巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)的啟示

何乃東　黃如花

摘 要：文章通過(guò)對(duì)有關(guān)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的文獻(xiàn)資料與網(wǎng)站內(nèi)容調(diào)查，獲取原始材料并進(jìn)行內(nèi)容的概括和分析。研究發(fā)現(xiàn)巴西聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放具有制定了完善的政策法規(guī)、擁有詳細(xì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)與流程、廣泛吸引社會(huì)公眾參與、積極開(kāi)展國(guó)際合作等特點(diǎn)，值得我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在政府頂層設(shè)計(jì)、吸引社會(huì)民眾參與以及挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值等方面借鑒。

關(guān)鍵詞：巴西；政府?dāng)?shù)據(jù)；開(kāi)放數(shù)據(jù)；開(kāi)放政策；法律法規(guī)

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.17；G203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017005

Abstract This paper summarizes the advantages of open government data of the Brazilian Federal Government in order to put forward feasible suggestions for the development of open government data in China. With literature review and survey of the websites， it is found that Brazilian government has made perfect policies and regulations， formulated detailed standards and processes to attract public participation and active international cooperation. Finally， the author puts forward three suggestions for China to open government data： to make top-level design， to attract the public participation and to dig the data value.

Key words Brazil； government data； open data； open policy； laws and regulations

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放（Open Government Data，OGD）作為開(kāi)放政府建設(shè)的重要方面，已受到各國(guó)政府和國(guó)際組織的關(guān)注。巴西在開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)（Open Knowledge Foundation）發(fā)布的《2015全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)》[1]（Global Open Data Index）中得分790，排名第13位，位列發(fā)展中國(guó)家第一位。在2016年的萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)（World Wide Web Foundation）發(fā)布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第三版）[2]（Open Data Barometer： Global Report-Third Edition）中，巴西綜合排名第17位，且其“實(shí)施”維度得分80，排名全球第三，僅次于英國(guó)和美國(guó)。可見(jiàn)，巴西已成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放影響力較高的發(fā)展中國(guó)家。

巴西和中國(guó)同屬于發(fā)展中國(guó)家，都是金磚四國(guó)的成員國(guó)，但兩國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，無(wú)論從國(guó)際組織的排名還是實(shí)際的成果上看，中國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與巴西都存在著較大的差距。同時(shí)，巴西在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面，也存在不足和待解決的問(wèn)題。鑒于此，本文擬對(duì)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐進(jìn)行分析，總結(jié)其政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的特點(diǎn)，旨在探究其可供我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面少走彎路。

1 政策法規(guī)及特點(diǎn)

巴西政府為了促進(jìn)和保障政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的組織機(jī)構(gòu)、開(kāi)放流程、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)方面制定了一系列完善的政策和法規(guī)（見(jiàn)表1）。

巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放往往是“政策法規(guī)先行”，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程始終伴隨著政策法規(guī)的制定，涉及到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的管理、標(biāo)準(zhǔn)流程和利用等方面。這些政策法規(guī)具有內(nèi)容全面、不斷發(fā)展特點(diǎn)。

