綜合行政執(zhí)法改革的“新范本”

陶建群+張曉

【編者按】青島市西海岸新區(qū)（黃島區(qū)）是中央編辦確定的全國綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)之一。人民論壇雜志2015年6月（下）、2016年2月（下）曾兩次刊發(fā)專題介紹黃島綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐探索，引起各地對綜合行政執(zhí)法改革的關(guān)注。

試點(diǎn)兩年多來，黃島綜合行政執(zhí)法改革探索取得了哪些新成效，又獲得了怎樣的經(jīng)驗(yàn)與啟示？2017年1月中旬，人民論壇雜志社特邀中央編辦、住建部、清華大學(xué)、山東大學(xué)、中國法理學(xué)研究會的專家學(xué)者，三赴黃島區(qū)進(jìn)行綜合行政執(zhí)法改革實(shí)踐專題調(diào)研。

作為中央編辦和山東省編辦確定的綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)城市，青島西海岸新區(qū)（黃島區(qū)）以獲批第九個國家級新區(qū)為契機(jī)，發(fā)揮“先行先試”優(yōu)勢，自2014年11月正式啟動綜合行政執(zhí)法改革。兩年多來，黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法局從機(jī)構(gòu)組建到建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合執(zhí)法體制，從分散的六支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍到打造作風(fēng)過硬、一專多能的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，形成了富有特色、成效顯著的綜合行政執(zhí)法改革“黃島模式”，并在成熟完善中向可復(fù)制、可推廣的“黃島范本”實(shí)現(xiàn)新的提升。

回顧兩年多的改革試點(diǎn)實(shí)踐，黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法局局長王波感言，“綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制，唯有堅(jiān)持問題導(dǎo)向勇?lián)?dāng)、堅(jiān)持法治思維敢作為、堅(jiān)持為民理念尚實(shí)干，才能建設(shè)一流的執(zhí)法隊(duì)伍、提供一流的執(zhí)法保障、營造一流的新區(qū)環(huán)境”。

改革舉措：實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的規(guī)范化、全覆蓋

綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)以來，黃島通過科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理確定綜合執(zhí)法范圍，規(guī)范綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，歸并執(zhí)法職權(quán)，整合執(zhí)法隊(duì)伍。2014年11月，黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法局成立，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法模式向綜合執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變，確立綜合執(zhí)法主體資格。2015年3月，全面推行綜合執(zhí)法模式：“一綜到底”，綜合執(zhí)法大隊(duì)開展跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法；“雙重管理”，在26個鎮(zhèn)街派駐綜合執(zhí)法中隊(duì)，推進(jìn)執(zhí)法重心下移。2016年4月，山東省政府批復(fù)青島西海岸新區(qū)相對集中行政處罰權(quán)開展綜合執(zhí)法，黃島綜合執(zhí)法范圍將環(huán)保執(zhí)法劃出、旅游執(zhí)法納入，調(diào)整為城管、文化、國土、海洋、交通、旅游等六大領(lǐng)域，執(zhí)法權(quán)限增至1510項(xiàng)。試點(diǎn)以來，黃島綜合行政執(zhí)法改革直面問題，積極探索，建立健全了一系列綜合執(zhí)法長效機(jī)制，具體如下：

“六個統(tǒng)一”，打造規(guī)范化執(zhí)法隊(duì)伍。圍繞加快執(zhí)法隊(duì)伍融合、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)，黃島綜合執(zhí)法局實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理，加強(qiáng)統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度；建立了50余項(xiàng)涵蓋行政管理、執(zhí)法業(yè)務(wù)、監(jiān)督考核、作風(fēng)建設(shè)、后勤保障等方面的制度體系，統(tǒng)一了辦公場所和辦公車輛等方面的執(zhí)法標(biāo)識與執(zhí)法著裝、車輛裝備，統(tǒng)一了綜合執(zhí)法領(lǐng)域的法律文書規(guī)范；每年組織兩期全員性的封閉軍事訓(xùn)練和法律知識考試，舉辦兩期全局中層以上干部赴重點(diǎn)高校培訓(xùn)，同時實(shí)地學(xué)習(xí)考察上海、杭州、蘇州在城市治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)理論知識與實(shí)踐探索同步學(xué)習(xí)，促進(jìn)了綜合執(zhí)法隊(duì)伍向復(fù)合型、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展提升。在青島國際啤酒節(jié)黃島主會場執(zhí)法保障、黨風(fēng)政風(fēng)社會評議等方面展現(xiàn)了良好的巡察隊(duì)伍形象，贏得了黨政機(jī)關(guān)單位和社會各界的好評。

