李鐵詳解雄安新區(qū)的“雄心”

張倩++朱弢

借助雄安新區(qū)這一載體，對優(yōu)質(zhì)資源分配進(jìn)行強(qiáng)制性再平衡，是對一直以來等級(jí)化的城市體制和優(yōu)質(zhì)資源過度向高等級(jí)城市聚集的顛覆，將對中國城市化發(fā)展格局的改變產(chǎn)生引導(dǎo)作用

4月1日，中共中央、國務(wù)院宣布在河北省保定市所轄雄縣、容城、安新三縣設(shè)立國家級(jí)雄安新區(qū)，并稱這是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。

自京津冀協(xié)同發(fā)展被上升至國家戰(zhàn)略以來，關(guān)于三地今后的發(fā)展及協(xié)作模式曾引發(fā)多番猜想，而此次雄安新區(qū)的成立被視為北京疏解非首都功能并帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重大舉措。

對于雄安新區(qū)的“橫空出世”，多位規(guī)劃專家表示始料未及，各種爭議也紛至沓來。

雄安新區(qū)真能承擔(dān)起重任嗎？新區(qū)設(shè)立的背后又蘊(yùn)藏著怎樣的深意？中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵對此作出了解讀。

一石二鳥之舉

《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)被稱為是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，那么它與后兩者有什么不同？

李鐵：雄安新區(qū)與深圳特區(qū)、浦東新區(qū)是不同時(shí)代、不同發(fā)展階段以及不同區(qū)域的產(chǎn)物，雄安新區(qū)的重點(diǎn)是疏解北京的非首都功能。

北京的人口過度膨脹，來自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政的推動(dòng)。一直以來，資源的分配權(quán)大量集中在北京，因?yàn)楦鱾€(gè)部委都有影響地方發(fā)展的權(quán)力，手握各種資金、項(xiàng)目等審批權(quán)，所以吸引了各地設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，“跑部錢進(jìn)”。同時(shí)，中央企事業(yè)單位為爭取更多資源，也持續(xù)進(jìn)入，它們的擴(kuò)張又會(huì)導(dǎo)致人口的增加。

持續(xù)進(jìn)入的人口不但需要各類高水平的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要能滿足消費(fèi)需求的配套服務(wù)，這樣又帶動(dòng)了其他行政和市場要素的持續(xù)進(jìn)入，從而陷入死循環(huán)。

從上世紀(jì)80年代開始，北京市一直采取人口控制政策，城市規(guī)劃也在不斷限制人口的進(jìn)入，但人口卻從1000萬上升到現(xiàn)在的2173萬。最近幾年，特別是去年，北京采取了最嚴(yán)厲的人口控制政策，在一定程度上控制了增量，但是并不能改變未來人口反彈的趨勢。因?yàn)閷?dǎo)致人口增長的所有因素都沒有消失。

北京按照中央制定的人口控制政策，只能解決自己管轄的機(jī)構(gòu)遷出，或者低端產(chǎn)業(yè)的遷出，甚至市政府辦公機(jī)關(guān)的遷出。但是北京決定不了央屬企事業(yè)單位的去向，而它們正是人口聚集的一大動(dòng)力。只有中央下決心強(qiáng)制一些機(jī)構(gòu)遷出，才能遏制住北京市人口不斷增長的勢頭。

設(shè)立雄安新區(qū)，第一個(gè)目標(biāo)就要選擇合適的空間，作為各類中央企事業(yè)單位遷出或者相關(guān)單位增量擴(kuò)張的載體。

與此同時(shí)，雄安新區(qū)還承擔(dān)著帶動(dòng)河北發(fā)展的功能。

我們經(jīng)常以“環(huán)北京貧困帶”的例子來說明中國的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，連北京都是如此，更別說其他地方。一直以來，由于北京強(qiáng)大的吸聚作用，壓縮了河北的發(fā)展空間，使得它只能發(fā)展重化工業(yè)、鋼鐵業(yè)，隨之而來的霧霾等問題，卻需要周圍地區(qū)的人們共同承擔(dān)。在北京周邊存在廣大的貧困地區(qū)，這是中央政府不愿意看到的。

