《土地管理法》應該怎么改？

蔡繼明

出于深化土地制度改革的需要，《土地管理法》修改迫在眉睫。而根據(jù)《憲法》、《民法總則》、

《物權(quán)法》以及中央有關土地制度改革的各項決定的精神，修法的時機也已經(jīng)成熟

《中華人民共和國土地管理法》（下稱土地管理法）頒布于1986年6月25日，至今已經(jīng)過三次修訂。

現(xiàn)行征地制度使地方政府過度依賴土地出讓金發(fā)展經(jīng)濟，造成地價、房價過高，使數(shù)億進城務工農(nóng)民不能落戶，數(shù)千萬迂徒人口不能定居。圖/cFP

第一次修訂是在1988年，主要是根據(jù)1988年《憲法修正案》第十條第四款，這一條款刪除了“禁止土地出租”的規(guī)定，同時增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。相應地，《土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容，從而建立了國有土地有償使用制度。

第二次修訂是在1998年，主要是針對由于開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳的嚴峻形勢，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地做出了嚴格的法律限制。

第三次修訂是在2004年，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”;二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”，從而進一步明確了征地制度內(nèi)涵。

最近的一次修訂啟動于2009年，經(jīng)過多年討論，2012年12月底《土地管理法》修正案草案首次提交全國人大常委會審議，但未獲通過。這一版草案主要是取消了征地補償標準按農(nóng)業(yè)年收入30倍上限計算的規(guī)定。

在接下來的兩年中，雖被列入全國人大常委會立法規(guī)劃，但該草案未再次提請審議。相關專家表示，按照立法法規(guī)定，該草案已終止審議，這意味著《土地管理法》將重新進行修訂。

2016年第十二屆全國人大常委會第二十五次會議決定，《土地管理法》修改列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中第一類項目，這意味著，2017年被終止多年的《土地管理法》修改將再次列入全國人大常委會立法議程。

現(xiàn)行土地管理法有三大弊端

《土地管理法》實施多年，其弊端已暴露無遺。

一是征地范圍過大，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。我國的征地制度是建立在城鄉(xiāng)二元土地制度基礎之上的：城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，城市向外擴展必須占用農(nóng)村的土地。本來根據(jù)《憲法》第10條，國家為了公共利益的需要方可依法征收和征用農(nóng)村集體的土地，但事實上改革開放以來，地方政府無論是出于公共利益還是非公共利益的需要，只要涉及到占用農(nóng)村的土地，都一律采取征收方式。這樣一來，所謂公益性征地的范圍就無限擴大了，地方政府實際上是打著公共利益的幌子，把征用的土地大量用于工業(yè)、商業(yè)乃至房地產(chǎn)開發(fā)，而對失地農(nóng)民則按照土地的農(nóng)業(yè)用途給予補償，由此獲得巨額土地出讓金收入。僅2016年全國土地出讓金就高達3.5萬億元，近十年估計總量為20萬億元。

這種征地制度一方面使地方政府過度依賴土地出讓金發(fā)展經(jīng)濟，造成地價、房價過高，使數(shù)億進城務工農(nóng)民不能落戶，數(shù)千萬遷徙人口不能定居。2016年常住人口城鎮(zhèn)化率達到57.35%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有41.2%，2億多農(nóng)民工及其家屬處在“半城市化”狀態(tài)，6000多萬留守兒童、5000多萬留守婦女和5000多萬留守老人滯留在農(nóng)村。另一方面，這種征地制度加劇了城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民和政府之間的矛盾，致使群體性事件頻發(fā)。此外，這種征地制度還助長了大量腐敗行為，近年來幾乎所有曝光落馬的貪官都與征地拆遷和房地產(chǎn)有關。

二是農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)受到嚴格限制，事實上取消了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)。禁止集體土地進入建設用地市場，造成集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)不平等，使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設，農(nóng)民不能分享工業(yè)化、城市化成果。尤其是限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，否定了農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)多應具有的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等用益物權(quán)能，以致伴隨著億萬農(nóng)民進城務工，農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”，一方面造成農(nóng)村宅基地閑置，另一方面堵塞了農(nóng)民獲得財產(chǎn)收入的渠道，農(nóng)民“裸身”進城，既買不起房又租不起房，抑制了農(nóng)民工市民化進程。

三是否定了市場的決定作用，降低了土地資源配置效率。我國對城鄉(xiāng)之間以及大中小城市之間的土地配置，依然采用的是計劃經(jīng)濟的手段，一方面對500萬以上人口的城市嚴格控制新增建設用地的供給，另一方面以新增城市建設用地鼓勵中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，以至于造成一線城市和部分二線城市房價上漲泡沫嚴重，三四線城市空城鬼城頻現(xiàn)住房庫存積壓。