“五大片區(qū)”，優(yōu)化綜合執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)立17個專業(yè)執(zhí)法中隊(duì)和26個鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊(duì)。將青島西海岸新區(qū)全域劃分為五大片區(qū)，由綜合執(zhí)法大隊(duì)一分為五駐片區(qū)辦公，實(shí)行專業(yè)執(zhí)法中隊(duì)以專業(yè)執(zhí)法為主、以綜合監(jiān)管為輔和鎮(zhèn)街派駐中隊(duì)以簡易事項(xiàng)綜合執(zhí)法為主、以屬地監(jiān)管為輔相結(jié)合，厘清了專業(yè)執(zhí)法中隊(duì)和鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法中隊(duì)的職責(zé)，大力推進(jìn)執(zhí)法重心下移，形成了“指揮在機(jī)關(guān)，執(zhí)法在大隊(duì)，管理在鎮(zhèn)街中隊(duì)”的管理體制。

“四位一體”，提高科技化執(zhí)法辦案水平。按照“互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法”思路，黃島綜合執(zhí)法局研發(fā)推行“四位一體”的執(zhí)法辦案智能系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括執(zhí)法辦案管理系統(tǒng)、案件審批手機(jī)APP終端、移動執(zhí)法終端、移動執(zhí)法箱。以科技化、智能化、快捷化的方式為優(yōu)化執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法效率、改進(jìn)辦案質(zhì)量提供了重要支撐。

“三方銜接”，建立刑事司法銜接機(jī)制。加強(qiáng)與公安、法院和檢察院的銜接，設(shè)立公安派駐大隊(duì)，派駐行政執(zhí)法巡回法庭，派駐檢察室。以派駐檢察室為例，通過檢察人員巡回辦公，一方面加強(qiáng)了對綜合執(zhí)法局執(zhí)法行為的監(jiān)督監(jiān)察，有效防范執(zhí)法辦案違法行為發(fā)生；另一方面加大了對執(zhí)法辦案中涉及相關(guān)部門黨政干部失職瀆職行為的防范處置力度。2016年3月，黃島綜合執(zhí)法局突擊開展“3·16”盜采海砂處置行動，一舉查獲進(jìn)入新區(qū)瑯琊海域盜采海砂的外地采砂船4艘，將7名涉案人員移送公安機(jī)關(guān)予以逮捕，由黃島區(qū)法院從快審理判決，成為全國首例因盜采海砂以破壞環(huán)境資源罪追究刑事責(zé)任的案件。該案的辦理，充分彰顯了綜合執(zhí)法與公檢法機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的優(yōu)勢和實(shí)效。

改革成效：樹立執(zhí)法權(quán)威性，彰顯專業(yè)性，提升執(zhí)法效率

發(fā)揮綜合執(zhí)法隊(duì)伍優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”，樹立了執(zhí)法的權(quán)威性。黃島綜合執(zhí)法局共有近800名巡察人員，綜合執(zhí)法大隊(duì)的一線執(zhí)法人員占80%以上。2016年3月至5月，針對全國各地難以根治的非法洗砂場、采石場、石子加工場等問題，黃島通過“拉網(wǎng)式”排查和“地毯式”清理，將全區(qū)151處非法洗砂場、采石場、石子加工場全部關(guān)停取締，并全面清理拆除場地機(jī)械設(shè)備及其他構(gòu)筑物，并持續(xù)保持“零容忍”“零懈怠”“零反彈”的高壓態(tài)勢。不僅有效解決了非法“三場”的大氣揚(yáng)塵、水源和噪聲污染，而且還強(qiáng)化了國土資源安全和山體生態(tài)保護(hù)。