通過新區(qū)的設(shè)置，既解決了北京這樣一個(gè)特大城市的疏解問題，同時(shí)又帶動(dòng)區(qū)域的發(fā)展和平衡，我覺得這是雄安新區(qū)最重要的意圖。從這個(gè)意義上說，雄安新區(qū)和深圳特區(qū)、浦東新區(qū)完全不是一回事。

顛覆傳統(tǒng)城市發(fā)展模式

《財(cái)經(jīng)》：興建新區(qū)的做法在各地并不少見，這次雄安新區(qū)的特別之處在哪里？

李鐵：雄安新區(qū)實(shí)際上體現(xiàn)出一個(gè)關(guān)于城市和區(qū)域發(fā)展的新戰(zhàn)略構(gòu)想。

為什么這么說呢？過去30多年，中國的城市發(fā)展走向以大城市為中心的道路，同時(shí)，等級(jí)化的城市體制通過行政手段促進(jìn)高等級(jí)城市盲目擴(kuò)張。各級(jí)城市基本都是上行下效，地方看省會(huì)，全國看北京，大多通過行政力量促進(jìn)中心城市的發(fā)展。由于省會(huì)等一二線城市集中了過多的優(yōu)質(zhì)資源，其他的中小城市受到了嚴(yán)重的制約。

隨之而來的，是大城市過度發(fā)展，進(jìn)而產(chǎn)生了一系列的“城市病”，北京就是一個(gè)典型的例子。

在大城市，人們一方面享受著優(yōu)越公共服務(wù)帶來的好處，另一方面也在排斥著外來人口。上千萬的外來人口在北京工作，卻沒有享受到戶籍居民同等的公共服務(wù)。而且城市公共設(shè)施的供給，已經(jīng)難以滿足日益增長的人口需求。結(jié)果是不得不招商引資，吸引更多的企業(yè)進(jìn)入來獲取財(cái)政收入，出讓更高價(jià)的土地來維持基礎(chǔ)設(shè)施投入，但是交通擁堵等“城市病”根本沒有辦法得到好轉(zhuǎn)。

過去人們在談?wù)摮鞘兄卫淼臅r(shí)候，大都局限于在城市內(nèi)部做文章，包括怎么控制人口，進(jìn)而解決交通擁堵問題，房價(jià)上漲問題等等，且一般都采取“堵”的措施。再有就是，過去城市解決發(fā)展空間不足的一個(gè)慣常做法，是在城市周邊建設(shè)新區(qū)，這意味著城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，并使得更多的人想擠入這些城市。

這樣一來，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，想在城市內(nèi)部解決“城市病”，幾乎無路可走，而且問題可能越來越嚴(yán)重。而設(shè)立雄安新區(qū)則是反其道而行之，通過優(yōu)質(zhì)資源的外遷，從根本上遏制人口繼續(xù)向北京聚集。

從這個(gè)意義上說，雄安新區(qū)的設(shè)立為中國的城市和區(qū)域發(fā)展開辟出一條新路，并將起到示范作用。

《財(cái)經(jīng)》：其他大城市會(huì)仿效和復(fù)制雄安新區(qū)的模式嗎？

李鐵：其他地方未必會(huì)馬上這么做，但是雄安新區(qū)為它們提供了一種新的可能性。

以往各個(gè)城市建立的新區(qū)并沒有疏解的功能，而只是通過新區(qū)擴(kuò)大省會(huì)等高等級(jí)城市的發(fā)展空間，利用土地財(cái)政維持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在選址上也有很多地方違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，形成了多點(diǎn)開花或者是孤島。這次中央通過雄安新區(qū)，對優(yōu)質(zhì)資源的分配進(jìn)行強(qiáng)制性再平衡，是對一直以來等級(jí)化的城市體制和優(yōu)質(zhì)資源過度向高等級(jí)城市聚集的顛覆，將對中國城市化發(fā)展格局的改變產(chǎn)生引導(dǎo)作用。

