需要時(shí)由政府進(jìn)行征收和初步開發(fā)，最終通過招投標(biāo)制度進(jìn)行出售。

而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，其核心內(nèi)容不僅包含了土地制度改革，而且還包括了其配套措施的完善，所以要想促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，就應(yīng)將土地制度改革作為其核心內(nèi)容。制度實(shí)施過程中會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益被侵犯，而這就可能導(dǎo)致社會(huì)矛盾糾紛。新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)需要集約化和高效化，但是目前的土地制度導(dǎo)致大量土地資源浪費(fèi)，在這樣的現(xiàn)狀下，要想加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，就必須加強(qiáng)現(xiàn)有土地制度的改革和完善[1]。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地制度改革面臨的三大壁壘

1、人

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，人屬于主體性的因素，所以為了將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)，人的問題是最大的問題所在。但是就當(dāng)前來看，中國的城鎮(zhèn)化率還處于較為低下的水平，這主要是因?yàn)檎叩南拗坪腕w制機(jī)制的束縛。而人又是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，人的消費(fèi)支出將極大的提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，所以要想順利實(shí)現(xiàn)市民化，就必須在新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口上下功夫。而這就需要加強(qiáng)土地制度改革，才能有更多的人帶動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化水平的提升。

2、地

在新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的過程中，土地是最為根本性的元素，所以將農(nóng)村土地從傳統(tǒng)的用途轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)用地的過程實(shí)際就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。但在這一過程中，就需要對土地的用途進(jìn)行調(diào)整，對土地的權(quán)力利益進(jìn)行重新分配。在收購和出讓土地時(shí)，會(huì)形成差價(jià)，這個(gè)差價(jià)將促進(jìn)中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐加快。而在目前為了更好地保護(hù)耕地，確保在耕地面積不減少的前提下將土地的利用方式進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，才能更好地在城鎮(zhèn)建設(shè)中集約化的利用土地，并對土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃和理性的開發(fā)。而這一切均需要對土地制度進(jìn)行改革，這將影響土地制度改革工作的開展。

3、錢

加快新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)勢必需要大量的資金，所以其屬于高成本改革，中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)在發(fā)展中，其建設(shè)資金的來源，主要是低價(jià)征用土地和土地出讓金的收益，土地財(cái)政是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主要資金來源，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面則必須通過外部融資的方式來處理。雖然上一輪的償債高峰期已經(jīng)過去，但是中國的土地價(jià)格正在不斷的抬高，征地的難度也在不斷加大，這就會(huì)導(dǎo)致土地出讓金的收益降低，傳統(tǒng)的土地財(cái)政難以滿足目前城鎮(zhèn)建設(shè)的需要。加上城鎮(zhèn)化水平的提升，城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，勢必需要增加在這方面的投入，政府作為投資的主體，在尚未形成多元化的投資機(jī)制之前，土地制度改革后引發(fā)的資金問題將成為一大壁壘[2]。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強(qiáng)土地制度改革的對策分析

1、明確改革的基本思路

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，強(qiáng)化土地制度改革工作的開展，首先必須對土地制度改革的基本思路進(jìn)行明確。為了在制度上促進(jìn)土地制度的改革和完善，其核心問題就在于如何消除土地利益博弈下的誘因，盡可能地將產(chǎn)權(quán)保護(hù)與用途管制的關(guān)系進(jìn)行平衡，才能從根本上促進(jìn)目前土地管理矛盾的解決和優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)緊密結(jié)合各地區(qū)的實(shí)踐，充分做到因地制宜，在確保大政策、大方向不變動(dòng)的情況下，既要注重耕地保護(hù)，又要注重土地的開發(fā)建設(shè)，才能更好地應(yīng)對當(dāng)前征用權(quán)比所有權(quán)高的制度安排。同時(shí)，從法律層面上對現(xiàn)有的土地管理政策法規(guī)和制度不斷完善，通過法律的形式對土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，尤其是應(yīng)對公共利益需要的尺度進(jìn)行有效的把握，才能更好地促進(jìn)現(xiàn)有土地的保護(hù)。目前在征收標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制和土地流轉(zhuǎn)程序上還存在諸多不足，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，為了更好地加強(qiáng)土地制度改革，就必須思考上述問題，且在政策上加強(qiáng)引導(dǎo)，對土地管理法進(jìn)行優(yōu)化和完善，才能更好地促進(jìn)土地資源的價(jià)值得到最大化的發(fā)揮和優(yōu)化。

