創(chuàng)新社會治理體制研究

王強++張玉平++田勝

摘要：近些年來我國的城市社區(qū)建設雖然取得了成效，但仍然存在著許多問題和不足。本文主要從社區(qū)治理體制中的行政化問題、社區(qū)主體間沖突、社區(qū)基本公共服務供給體制不完善、相關制度政策及法律法規(guī)不健全不完善及社區(qū)工作人員知識水平和技術能力偏低等幾個方面揭示社區(qū)治理體制中的弊端。

關鍵詞：社會治理；社區(qū)治理；體制弊端；社區(qū)主體

社會治理是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作伙伴關系，依法對社會事務和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。由此可見，社會治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要政府協(xié)調和處理好其內部、政府之間、政府與市場、社會組織、社區(qū)居民及其他組織之間的關系，以合理來促進社會的發(fā)展。

社區(qū)作為社會細胞，是社會治理的最基層組織。因此，要推進社會治理體制創(chuàng)新，首先就要從社會細胞——社區(qū)的治理體制創(chuàng)新入手。

近些年來，在推進城市社區(qū)建設過程中，我國各地出現(xiàn)了許多各具特色的社區(qū)治理創(chuàng)新模式。如上海盧灣模式、沈陽模式、武漢百步亭模式、江漢模式等等。這些社區(qū)的建設實踐和模式，雖然都不同程度地推動了我國基層社會治理體制的改革和創(chuàng)新，但仍然存在著很多問題和不足。具體來說，當前我國社區(qū)治理體制的弊端主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一、行政化色彩濃厚。

在計劃經濟時期，我國社區(qū)管理主要實行的是一種自上而下、高度集權的“單位制”。隨著體制轉軌和社會機構轉型，“單位制”逐漸向“社區(qū)制”轉變。但在社區(qū)建設的實踐中，由于政府職能轉變的滯后，不能適應社區(qū)自治發(fā)展的要求，以至社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務的“腿”，使得社區(qū)治理體制具有濃厚的行政化色彩。其具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、行政化的運行和考核機制。目前我們對社區(qū)工作的考核評估體系主要有兩種。一種是面向政府的單一的考核評估體系；另一種是以“群眾的滿意度”為標準的評估體系。前者是一種只對上級負責的一元化評估方式，體現(xiàn)的是自上而下的評估邏輯；后者是一種符合社區(qū)發(fā)展規(guī)律的評估方式，體現(xiàn)了群眾考核的多項指標評估趨勢。在社區(qū)建設的實踐中，由于社區(qū)自治資金的來源、居委會人員的組成等多項決定取決于政府，所以前一種考核評估體系居于主導地位，而后一種考核評估體系則毫無分量、無關痛癢。正因為如此，在現(xiàn)實中，社區(qū)居委會的工作才會對上而不對下，不能真正履行其公共服務和自治的功能，挫傷了居民對社區(qū)的自治工作的積極性和熱情，使得自治過程帶有鮮明的行政化傾向和印記。

2、行政化的社區(qū)規(guī)章制度和人事安排。近些年來，我國城市居民自治有了很大的發(fā)展，各方面日趨成熟，社區(qū)自治的具體細則、規(guī)章制度和流程都已制定，然而這些制度大多數并不是在廣大社區(qū)居民積極參與、民主協(xié)商的基礎上得以形成和確定的，而是由上級部門制定并要求社區(qū)執(zhí)行的，并不具有集思廣益性，充滿了行政化色彩。除此之外，上級政府還干預社區(qū)的民主選舉過程和人事安排，進行暗箱操作，使得民主選舉成為假象。

3、行政化的經費來源。社區(qū)財政資金主要來源于政府財政補貼、物業(yè)管理費用、居民自籌以及社會捐助。由于物業(yè)管理費用受其居民承受力的限制十分有限、居民籌資共建的意識比較淡薄以及社會捐助資金薄弱等原因，社區(qū)財政資金就不得不依賴于政府的供給。這就形成了一種社區(qū)自治經費由上級行政部門支配，街道財政部統(tǒng)一管理的局面。社區(qū)經費的這種行政化，使得社區(qū)自治權大大削弱，社區(qū)不得不接受“端誰的飯碗歸誰管”的情況，對街道和上級部門形成很大的依附性。