雄安新區(qū)也會(huì)給其他大城市起到一種警示作用，即城市化不能只顧自己的發(fā)展，而是要帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。

比如，未來能否更多給城市下放權(quán)限，更好地發(fā)展中小城市，通過疏解功能來激發(fā)它們的活力。

《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)可以根治北京的“城市病”嗎？

李鐵：雄安新區(qū)與以往的人口疏解措施一個(gè)最大的不同，是將人口疏導(dǎo)到城市管轄區(qū)域之外的一個(gè)空間，這幾乎讓所有的人都始料未及。如果只是把北京的優(yōu)質(zhì)資源繼續(xù)疏導(dǎo)在北京區(qū)域內(nèi)，不會(huì)對城市格局有任何改變，也不會(huì)改變?nèi)丝诶^續(xù)聚集的趨勢。

當(dāng)然，不能指望一個(gè)雄安新區(qū)會(huì)解決所有問題，但它肯定會(huì)起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用。也需要看到，北京的“城市病”還會(huì)在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)存在，需要在行政手段疏解的同時(shí)，更多地依靠市場，依靠中小城市的發(fā)展來解決。

對京津冀意味著什么

《財(cái)經(jīng)》：既然首要目的是疏解非首都功能，那為何新區(qū)被設(shè)置在河北，而不是離北京更近的地方，或北京與天津之間？

李鐵：如果將北京的優(yōu)質(zhì)資源繼續(xù)疏解到北京管轄區(qū)，那北京的城市格局和人口過于集中的情況不會(huì)有本質(zhì)改變。

北京現(xiàn)在的2173萬人口中，沒有戶籍的外來人口接近五分之二，同時(shí)短時(shí)間內(nèi)并不可能解決外來人口落戶的問題，這直接涉及到這些外來人口的住房供給，他們的怨言會(huì)越來越強(qiáng)烈。之所以北京的房價(jià)那么受關(guān)注，其實(shí)并不在于房價(jià)多高，而是這些已經(jīng)在北京生活多年的人們沒有能力購買住房，而政府又不愿意為他們提供足夠的住房供給，擔(dān)心會(huì)造成更多的人進(jìn)入。這個(gè)問題如果不及時(shí)化解，那么會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

如果將新區(qū)設(shè)置在京津之間也不行，這會(huì)強(qiáng)化京津的公共服務(wù)區(qū)域化的保護(hù)性行為，增加向京津地區(qū)流入的人口。需要看到，京津冀協(xié)同發(fā)展的主要矛盾是存在于北京和河北之間，北京的常住人口有很大一部分來自河北，北京對河北的虹吸效應(yīng)會(huì)使得兩者之間的貧富差距越來越大。同時(shí)，北京面臨的問題是“大城市病”，而河北有較大的容納空間。

其實(shí)新區(qū)無論選擇在哪里，都會(huì)引起爭論。只要理解中央疏解非首都功能的戰(zhàn)略，也就知道，動(dòng)用行政力量選擇河北建立新區(qū)化解當(dāng)下矛盾，是不得已而為之，是通過大區(qū)域的空間格局調(diào)整，緩解長期以來在京津地區(qū)難以進(jìn)行戶籍管理體制改革的問題。

《財(cái)經(jīng)》：為什么沒有選址在河北的其他地區(qū)？

李鐵：這次之所以把新區(qū)放在河北腹地，我認(rèn)為是想通過優(yōu)質(zhì)資源在空間上的重新配置，從根本上促進(jìn)河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)人口向河北的城市集聚，提高河北城鎮(zhèn)化水平，從而解決“環(huán)北京貧困帶”和河北的發(fā)展問題，對河北來說，這不是錦上添花，而是雪中送炭。

雄安具有的優(yōu)勢可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，新區(qū)所在地域原本沒有太多規(guī)劃，這極大地降低了建設(shè)新區(qū)所需付出的拆遷建設(shè)成本;同時(shí)這一區(qū)域有大量的可擴(kuò)展空間，未來可以通過高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)，提供至少不低于北京的公共服務(wù)和環(huán)境空間，提高企事業(yè)單位遷入的積極性。

