我國檢察院環(huán)境公益訴訟的實(shí)證研究

張夢(mèng)園+劉佳露

摘 要：近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，而隨之而來的一系列環(huán)境問題也日趨嚴(yán)重。為了解決此問題，根據(jù)我國國情建立環(huán)境公益訴訟制度以提供司法救濟(jì)成為了我國現(xiàn)階段以法律強(qiáng)制力保障生態(tài)環(huán)境的一個(gè)重大突破。2015年7月全國人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟試點(diǎn)，結(jié)果卓有成效，但是深入調(diào)查研究，其中還存在著許多問題。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)了其中環(huán)境損害鑒定問題亟待解決，下面筆者將以實(shí)證調(diào)查為依托，分析在環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)的現(xiàn)狀、問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)；檢察機(jī)關(guān)；鑒定

1 現(xiàn)狀——重重壁壘，難生其效

1.鑒定機(jī)構(gòu)消極懈怠，遇環(huán)境公益訴訟案件則推托行事

眾所周知，環(huán)境污染的鑒定是一塊“燙手山芋”，不僅對(duì)于鑒定機(jī)構(gòu)的要求高，而且費(fèi)時(shí)費(fèi)力。我們?cè)谡{(diào)研時(shí)武漢市民事檢察部工作人員就提到他們已經(jīng)多次遇到這種情況——鑒定機(jī)構(gòu)常以初始材料有問題、很難確定因果關(guān)系為由不予接受檢察機(jī)關(guān)的委托。無奈，他們只能向外地機(jī)構(gòu)求助。

2.鑒定機(jī)構(gòu)給出的鑒定意見不準(zhǔn)確，極大的影響了訴訟進(jìn)程

鑒定意見的準(zhǔn)確性對(duì)于訴請(qǐng)能否得到法官的支持具有重要的作用。術(shù)業(yè)有專攻，鑒定意見涉及諸多專業(yè)技能，所以法官通常要依賴專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人員的意見來形成“內(nèi)心確信”。專門負(fù)責(zé)此環(huán)節(jié)的檢察官向我們反映“我們的鑒定機(jī)構(gòu)過分依賴于環(huán)保部門，檢測(cè)數(shù)值都是由它們底下的監(jiān)測(cè)站或者是環(huán)保局的環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)作出的，而該數(shù)值相對(duì)來說不是那么中立”。如何提高鑒定意見的準(zhǔn)確性值得深思。

3.鑒定意見證明力受質(zhì)疑

鑒定機(jī)構(gòu)的環(huán)境損害評(píng)估資格不明確、鑒定意見的證據(jù)能力和證明力受到質(zhì)疑。如泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)向人民法院提起的環(huán)境公益之訴，訴訟中被告對(duì)江蘇省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)做出的鑒定意見的證據(jù)能力提出強(qiáng)烈反對(duì)；在自然之友等訴被告謝知錦等環(huán)境公益訴訟中，被告認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)費(fèi)、環(huán)境損害至修復(fù)期間環(huán)境功能損失費(fèi)用的計(jì)算方法的鑒定意見，不能證明損失數(shù)值，沒有證明力。以上實(shí)例可以證明，公益組織在提起環(huán)境公益訴訟中已經(jīng)遇到鑒定意見證明力受質(zhì)疑的困境，而在未來，檢察院也將難以回避此問題。

2 探析——機(jī)構(gòu)建設(shè)存在盲點(diǎn)

1.符合國家明確規(guī)定的具有環(huán)境損害評(píng)估鑒定資格的鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量較少

根據(jù)2015年6月最高人民法院發(fā)布的《審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件的解釋》第八條規(guī)定對(duì)于環(huán)境污染案件事實(shí)的專門性問題可以委托有資格的司法鑒定機(jī)構(gòu)和環(huán)保部推薦的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。事實(shí)上具有從事環(huán)境類司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)加上環(huán)保部2014年向社會(huì)推薦的12家環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)一共加起來不超過20家。如此數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全國環(huán)境污染事件高發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要，而數(shù)量少帶來的最顯著后果即鑒定機(jī)構(gòu)任務(wù)繁重，鑒定意見質(zhì)量降低。該因素對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的推托、懈怠具有很強(qiáng)的原因力。

2.鑒定機(jī)構(gòu)地位不中立

在環(huán)境這一圈子里，與之相關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)或?yàn)榄h(huán)保部門的下屬機(jī)構(gòu)，或與環(huán)保部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此我們不得不對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定結(jié)果的客觀公正性進(jìn)行質(zhì)疑。實(shí)際我們?cè)谡{(diào)查階段也確實(shí)收到不少這樣的信息。環(huán)境公益訴訟的被告往往是地方的利稅大戶，在奉行GDP至上的政績觀影響下，這些為地方財(cái)政稅收做貢獻(xiàn)的污染企業(yè)往往是地方政府的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象。因此，行政干預(yù)對(duì)鑒定意見可靠性的影響力不容小覷。