4、行政化的機構設置和職能作用。由于社區(qū)人口結構、素質和經濟收入等因素的差異性，不同類型的社區(qū)都結合社區(qū)實際情況設置了相應的組織機構并規(guī)定了相應的職能范圍。但在實踐中，社區(qū)的機構設置和職能規(guī)定仍然存在很多雷同之處、存在著濃厚的行政化色彩。如很多社區(qū)居委會的組織機構與街道辦事處存在著一一對應的關系：街道辦事處的計生委員會，對應居民委員會的計生委員會；街道辦事處的司法科，對應居民委員會的人民調解委員會等。居委會與街道辦事處不僅組織機構對應，而且任務也對應。如居委會承接了由區(qū)直部門和街道辦事處轉嫁的百余項工作任務，其中包括社區(qū)服務、計劃生育、外來人口管理、房屋出租管理、社會治安防范、環(huán)境衛(wèi)生整治和維護、民間糾紛調解等，形成了“上邊千條線，下面一口針”的局面。居委會實際成為各級黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層和落實層，而非代表居民利益和需求的群眾性自治組織，其應有的自治職能和服務職能被虛化和擱置，嚴重挫傷了居民的自治熱情。

二、社區(qū)治理主體間的沖突較為嚴重。

社區(qū)治理是城市社區(qū)中的政府與非政府部門、轄區(qū)單位、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織和社區(qū)居民等多元治理主體，以社區(qū)為平臺，廣泛參與管理社區(qū)的公共事務，相互博弈、合作、妥協(xié)、消除分歧，以求社區(qū)資源最大合理化配置、利用的一種過程。在社區(qū)治理中，參與社區(qū)治理的主體主要包括：街道辦事處、社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)居民、社區(qū)中介組織、物業(yè)公司。

在社區(qū)治理過程中，這些主體各自都發(fā)揮了重要作用，但在實踐中他們之間又存在著各種沖突，影響了社區(qū)的健康和諧發(fā)展。其具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、街道辦事處與居委會之間的角色沖突。

從法理上看，街道辦事處是政府在基層的派出機構，居委會是社區(qū)居民的群眾性自治組織。二者應是一種指導與被指導的關系。但現(xiàn)實中，街道辦事處與居委會卻形成了一種領導與被領導、命令與被命令的行政隸屬關系。在這種情況下，居委會一方面要完成街道交辦的工作，充當“街道的腿”；另一方面又要滿足居民自治需求，做好“居民的頭”，從而陷入了兩難的境地。在居民的眼里，居委會政府的基層行政組織，；而在政府眼里，居委會即是行政組織，也是群眾性組織。事實上，這種角色沖突，對居委會的工作十分不利。一方面，由于街道為使居委會更好地完成交辦任務，實現(xiàn)本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行干預、考核和評估，這就造成居委會只對政府負責，而不對居民負責，從而背離了社區(qū)自治的本質；另一方面，這也造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節(jié)，挫傷了居民參與社區(qū)治理的熱情，進而又導致了居委會與居民關系的錯位。

2、社區(qū)黨組織與居委會之間的關系錯位。

社區(qū)黨組織是黨在社區(qū)的基層組織，是社區(qū)建設和社區(qū)各種組織和各項工作的領導核心。社區(qū)黨組織與居委會不存在組織人事關系，二者也沒有明確的職責關系，黨組織管理黨內事務。黨組織與居委會之間因該是一種領導與被領導的關系。黨組織對居委會的領導在內容上主要是指政治領導和思想領導。居民自治過程中必須接受黨的領導即在政治上擁護黨的領導，堅持“四項基本原則”，貫徹落實黨的路線、方針、政策。在思想上自覺保持和黨中央一致，堅持黨的思想路線，用馬克思主義政治理論和先進文化作為自治活動的思想理論基礎。但在實踐中，黨組織跨越了政治領導和思想領導，變成了權利機構，使居委會淪為黨組織的執(zhí)行機構。現(xiàn)實中存在許多黨組織直接包辦社區(qū)自治事務的現(xiàn)象。兩種組織跨越了權利界限。