新區(qū)的這一選址超乎很多人的預(yù)料，因?yàn)檫@在一定程度上打破了常規(guī)，但是這次超出常規(guī)非常具有前瞻意義，即新區(qū)會(huì)真正地帶動(dòng)區(qū)域的發(fā)展。

《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)的成立將會(huì)對河北及周邊區(qū)域帶來怎樣的影響？

李鐵：河北過去十年一直在發(fā)展重化工和鋼鐵產(chǎn)業(yè)，為京津冀區(qū)域帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。雄安新區(qū)的出現(xiàn)會(huì)帶來區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過將北京的央屬企事業(yè)單位遷至河北，可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

此外，還可以通過新區(qū)建設(shè)，拉動(dòng)市場化的企業(yè)和投資主體的進(jìn)入，帶動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。過去的投資，往往撒胡椒面，這次是有重點(diǎn)地通過雄安新區(qū)建設(shè)，推進(jìn)京津冀甚至環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，從空間上也實(shí)現(xiàn)了從沿海向內(nèi)地，從南方向北方逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略。新區(qū)雖然位居河北，但是可以輻射到東三省以及河南、山西等中部地區(qū)。

《財(cái)經(jīng)》：大量企事業(yè)單位的遷出，會(huì)造成北京的空心化嗎？

李鐵：北京不再需要那么多錢，隨著人口壓力的減少，基礎(chǔ)設(shè)施投入的壓力會(huì)得到緩解，同時(shí)財(cái)政的壓力也減小了。不用擔(dān)心空心化的問題，隨著央屬企事業(yè)單位的遷出，會(huì)給新進(jìn)入的市場力量騰出空間。

解鈴還須系鈴人

《財(cái)經(jīng)》：很多觀點(diǎn)提出，資源的再配置及非首都功能的疏解應(yīng)該交給市場，而目前來看，雄安新區(qū)設(shè)立則是由中央作出的決策，你怎么看待這個(gè)問題？

李鐵：如果完全交給市場，從現(xiàn)實(shí)操作的角度看，哪個(gè)單位和企業(yè)愿意主動(dòng)搬出北京？留在北京本就是市場的選擇，也是多年來行政化推動(dòng)帶來的市場結(jié)果。解鈴還須系鈴人，既然是行政化導(dǎo)致資源的進(jìn)入，還是用行政的強(qiáng)制手段疏解更為奏效。否則采取所謂溫和或市場的做法來疏解功能，北京“城市病”的治理將遙遙無期。

所以，中國的事情還得按照中國的辦法來，只有通過行政的手段把各種約束打破，才有可能充分發(fā)揮市場的作用，現(xiàn)階段的改革和重大政策的出臺(tái)都給市場留有了空間，當(dāng)前必須通過行政的措施來強(qiáng)制推動(dòng)。而只有強(qiáng)力將高端資源外遷，才能帶動(dòng)更多的資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展，這是非常重要的一個(gè)思路。

這次雄安新區(qū)的設(shè)立，只有中央才能作出這個(gè)決定，而且未來在執(zhí)行上會(huì)具有非常強(qiáng)的強(qiáng)制力，如果中央不下這個(gè)決心，北京是沒有能力去動(dòng)員中央企事業(yè)單位遷出的。

《財(cái)經(jīng)》：這種行政強(qiáng)制力會(huì)遏制市場作用，或是弱化改革進(jìn)程嗎？

李鐵：要把行政的強(qiáng)制力區(qū)別來看，一種是分配的強(qiáng)制力，一種是推進(jìn)改革的強(qiáng)制力，我認(rèn)為要弱化的是前者，要強(qiáng)化的是后者。

中國的改革歷來都是行政推動(dòng)的，這次也不例外。雄安新區(qū)從一定程度上體現(xiàn)了深化改革的決心，要知道這個(gè)決定涉及到部門利益、央企利益，涉及跨區(qū)域的搬遷疏導(dǎo)，這不是要?jiǎng)觽€(gè)別人的利益，是要?jiǎng)雍芏嗳说睦妗＿@是一個(gè)非常大的舉措，如果不走出這一步的話，改革很難推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。