1.1 政策法規(guī)涉及內(nèi)容全面

為了保障公民獲取信息的基本權(quán)利，巴西于2011年11月18日制定《信息獲取法》。該法對(duì)“信息”“文獻(xiàn)”“機(jī)密信息”“個(gè)人信息”“信息處理”以及信息的“可用性”“權(quán)威性”“完整性”等基本概念做了界定。對(duì)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)提出要求，要對(duì)信息進(jìn)行管理、保護(hù)和開(kāi)放，尤其是機(jī)密信息和個(gè)人信息的保護(hù)。明確了公民對(duì)于獲取政府機(jī)構(gòu)文檔和記錄中的信息、政府機(jī)構(gòu)活動(dòng)的信息、社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)管理信息以及政府監(jiān)控行為的信息等獲取的權(quán)利，以及政府機(jī)構(gòu)公開(kāi)組織機(jī)構(gòu)信息、財(cái)政轉(zhuǎn)移記錄、支出信息、招標(biāo)信息、監(jiān)控信息和社會(huì)常見(jiàn)問(wèn)題回應(yīng)等信息的義務(wù)?！缎畔@取法》還對(duì)信息獲取過(guò)程中獲取請(qǐng)求和信息來(lái)源做了規(guī)定，還特別提出了信息的訪問(wèn)控制和保密條款，以保護(hù)機(jī)密信息和個(gè)人信息。信息獲取法對(duì)聯(lián)邦憲法規(guī)定的公民享有的“對(duì)信息獲取的權(quán)利”做出了具體的闡釋?zhuān)潜Ｕ瞎瘾@取政府信息權(quán)利的最直接和最具有實(shí)踐操作性的法律。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理方面，2011年10月11日，7579號(hào)法令規(guī)定了建立聯(lián)邦行政部門(mén)信息技術(shù)資源管理系統(tǒng)；2012年5月16日，7724號(hào)法令規(guī)定在訪問(wèn)限制和保密期限內(nèi)對(duì)信息進(jìn)行分類(lèi)和獲取的程序；2000年10月18日，7724號(hào)法令設(shè)立電子政府執(zhí)行委員會(huì)；2014年7804號(hào)法案在規(guī)劃部建立公共數(shù)據(jù)管理委員會(huì)等。在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的流程與標(biāo)準(zhǔn)方面，2002年3月27日，第5號(hào)決議授權(quán)部署聯(lián)邦數(shù)據(jù)處理服務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)；2002年7月29日，第7號(hào)決議為聯(lián)邦公共管理網(wǎng)站制定規(guī)則和指南；第4號(hào)行政決定制定國(guó)家開(kāi)放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施；2011年9月14日法令制定“開(kāi)放政府國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”等。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用方面，2014年7804號(hào)法案建立“開(kāi)放數(shù)據(jù)法”，負(fù)責(zé)編制《公共行政開(kāi)放數(shù)據(jù)手冊(cè)》，并規(guī)定為國(guó)際電聯(lián)這樣的組織提供網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用接口和結(jié)構(gòu)化的開(kāi)放數(shù)據(jù)。在公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利保障方面，聯(lián)邦憲法規(guī)定了公民獲取信息的權(quán)利；信息獲取法規(guī)定所有巴西政府機(jī)構(gòu)的公共信息都可以被獲取，規(guī)定了公眾和個(gè)人提出獲取某方面信息請(qǐng)求的程序等。

1.2 法律法規(guī)一脈相承，不斷發(fā)展

巴西法律從最基礎(chǔ)的憲法提出“信息獲取權(quán)利”的概念，到制定具體法律—《信息獲取法》，用于保障公民獲取政府信息的權(quán)利，再具體到保障獲取開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，外加與之相輔相成的各條法令的制定，可以發(fā)現(xiàn)巴西在保障公民獲取政府開(kāi)放數(shù)據(jù)方面，形成了一套完善的法律法規(guī)，從聯(lián)邦憲法，到信息獲取法，再到131補(bǔ)充法和2014年7804號(hào)法案的提出，各個(gè)法律法規(guī)之間不是相互獨(dú)立的，他們之間具有一脈相承的關(guān)系，是從“信息獲取”的概念外延發(fā)展到“保障開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)”具體實(shí)踐。

正式得益于這些法律法規(guī)政策的制定，才使得在《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第三版）中，在“政府開(kāi)支（Government Spending）”這一項(xiàng)上，只有巴西和排名第一的英國(guó)做到了數(shù)據(jù)公開(kāi)[17]，數(shù)據(jù)公開(kāi)立法的只有巴西、法國(guó)、韓國(guó)、和英國(guó)[17]。巴西政府制定的這些政策和法規(guī)有效地消除了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中來(lái)自政府內(nèi)部的的阻礙，使巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有法可依、有據(jù)可循。

2 巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的流程與標(biāo)準(zhǔn)

為了促進(jìn)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，巴西政府推出了開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃（open data plan）。開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃的目的是設(shè)計(jì)一整套標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)發(fā)布流程來(lái)指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，從而完善政府部門(mén)各機(jī)構(gòu)向社會(huì)民眾和社會(huì)組織與機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)。開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃包括兩個(gè)層面，一是在國(guó)家指導(dǎo)層面上，實(shí)施國(guó)家開(kāi)放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施（INDA）行動(dòng)計(jì)劃，二是在具體實(shí)施層面上政府部門(mén)各級(jí)機(jī)構(gòu)推行自己的開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃。