2、注重農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善

明確基本改革思路的基礎(chǔ)上，為了更好地在城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強(qiáng)土地制度的改革，應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)方面的原則：第一，前提是管制；第二，基礎(chǔ)是確權(quán)；第三，核心是流轉(zhuǎn)；第四，保障是配套，在此前提下進(jìn)行整體性推行。

管制是制度改革的前提，因?yàn)橥恋貙儆诓豢稍偕Y源，又屬于稀缺資源，所以其在使用過程中應(yīng)盡可能地確保其與長遠(yuǎn)利益相符，而且土地使用者并沒有絕對的權(quán)利，必須在用途和規(guī)劃上服從管制。而就確權(quán)來看，其作為制度改革的基礎(chǔ)，就應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的觀念，在改革中注重土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，并對農(nóng)民與土地的關(guān)系進(jìn)行明確，將農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)的主體地位明確，這樣產(chǎn)權(quán)就能從虛變實(shí)。

流轉(zhuǎn)是制度改革的核心，農(nóng)村的集體建設(shè)用地要比城市建設(shè)用地的總量多很多，但是在當(dāng)前，并不能有效的流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，這就會(huì)導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)受到制約。要盡可能地將建設(shè)用地利用的潛力充分的發(fā)揮出來，緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的用地需求，致力于統(tǒng)一、完善的城市建設(shè)用地市場的建設(shè)和完善，對土地流轉(zhuǎn)的方式和范圍以及流程等進(jìn)行明確和規(guī)劃，才能更好地對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行不斷的規(guī)范，促進(jìn)服務(wù)管理配套體系的完善。

配套是制度改革的保障，為了促進(jìn)土地制度的改革，應(yīng)在配套制度上進(jìn)行不斷的完善。例如對現(xiàn)有的土地收益和分配制度進(jìn)行有效的改革，并確保所采用的土地分配收益機(jī)制的公平性和統(tǒng)一性，盡可能地達(dá)到同地同權(quán)和同地同價(jià)，對征收主體在征收中的權(quán)責(zé)進(jìn)行有效的明確，對土地增值效益進(jìn)行協(xié)調(diào)分配，尤其是應(yīng)確保農(nóng)民在這方面的分配有著合理的份額，才能更好地在城市中生活和發(fā)展[3]。

四、結(jié)語

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革中的核心問題就在于人、地、錢三個(gè)方面。這些問題中，地的問題是核心問題，只有切實(shí)注重土地制度改革工作的開展，才能更好地促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)、征收、補(bǔ)償?shù)?。但需要注意的是，土地流轉(zhuǎn)工作的開展，并非一蹴而就，所以必須對農(nóng)地流轉(zhuǎn)流程進(jìn)行研究和試驗(yàn)，結(jié)合多次試驗(yàn)和總結(jié)及專業(yè)的評估等，并在流轉(zhuǎn)協(xié)議登記備案等制度上進(jìn)行完善，才能更好地在政府的引導(dǎo)下促進(jìn)土地制度不斷的改進(jìn)和完善，更好地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的開展。

參考文獻(xiàn)

[1] 王妍蕾. 新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革中的核心問題[J]. 經(jīng)濟(jì)與管理研究，2013，12：48-52.

[2] 黃征學(xué). 新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革問題探討[J]. 中國物價(jià)，2014，07：28-32.

[3] 夏正智. 推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014，36：170-173+179.