3.鑒定意見法律效力規(guī)定存在缺漏

法律未明確規(guī)定不具備環(huán)境損害鑒定資質(zhì)的鑒定人員做出的鑒定意見法律效力如何。環(huán)保部在“環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)推薦名錄”（環(huán)辦[2014]3號(hào)、環(huán)辦政法[2016]10號(hào)）中不僅列舉了推薦的鑒定機(jī)構(gòu)，還同時(shí)規(guī)定沒有列入該名錄的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)也可以從事環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作。而最高法、最高檢、司法部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》則要求環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)必須統(tǒng)一管理，所以在操作層面上，沒有登記的鑒定機(jī)構(gòu)無權(quán)進(jìn)行環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作。法律規(guī)定的不明確導(dǎo)致在司法實(shí)踐中法院認(rèn)定混亂。無鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)人員作出的環(huán)境損害賠償以及賠償數(shù)額的鑒定意見，究竟能否作為支持原告主張的證據(jù)資料，則成為一個(gè)疑問。

3 建議——鑒定制度規(guī)范化，加快立法進(jìn)程

1.健全管理體制，提高鑒定機(jī)構(gòu)的中立性

如前所述，具有環(huán)境鑒定評(píng)估能力的主力軍是環(huán)保機(jī)構(gòu)下設(shè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，因此其作出的鑒定意見或多或少體現(xiàn)行政色彩的問題。針對(duì)此問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立中立的第三方鑒定機(jī)構(gòu)。此外，在保證獨(dú)立性的同時(shí)可通過明確其違法鑒定責(zé)任的方法來促使做出中立的鑒定意見。一方面，設(shè)立司法機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理是司法機(jī)構(gòu)改革的重要核心環(huán)節(jié)。毫無疑問，“內(nèi)行對(duì)內(nèi)行”的管理，其優(yōu)越性是顯而易見的。作為鑒定機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)之間的中介，行業(yè)管理不僅可以彌補(bǔ)行政管理的不足，也有助于促進(jìn)鑒定機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)作、設(shè)立科學(xué)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。另一方面，對(duì)鑒定人員違法鑒定的責(zé)任認(rèn)定一直是我國司法體制關(guān)注的盲點(diǎn)。鑒定意見作為環(huán)境公益訴訟的主要證據(jù)形式，是決定訴訟結(jié)果的關(guān)鍵因素。因此，明確鑒定人員違法鑒定的責(zé)任、將鑒定意見的可靠性置于懲罰機(jī)制的保護(hù)下，是解決“證明難”問題的必然要求。

2.完善法律規(guī)定，明確環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)資格。

針對(duì)上面提到的具有司法鑒定資格的環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)過少的問題，我們認(rèn)為主要問題并不是因?yàn)槲覈沫h(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)本身的數(shù)量少，而是由于現(xiàn)行法律的規(guī)定使得很多本應(yīng)有資格和能力的鑒定機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮其作用。一方面我國2015年開始將環(huán)境損害作為新的鑒定種類實(shí)行登記管理，環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)起步較晚。另一方面，行政部門對(duì)環(huán)境損害司法鑒定實(shí)行了嚴(yán)格審核的統(tǒng)一登記管理制度，環(huán)境司法鑒定資格準(zhǔn)入門檻進(jìn)一步提高。筆者認(rèn)為國家應(yīng)加大在此方面的投入，適當(dāng)放低標(biāo)準(zhǔn)，并在立法上予以明確，鼓勵(lì)環(huán)境損害機(jī)構(gòu)積極申請(qǐng)獲得司法鑒定資格，以此增加環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的數(shù)量。

3.完善訴前司法鑒定制度。

由于法律對(duì)人民法院委托司法鑒定以外的司法鑒定沒有明確規(guī)定，鑒定機(jī)構(gòu)受當(dāng)事人委托作出的司法鑒定意見書，往往會(huì)在對(duì)方當(dāng)事人的異議下重新鑒定，這勢(shì)必增加訴訟成本。而在當(dāng)前構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的背景下，訴前司法鑒定明顯更具有旺盛的生命力和快速解決糾紛的動(dòng)力?，F(xiàn)在河南省、江蘇省、四川省等多個(gè)法院在審判活動(dòng)中均承認(rèn)了訴前鑒定制度，這一突破對(duì)于檢察院提起環(huán)境公益訴訟也顯示了十分重要的意義。環(huán)境污染具有結(jié)果的易變性，數(shù)據(jù)常隨時(shí)間、天氣的變化而變化。倘若能對(duì)訴前鑒定意見在司法上予以認(rèn)可，鑒定機(jī)構(gòu)就能盡早加入檢察院的調(diào)查活動(dòng)，這對(duì)降低鑒定難度、形成原始材料——鑒定意見——法官心證的互動(dòng)鏈具有不可忽視的作用。為此，我們建議，為了保證訴訟效率與公正，我國應(yīng)逐步探索設(shè)立訴前司法鑒定制度。可以由最高人民法院在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，先以司法解釋的形式予以明確，待時(shí)機(jī)成熟后，由立法機(jī)關(guān)修改民事訴訟法等有關(guān)規(guī)定予以增加。

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