2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放流程

為了配合INDA的行動(dòng)計(jì)劃，巴西聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)都要依據(jù)INDA的行動(dòng)計(jì)劃提出并實(shí)施部門(mén)和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃。為了指導(dǎo)和幫助聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)能較快的理解、提出、實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)部的開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃，巴西聯(lián)邦政府召開(kāi)了開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃和政府政策研討會(huì)（Seminar and Workshop Plans Open Data and Government Policy for Data Opening），這種培訓(xùn)性質(zhì)的研討會(huì)從2004年開(kāi)始以來(lái)，巴西聯(lián)邦政府一直堅(jiān)持實(shí)行，至今一共舉行了14屆。從實(shí)施的情況來(lái)看，巴西聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放的工作計(jì)劃[18]分為3個(gè)階段：（1）推出自己的開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃；（2）至少完成開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃的75%；（3）更新和維護(hù)巴西開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上自己機(jī)構(gòu)開(kāi)放的數(shù)據(jù)。在推出自己的開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃這個(gè)第一階段，又可以分為4個(gè)步驟[19]（見(jiàn)圖1）。目前已有27個(gè)聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)提出了自己2016-2017年的開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃[20]，并都對(duì)自己工作計(jì)劃的三個(gè)階段承諾了完成時(shí)間。

INDA行動(dòng)計(jì)劃與聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃是巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放最直接具體的行動(dòng)，也正是由于這些詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃，使得巴西在《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》[17]（第三版）中，在“實(shí)施”維度上得分80，排名全球第三。

2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)

INDA是由巴西規(guī)劃、預(yù)算和管理部負(fù)責(zé)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的重要舉措，于2012年5月12日開(kāi)始實(shí)施。它通過(guò)制定一套開(kāi)放數(shù)據(jù)的模式、技術(shù)、程序和控制機(jī)制方面的標(biāo)準(zhǔn)，用于規(guī)范開(kāi)放數(shù)據(jù)格式，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的傳播和獲取。它的目標(biāo)包括[19]：定義、組織和協(xié)調(diào)開(kāi)放數(shù)據(jù)并建立其運(yùn)作模式；支持、授權(quán)和改善開(kāi)放數(shù)據(jù)活動(dòng)，并為聯(lián)邦各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)開(kāi)放提供技術(shù)支持；提升開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值等。INDA要負(fù)責(zé)建立巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的許可模型，制定和實(shí)施INDA行動(dòng)計(jì)劃。INDA2013-2014年行動(dòng)計(jì)劃于2013年2月被通過(guò)，計(jì)劃的內(nèi)容包括[19]：INDA的能力建設(shè)計(jì)劃、行動(dòng)計(jì)劃的推廣、新版本的巴西開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)建設(shè)——dados.gov.br、評(píng)估巴西開(kāi)放數(shù)據(jù)的現(xiàn)有許可協(xié)議、開(kāi)放數(shù)據(jù)的成熟度模型、提供開(kāi)放數(shù)據(jù)技術(shù)支持、授權(quán)制定國(guó)家開(kāi)放數(shù)據(jù)政策、鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與INDA、開(kāi)展促進(jìn)和刺激開(kāi)放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的行動(dòng)等?？梢?jiàn)，INDA的行動(dòng)計(jì)劃不僅涉及國(guó)家層面、社會(huì)層面的標(biāo)準(zhǔn)，還包括政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放微觀層面上的標(biāo)準(zhǔn)，涉及到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)支持、許可協(xié)議、政策保障、成熟度模型等具體措施。

巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中還積極地運(yùn)用信息技術(shù)和國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，保證了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的順利進(jìn)行。Web2.0和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)等技術(shù)不僅可以增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶(hù)的用戶(hù)體驗(yàn)，還可以提升數(shù)據(jù)的價(jià)值和使用效率。巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶(hù)網(wǎng)站采用了開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)的CKAN工具，使得門(mén)戶(hù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)的發(fā)布與獲取更加便捷；使用“open spending”工具使得政府的預(yù)算與開(kāi)銷(xiāo)數(shù)據(jù)可視化；使用開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)的開(kāi)放數(shù)據(jù)手冊(cè)[21]（Open Data Handbook）、巴西W3C組織的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)手冊(cè)[22]（Manual of open data： government）、世界銀行的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)工具包[23]（Open Government Data Toolkit）、開(kāi)放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute）的開(kāi)放數(shù)據(jù)成熟度模型[24]（Maturity Model for Open Data）作為巴西政府機(jī)構(gòu)在制定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策時(shí)的參考等。這些信息技術(shù)和國(guó)際組織通用的標(biāo)準(zhǔn)可以使得巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶(hù)更具有兼容性，為以后的發(fā)展更新和升級(jí)奠定了基礎(chǔ)。