2016年6月，針對全國各地頭痛難除的“代步車”頑疾，黃島在全國范圍內(nèi)首次由綜合執(zhí)法部門牽頭開展三輪車、四輪“代步車”綜合整治，面對整治范圍廣、難度大、時間長的三個制約難題，在新區(qū)范圍實(shí)施全覆蓋、多方位、立體化的全過程整治。同時針對把“代步車”作為謀生和出行工具的老年人、殘疾人、下崗職工等弱勢群體，扎實(shí)做好回購補(bǔ)償和困難群體的幫扶工作。截至2016年底，共勸導(dǎo)上繳、查扣收繳、拆解報(bào)廢“代步車”1萬余輛，治理效果非常顯著，得到社會各界的一致認(rèn)可。

發(fā)揮綜合執(zhí)法職權(quán)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“集中職權(quán)破難題”，彰顯了監(jiān)管的專業(yè)性。改革以來，黃島創(chuàng)新了綜合領(lǐng)域執(zhí)法職權(quán)的“組合執(zhí)法”“連貫執(zhí)法”等模式，徹底解決了以往的權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、推諉扯皮等執(zhí)法瓶頸。黃島區(qū)將城管、國土和海監(jiān)的執(zhí)法事項(xiàng)集中行使，實(shí)現(xiàn)了陸海統(tǒng)籌執(zhí)法，根除了以往部門執(zhí)法邊界模糊重疊、推諉扯皮的問題，同時，原有專業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法功能得到了彰顯。2016年3月，黃島在全國率先啟動“藍(lán)色海灣整治三年行動”，組織相關(guān)鎮(zhèn)街拆除存量違建28萬平方米，清理膠州灣和唐島灣海域非法養(yǎng)殖設(shè)施5000余畝，改善了海洋環(huán)境，保護(hù)了新區(qū)的“黃金岸線”。

發(fā)揮綜合執(zhí)法機(jī)制優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“集中治理出合力”，提升了執(zhí)法效率和群眾滿意度。通過執(zhí)法重心下移，建立健全網(wǎng)格化巡查機(jī)制，加強(qiáng)了源頭治理，消除了執(zhí)法盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)了無縫覆蓋，提高了事中事后監(jiān)管水平。針對夜間燒烤和夜間建設(shè)施工擾民這一全國性的“老大難”問題，黃島組建夜間執(zhí)法專項(xiàng)隊(duì)伍，提前介入，主動出擊，全面發(fā)力，采取無縫巡查、反復(fù)巡查、錯時巡查等方式，嚴(yán)格“遞進(jìn)式執(zhí)法”模式，做好教育引導(dǎo)、限期整改或依法查處。舉報(bào)投訴量同比銳降90%，群眾滿意度大大提高。

黃島綜合行政執(zhí)法改革的啟示

目前，全國很多地區(qū)都在推行綜合行政執(zhí)法改革。至少應(yīng)從三個方面來判斷綜合執(zhí)法改革的成效：是否達(dá)成了改革初衷，是否獲得了滿意成效，是否具有推廣的價(jià)值。為此，黃島區(qū)綜合執(zhí)法改革給出了如下富有成效的“范本”啟示：

一是試點(diǎn)過程中應(yīng)有效處理改革與管理的關(guān)系。綜合執(zhí)法改革的初衷是要解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等一系列問題，一些試點(diǎn)將人員、組織編制、職責(zé)合起來，制定出臺了一個文件，就算完成了改革。其實(shí)不然，改革就是要解決問題，換句話說，原先分設(shè)的執(zhí)法隊(duì)伍所面臨的問題要通過改革得以解決?！包S島模式”非常關(guān)鍵一點(diǎn)就是較好地處理了改革和管理的關(guān)系。

黃島綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)中，科學(xué)的管理對改革形成了積極的促進(jìn)作用，通過行動上的軍事化、規(guī)范化，管理上的扁平化、素質(zhì)化，指揮上的智能化、可視化，考核上的人性化、梯次化，辦案上的法制化、程式化等一整套科學(xué)的管理考核培訓(xùn)體系使得原屬不同領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)員迅速成長為“全能型”綜合執(zhí)法人員，城管、海洋、文化等領(lǐng)域的執(zhí)法功能進(jìn)一步加強(qiáng)，彰顯了監(jiān)管的專業(yè)性，這一試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有可復(fù)制的普遍意義。