修法的依據(jù)和原則

出于深化土地制度改革的需要，《土地管理法》修改已迫在眉睫。而根據(jù)《憲法》、《民法總則》、《物權(quán)法》以及中共中央國務院有關土地制度改革的各項決定的精神，修法時機已經(jīng)成熟。

《憲法》第十條第一、二、三款規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要，才能依法征收或征用農(nóng)村集體的土地。

《民法總則》第一百一十三條規(guī)定：民事主體的財產(chǎn)權(quán)利受法律平等保護;第一百一十四條規(guī)定：民事主體依法享有物權(quán);第一百一十七條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償。

《物權(quán)法》第一章第三條第二款規(guī)定：國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，農(nóng)村集體土地應該與城市國有土地同地同權(quán)同價。

中共中央、國務院有關土地制度改革的各項決定強調(diào)：保護農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)，維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán);改革完善農(nóng)村宅基地制度，明確界定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán);改革征地制度，嚴格界定公共利益用地范圍，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例;促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

依據(jù)上述法律和中共中央國務院的深化土地制度改革的精神，修改《土地管理法》應遵循以下基本原則：

其一，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設用地市場，讓市場在土地資源配置中起決定性作用，淡化計劃和行政配置土地資源的色彩。

其二，城市國有與農(nóng)村集體所有的土地同地同權(quán)同價，對兩種土地產(chǎn)權(quán)應給予同等保護。

其三，國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)村集體的土地，公共利益的需要僅僅是征收或征用農(nóng)村集體土地的必要條件而不是充分條件，也就是說，若非征用或征收農(nóng)村集體土地不可，則必須出于公共利益的需要，但并非只要出于公共利益的需要就一定要征收或征用農(nóng)村集體土地。

其四，即使是出于公共利益的需要必須征收農(nóng)村集體的土地，也必須對被征地農(nóng)民或集體給予公平、合理的補償。

其五，出于非公共利益的建設需要，可以使用農(nóng)村集體土地，賦予農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)。

其六，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)（包括農(nóng)地和宅基地）進入市場。

法條應該怎么改？

按照前述原則，本文提出如下具體的《土地管理法》修改建議。

嚴格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第二條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，”改為“國家為了公共利益的需要，對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和城市國有土地的使用權(quán)可以依法征收或征用（或收回）并給予公平、合理的補償”。

允許城市的土地保留集體所有權(quán)。將第八條“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，改為“原城市市區(qū)的土地屬于國家所有，新增城市市區(qū)的土地如果是出于非公共利益的需要，可以保留農(nóng)民集體所有”。

有關公共利益需要的規(guī)定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，也可以用排除法，明確列出不屬于公共利益的商業(yè)利益需要（如商品住宅建設、工業(yè)及園區(qū)建設、金融、商貿(mào)、倉儲、娛樂、體育、文化等產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用權(quán)。

明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定了國有土地所有權(quán)的行使主體：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使”。而第十條只是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，沒有確定集體土地所有權(quán)的行使主體。為了與國有土地所有權(quán)行使主體的確定相對應，建議按照《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，將第十條改為：農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會代表全體農(nóng)民行使所有權(quán)，由村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理，沒有村集體經(jīng)濟組織的，由村委會經(jīng)營管理。

明確出于非公共利益的需要，可以使用農(nóng)村集體土地。建議將第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”修改為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，通過市場交易獲得農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城市國有土地使用權(quán)（包括國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）”。

明確農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)同價。建議將第六十三條 “農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，修改為“農(nóng)民集體所有的土地，包括建設用地（含宅基地和農(nóng)地）的使用權(quán)，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權(quán)同價，滿足城鄉(xiāng)建設中非公益性用地需要”。

增設“農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)”一章，內(nèi)容包括：

我國國有土地作為建設用地使用權(quán)，在法律上有明確的界定，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下與城市國有建設用地使用權(quán)具有同等的權(quán)利。

農(nóng)村集體建設用地可用于工業(yè)和商業(yè)（包括民居、商用、商住兩用等房地產(chǎn)項目）開發(fā)。

農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、入股、出租、抵押，農(nóng)民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農(nóng)民集體組織成員以外的人員。

農(nóng)村集體耕地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下可以轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地并直接進入市場。

允許農(nóng)村集體之間在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進行建設用地增減掛鉤，除非自愿，政府不得把增減掛鉤的指標變成征地指標。

城中村的改造可以在符合城市規(guī)劃的前提下保留農(nóng)村集體土地所有制性質(zhì)不變。

（作者為清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授，全國人大代表，民進中央常委、民進中央經(jīng)濟委員會主任，編輯：朱弢）