為了保障開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的有效執(zhí)行，巴西聯(lián)邦政府還總結(jié)了一系列指導(dǎo)聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行開(kāi)放數(shù)據(jù)的文件（見(jiàn)表2）。這些文件從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)流程、技術(shù)支持、開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃制定等角度做出規(guī)范和說(shuō)明，可以促進(jìn)巴西聯(lián)邦政府進(jìn)一步開(kāi)展數(shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)，有助于提升巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的整體水平。

3 廣泛吸引社會(huì)公眾的參與

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放不是政府單方面的事，它需要整個(gè)社會(huì)的共同參與，巴西聯(lián)邦政府積極地鼓勵(lì)社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和使用政府?dāng)?shù)據(jù)。巴西第一版《開(kāi)放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》就是由巴西聯(lián)邦政府成立的民間社會(huì)工作組（the Working Group of Civil Society）完成的。它召集了10個(gè)民間社會(huì)組織，協(xié)助工作組的執(zhí)行小組制定推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和民眾社會(huì)參與的措施，以及支持決策過(guò)程和監(jiān)督行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施情況，社會(huì)團(tuán)體也可以加入到對(duì)于行動(dòng)計(jì)劃的提案討論中。普通民眾也可以通過(guò)一個(gè)在線平臺(tái)——民主論壇加入到討論中。該工作組還會(huì)組織政府和社會(huì)團(tuán)體之間的對(duì)話會(huì)議，在第二版的行動(dòng)計(jì)劃中一共有19項(xiàng)承諾行動(dòng)是由這種對(duì)話會(huì)議產(chǎn)生的。在巴西發(fā)布的開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃中，也明確提出了“要形成與社會(huì)團(tuán)體共同決策的機(jī)制” [30]。

2012年巴西召開(kāi)了第一次全國(guó)透明度和社會(huì)控制會(huì)議（the 1st National Conference on Transparency and Social Control），用于提升巴西政府透明度和促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。會(huì)議的參會(huì)者來(lái)自巴西所有州和聯(lián)邦區(qū)的2750個(gè)城市，會(huì)議動(dòng)員了近100萬(wàn)巴西人，并且直接參與會(huì)議的超過(guò)15萬(wàn)人。來(lái)自巴西全國(guó)各地的代表討論并批準(zhǔn)了旨在提高巴西政府透明度和加強(qiáng)公共信息獲取便利性的提案，部分關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的提案被收錄進(jìn)第二版《開(kāi)放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》中。

巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶(hù)的建設(shè)全程都在社會(huì)成員的共同參與下完成的，以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。如巴西開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)（Open Knowledge Foundation Brazil）、W3C巴西辦事處（W3C Brazilian Office）等社會(huì)其他民間團(tuán)體在門(mén)戶(hù)建設(shè)過(guò)程中，積極幫助巴西開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)集，制定開(kāi)放數(shù)據(jù)指南等。有社會(huì)民眾和社會(huì)團(tuán)體參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中，讓政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程得到監(jiān)督，也可以使巴西政府?dāng)?shù)據(jù)有目的、有針對(duì)性的開(kāi)放，提升了數(shù)據(jù)的價(jià)值和提高了數(shù)據(jù)的利用效率。

4 積極開(kāi)展國(guó)際合作

4.1 參與創(chuàng)建開(kāi)放政府聯(lián)盟

2011年4月，巴西作為創(chuàng)始國(guó)加入了開(kāi)放政府聯(lián)盟[31]（Open Government Data Partnership），共同制定了《開(kāi)放政府聯(lián)盟宣言》（Declaration of Open Government Partnership），該聯(lián)盟宗旨是為加強(qiáng)政府活動(dòng)的透明度，提高公民的社會(huì)參與度和改善公共服務(wù)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是提升政府活動(dòng)透明度的重要手段之一。