3、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司三者之間的關系錯亂。

居委會是在劃定的社區(qū)內維護全體居民利益，管理與居民切身利益相關的社會事務，服務全體居民的地域性群眾自治組織；業(yè)主委員會是在一個物業(yè)管理區(qū)域內代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理的專門性群眾自治組織；物業(yè)公司是指按照合法程序成立并具備相應資質條件的經營物業(yè)管理業(yè)務的企業(yè)型經濟實體。目前在社區(qū)中，從組織性質上看，居委會代表“國家力量”是基層群眾性的自治組織；業(yè)主委員會代表“社會力量”是群眾性的專門組織；物業(yè)公司代表“市場力量”是經濟型的營利組織。從管理屬性上看，居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司所代表的利益主體各不相同。居委會代表的是全體社區(qū)居民的利益；業(yè)主委員會代表的是新建小區(qū)業(yè)主的利益；物業(yè)公司代表的是房地產開發(fā)商和自身的利益。從管理的職能上看，三者即有分別也有交叉。居委會作為群眾性的自治組織負責對社區(qū)事務的全面管理；業(yè)主委員會作為群眾性的專門自治組織負責維護業(yè)主們的產權利益；物業(yè)公司經濟型的營利組織主要負責一切有關房地產的售后、租賃服務，包括房屋的保養(yǎng)、維修、環(huán)境清潔、綠化及小區(qū)內的商業(yè)服務、治安維護等活動。從法理上看，居委會對業(yè)主委員會和物業(yè)公司擁有指導和監(jiān)督權，而業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間存在委托與被委托的契約合同關系。但在實際的運行中，三者之間常發(fā)生沖突。如在涉及到某些公益性的服務項目時，居委會和物業(yè)公司都因為無法收費而相互推諉；物業(yè)公司對于居委會對社區(qū)治理的監(jiān)督，除了維持日常業(yè)務外，一般缺乏參與社區(qū)開展的各項活動的積極性。再如按照法律規(guī)定，業(yè)主委員會有“選聘、解聘物業(yè)公司，審議物業(yè)公司服務收費標準”等職責，但在我國城市社區(qū)中，很多物業(yè)公司在居民尚未入住之前早已確定。還有一些物業(yè)公司憑借強大的實力，甚至是利用政府主管機關的認可和支持以抗衡居委會和業(yè)主委員會。如有些物業(yè)公司不經業(yè)主委員會同意而擅自提高物業(yè)管理費的收費標準；也有物業(yè)公司利用自己的專業(yè)知識在房屋維修和專業(yè)性管理活動中，采取“偷工減料”手段降低成本，增加收益，由于居委會和業(yè)主委員會不具有同等的信息和專業(yè)知識，使這一領域成為物業(yè)公司擴張權力的灰色空間。

4、社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的渠道較少，導致居民參與廣度和深度較低。

隨著我國居民民主意識的不斷增強，其參與社區(qū)治理的欲望也隨之增加。但由于我國社區(qū)治理體制行政化的弊端，導致社區(qū)居民和其他主體大都游離于社區(qū)的社會管理和公共服務之外，居民參與社區(qū)公共服務的渠道較少，參與形式單一，參與熱情降低，參與廣度和深度較低。據有關調查發(fā)現(xiàn)，參與社區(qū)活動的大多是退休的老人及賦閑在家的全職太太等，大多數居民都不愿意參與社區(qū)活動。

三、財政資金供給不足，社區(qū)基本公共服務供給體制不完善。

目前，我國許多社區(qū)建設中都存在著財政資金短缺的問題。財政資金的短缺直接導致社區(qū)公共服務的供給不足，社區(qū)公共服務設施的配套率、覆蓋率過低，基礎設施常處于陳舊或短缺的狀態(tài)，無法滿足居民日益增長的需求。財政資金短缺的原因主要有：政府對社區(qū)服務的資金投入不足；社會捐助資金較少；社區(qū)服務收益的再循環(huán)投入不足。

四、相關制度政策及法律法規(guī)不健全不完善。

目前，我國關于社區(qū)建設的制度政策和法律法規(guī)十分不健全不完善。有很多法律法規(guī)制定的時間較早，已遠遠滯后于社會實踐的發(fā)展，根本無法解決社區(qū)建設中遇到的新情況和新問題，也不能滿足當代社區(qū)治理的需要。例如：我國《城市居民委員會組織法》明確規(guī)定居委會是“基層群眾性自治組織”，但這一規(guī)定并未對社區(qū)居委會的自治領域、自治性質加以明確的限定或解釋，只有原則性，缺乏可操作性；我國物業(yè)管理條例規(guī)定“住宅小區(qū)的業(yè)主大會會議，應當同時告知相關的居民委員會”、“住宅小區(qū)的業(yè)主大會、業(yè)主委員會作出的決定，應當告知相關的居民委員會”，但這里并沒有規(guī)定未履行此項義務的后果等。除此之外，還有很多制度規(guī)范和法律法規(guī)在內容上非常寬泛，對權限和職責的界定不清晰，造成基層社會管理主體在實踐中由于沒有明確的職能劃分和協(xié)調機制而陷入各種矛盾利益糾紛中，阻礙了社區(qū)的發(fā)展。

總之，我國傳統(tǒng)的社區(qū)治理體制存在著嚴重弊端。傳統(tǒng)社區(qū)治理體制已不能適應社區(qū)發(fā)展的需要，嚴重阻礙了社區(qū)的發(fā)展。因此，我國必須針對這些社區(qū)治理體制中的弊端大力改革，不斷推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新，以社區(qū)治理體制創(chuàng)新來推動社會治理體制創(chuàng)新。

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