二是主動開展執(zhí)法規(guī)?；?、規(guī)范化建設(shè)。之前，部門執(zhí)法力量過于分散，部分人員實(shí)力相對薄弱的部門，僅能處理查處舉報(bào)這類工作，規(guī)范化的、有規(guī)模的、全覆蓋的監(jiān)督機(jī)制難以建立起來，執(zhí)法自由裁量權(quán)較大?！包S島模式”綜合執(zhí)法改革，把分散的力量綜合起來，形成有規(guī)模的、規(guī)范化的綜合執(zhí)法。黃島綜合執(zhí)法局設(shè)計(jì)了一整套嚴(yán)密的考核機(jī)制、內(nèi)部管理激勵機(jī)制、考核監(jiān)督機(jī)制，促使執(zhí)法隊(duì)員一直繃緊學(xué)習(xí)這根弦，執(zhí)法自由裁量權(quán)、執(zhí)法隨意性都得到了非常嚴(yán)格的限制。隊(duì)伍建設(shè)、法制建設(shè)不僅是“控制人”，更是控制權(quán)力。黃島綜合執(zhí)法局通過“依法治隊(duì)”，讓執(zhí)法人員的權(quán)力不敢亂用；“依紀(jì)治隊(duì)”，按照黨規(guī)黨紀(jì)來治理隊(duì)伍；“以學(xué)治隊(duì)”，培養(yǎng)執(zhí)法人員的法治思維。

三是積極解決綜合執(zhí)法與刑事司法的銜接問題，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)威與執(zhí)法效率的有機(jī)結(jié)合。雖然我們一直強(qiáng)調(diào)執(zhí)法工作中要做好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，但是實(shí)際操作起來，原則性較強(qiáng)，需要地方做出很多因地制宜的政策設(shè)計(jì)。黃島綜合執(zhí)法局加強(qiáng)與公安、法院和檢察院的銜接，形成了一套互相銜接、互相配合的工作流程和模式。比如設(shè)立派駐行政執(zhí)法巡回法庭，集中辦理行政非訴執(zhí)行案件，實(shí)現(xiàn)了行政處罰與強(qiáng)制執(zhí)行、刑事處罰的無縫銜接，提高了執(zhí)法效率。

四是堅(jiān)持執(zhí)法為民，關(guān)注執(zhí)法政治效果、法律效果、社會效果的統(tǒng)一。完善的監(jiān)督機(jī)制，可以提高執(zhí)法活動的有效性，顯著增強(qiáng)執(zhí)法公信力。綜合行政執(zhí)法大量的工作在街鎮(zhèn)，在基層執(zhí)法工作中跟老百姓打交道的頻率非常高，因此需要建立一套有效的監(jiān)督基層執(zhí)法的體制機(jī)制。檢察院派駐綜合執(zhí)法局的監(jiān)察室最重要的職能就是要監(jiān)督基層執(zhí)法，有效地保障了基層執(zhí)法活動的合法性。黃島綜合執(zhí)法改革獲得了當(dāng)?shù)卣母叨汝P(guān)注，獲得了相關(guān)部門的充分肯定，獲得了市民群眾的理解支持——黃島綜合行政執(zhí)法把群眾認(rèn)為是問題的解決了，他們就會很滿意，就會獲得很好的社會效果——在這個層面上“黃島模式”是成功的。與此同時，黃島區(qū)也正在創(chuàng)設(shè)一種良好的法治環(huán)境，促進(jìn)了法律規(guī)范的有效實(shí)施，維護(hù)了法律、地方性法規(guī)的權(quán)威，形成一種法律秩序。在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革過程中所形成的良好的法治環(huán)境，成為青島西海岸新區(qū)全面深化改革、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障和動力。

當(dāng)然，在全國范圍內(nèi)，上下協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法層級體制尚未理順，綜合執(zhí)法領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)范分散導(dǎo)致的法律依據(jù)適用紊亂，執(zhí)法人員行政、參公管理、事業(yè)編制身份并存、難以統(tǒng)一等共性問題依然存在。期待在“十三五”期間，在“四個全面”戰(zhàn)略布局和新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，綜合執(zhí)法部門面臨的共性問題逐步得到解決，綜合執(zhí)法體制改革和城市管理執(zhí)法體制改革得以不斷深化。