加入開(kāi)放政府聯(lián)盟后，巴西積極開(kāi)展和其他成員國(guó)的交流與合作，借鑒他們?cè)谡當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放上的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有力地推動(dòng)了巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展。巴西聯(lián)邦政府在2011年制定了第一版《開(kāi)放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》，但是開(kāi)放政府聯(lián)盟評(píng)價(jià)報(bào)告認(rèn)為巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放缺乏深度，如參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的只有兩個(gè)部門(mén)——主計(jì)長(zhǎng)辦公室和規(guī)劃，預(yù)算和管理部，承諾的行動(dòng)側(cè)重于數(shù)據(jù)開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，如門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。因此巴西《開(kāi)放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》第二版[32]做出了積極地應(yīng)對(duì)和改變，增加了巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的機(jī)構(gòu)主體，有8個(gè)聯(lián)邦政府部門(mén)參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。擴(kuò)大了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，承諾行動(dòng)開(kāi)始側(cè)重于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的具體開(kāi)放內(nèi)容，涉及到政府開(kāi)支、民生、地理、軍事、教育、司法等方面的政府?dāng)?shù)據(jù)，承諾的行動(dòng)數(shù)量也增加了將近一倍之多。加入開(kāi)放政府聯(lián)盟極大地推動(dòng)了巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的進(jìn)程和發(fā)展。

4.2 參加開(kāi)放政府聯(lián)盟高級(jí)別會(huì)議

2011年7月12日，巴西參加了在美國(guó)華盛頓舉辦的開(kāi)放政府聯(lián)盟高級(jí)別會(huì)議[33]（the Open Government Partnership High-Level Meeting），與美國(guó)等與會(huì)國(guó)家積極探討如何利用新的信息技術(shù)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，提升政府透明度，發(fā)揮OGP在國(guó)際社會(huì)中的積極作用，為巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在信息技術(shù)利用方面積累了經(jīng)驗(yàn)。

4.3 參加拉丁美洲開(kāi)放數(shù)據(jù)區(qū)域會(huì)議

2013年6月26日，巴西參加了拉丁美洲開(kāi)放數(shù)據(jù)區(qū)域會(huì)議[34]（Regional Conference on Open Data for Latin America and the Carbibbean），參與討論了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)、內(nèi)容和政府職責(zé)等內(nèi)容，積極探討了關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的利用與開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值等方面的議題。

同時(shí)，巴西還積極和其他國(guó)際組織開(kāi)展合作，與萬(wàn)維網(wǎng)聯(lián)盟（World Wide Web Consortium）合作建立了巴西W3C辦公室，作為民間社會(huì)機(jī)構(gòu)，積極參與到巴西聯(lián)邦政府開(kāi)放，在HTML、XML等方面積極提供技術(shù)支持與監(jiān)督。通過(guò)積極與其他國(guó)家和國(guó)際組織開(kāi)展交流與合作，一方面，巴西聯(lián)邦政府能及時(shí)吸收別國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的長(zhǎng)處，增長(zhǎng)國(guó)際視野，有助于更好地推動(dòng)巴西的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放；另一方面，依托加入開(kāi)放政府聯(lián)盟，該組織的宣言和發(fā)展準(zhǔn)則對(duì)巴西來(lái)說(shuō)會(huì)形成一種外力，從巴西政府外部來(lái)推動(dòng)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程。

5 巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)我國(guó)的啟示

雖然巴西聯(lián)邦政府制定了一系列的政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，但是這僅僅是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的起點(diǎn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是一個(gè)長(zhǎng)期、緩慢的過(guò)程。與英、美、新西蘭等國(guó)家相比，巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放還存在不足，如開(kāi)放的程度有待深入、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的主體有待增多、開(kāi)放的內(nèi)容有待增加、監(jiān)管方式不夠細(xì)?；取?/p>

我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放剛剛起步，并已在氣象、水文、交通等方面實(shí)現(xiàn)了政府信息資源的部分增值利用[35]。但是我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放還處在初級(jí)階段，政府信息資源服務(wù)還僅僅是以推進(jìn)政府信息資源公開(kāi)與利用為目的。借鑒巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐的特點(diǎn)，可為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有所啟示。

5.1 加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放頂層設(shè)計(jì)