一定要搞清楚一個(gè)道理，不能過度放大市場的作用，權(quán)力集中在政府手里，政府不放，何談市場？所以政府的問題，只能靠政府自身來解決，因?yàn)榭渴袌鍪墙鉀Q不了的。有一些人會(huì)認(rèn)為應(yīng)該由市場來推進(jìn)改革，其實(shí)是一個(gè)誤區(qū)，只有行政權(quán)力足夠大時(shí)，才能夠推進(jìn)改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

在世界范圍內(nèi)，墨西哥的首都墨西哥城和印度的德里是沒有政府管控完全靠市場力量發(fā)展的，但其城市問題重重。在中國現(xiàn)有的體制環(huán)境下，如果僅僅只依托市場規(guī)律來發(fā)展城市，全國的人都會(huì)涌向北京。

《財(cái)經(jīng)》：世界范圍內(nèi)，目前能與雄安新區(qū)相類比的是韓國的行政首都世宗市，但它并沒有起到疏解人口的作用，大量公務(wù)員仍然住在首爾，同時(shí)這座新建城市的發(fā)展也不及預(yù)期。有人以此為例，認(rèn)為通過行政強(qiáng)制遷入雄安新區(qū)的央企和事業(yè)單位員工并不會(huì)放棄北京的戶籍和福利，因此新區(qū)很難真正發(fā)揮疏解北京人口的作用，你怎么看？

李鐵：中央政府對雄安新區(qū)極為重視，從這一角度看，其公共服務(wù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)很高，如果新區(qū)能夠按照中央的精神去落實(shí)，新區(qū)范圍內(nèi)的醫(yī)院、中小學(xué)校等相應(yīng)的公共服務(wù)水平也會(huì)跟進(jìn)，這將逐步地吸引產(chǎn)業(yè)和人口，當(dāng)然這會(huì)是一個(gè)長期的過程。

如我前面所說，此次北京的非首都功能的疏解，并不是按照個(gè)人意愿來的，是具有中央強(qiáng)制力的，與韓國政府相比，中國政府調(diào)動(dòng)資源的能力要強(qiáng)得多，應(yīng)該不會(huì)存在世宗市遇到的問題。

《財(cái)經(jīng)》：你前面提到，動(dòng)用行政力量設(shè)置雄安新區(qū)，是不得已而為之，那么在未來新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展中，還能夠給市場留出空間嗎？

李鐵：需要注意到，在中央近幾年深化改革的思路中，將如何更好地推進(jìn)市場對資源的配置，如何更好地發(fā)揮市場作用，同時(shí)降低政府的管理成本當(dāng)作一個(gè)非常重要的戰(zhàn)略決策。

從這個(gè)角度理解，雄安新區(qū)的設(shè)立雖然依靠的是行政力量，但并不意味著對市場的排斥。在用行政命令將一批央屬企事業(yè)單位遷入新區(qū)后，剩下的就可以交給市場。企業(yè)的總部、大學(xué)、醫(yī)院擴(kuò)張的部分搬去新區(qū)后，一定會(huì)帶動(dòng)更多的資源，這是一個(gè)帶動(dòng)增量遷移的過程。而剩下的存量的調(diào)整則還需要市場的帶動(dòng)，這也將體現(xiàn)市場在發(fā)揮資源配置方面的作用。

同樣，中央投資建設(shè)與市場發(fā)揮作用并不矛盾，而且雄安新區(qū)從開始設(shè)計(jì)時(shí)就應(yīng)該考慮如何進(jìn)行市場資源配置，比如，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)就應(yīng)該通過多種方式吸引外部資金，同時(shí)新區(qū)未來在發(fā)展過程中，可以將產(chǎn)業(yè)的發(fā)展交給市場。

在這一點(diǎn)上，深圳是個(gè)例子，它先是靠中央和各省區(qū)投資建立起來，后來形成一定規(guī)模，才帶動(dòng)了市場資源的持續(xù)進(jìn)入和配置。