首先，政策法規(guī)保障。巴西政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的每一個(gè)計(jì)劃與行動(dòng)都有相應(yīng)的政策法規(guī)的保障，如《信息獲取法》、《131補(bǔ)充法》以及2002年7月29日第07號(hào)決議等各項(xiàng)政策法規(guī)。而在我國(guó)，目前涉及到明確政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的不僅缺乏法律保障，相關(guān)的政策也沒(méi)有到位，僅有2007年的《政府信息公開(kāi)條例》以及《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》這樣的規(guī)范性文件[36]。這就使得我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)在開(kāi)放的對(duì)象和開(kāi)放的進(jìn)度上強(qiáng)制性得不到保障。因此，我國(guó)急切需要制定相應(yīng)的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的專(zhuān)門(mén)政策和法規(guī)，從法律和國(guó)家戰(zhàn)略層面明確政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的要求，做好政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的計(jì)劃安排，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。

其次，加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。雖然我國(guó)政府有的已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，但往往還都是處于各自探索階段，缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織。巴西聯(lián)邦政府每一次的政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)行動(dòng)和計(jì)劃，都成立一個(gè)由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和組織共同組成的委員會(huì)，如開(kāi)放政府部際委員會(huì)執(zhí)行小組（CIGA）、國(guó)家開(kāi)放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（Committee of the National Infrastructure Open Data）等，這樣可以幫助破除機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)開(kāi)放阻礙，讓政府各機(jī)構(gòu)都能遵循統(tǒng)一的方針、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，讓政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有序進(jìn)行。因而，我國(guó)急需在國(guó)家層面上成立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)小組，領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的全局行動(dòng)、統(tǒng)一規(guī)劃，讓政府各級(jí)機(jī)構(gòu)參與其中，為我國(guó)各地和各級(jí)政府進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放指明方向。

最后，循序漸進(jìn)，逐步開(kāi)放。巴西聯(lián)邦政府從它提出開(kāi)放政府計(jì)劃后，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也是經(jīng)過(guò)近5年發(fā)展才達(dá)到今天的水平。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放還處于初級(jí)階段，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)容、開(kāi)放的流程還在探索階段。因此我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放要尊重國(guó)情，了解我國(guó)政府的數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，明確我國(guó)民眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的需求狀況，法規(guī)政策的支持情況，結(jié)合我國(guó)政府運(yùn)作形式，循序漸進(jìn)，逐步開(kāi)放政府掌握的數(shù)據(jù)，不可將國(guó)外的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放模式照搬過(guò)來(lái)。

5.2 用戶(hù)需求為導(dǎo)向

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放最終面向的是社會(huì)民眾和社會(huì)機(jī)構(gòu)，他們是利用政府?dāng)?shù)據(jù)最廣泛的群體。巴西《開(kāi)放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》第二版[32]中明確提出設(shè)立永久性民間社會(huì)工作組（civil society Working Groups），并應(yīng)制定若干機(jī)制，確保公民參與并監(jiān)督行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行情況。巴西政府還建立了由總控辦公室（the Office of the Comptroller General，CGU）管理的在線系統(tǒng)——電子公民信息服務(wù)（the Electronic Citizen Information Service，e-SIC），作為分析巴西民眾信息需求特點(diǎn)的工具，它可以將民眾的信息請(qǐng)求收集起來(lái)，匯集成巴西民眾信息需求的數(shù)據(jù)庫(kù)，當(dāng)民眾的信息需求足夠多，形成一定規(guī)模的數(shù)據(jù)集后，就可以從數(shù)據(jù)中分析民眾信息需求的特點(diǎn)，從而提供更加具有針對(duì)性的個(gè)性化服務(wù)。讓用戶(hù)參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中，不僅可以直接了解到用戶(hù)的需求，數(shù)據(jù)開(kāi)放內(nèi)容更具針對(duì)性，提升數(shù)據(jù)的利用效率，而且可以增強(qiáng)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，達(dá)到政府開(kāi)放與數(shù)據(jù)增值的雙贏局面。

以用戶(hù)需求為導(dǎo)向，前提是我國(guó)政府需要明確民眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的需求是什么。目前，我國(guó)一些地方政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)在對(duì)訪問(wèn)網(wǎng)站的用戶(hù)進(jìn)行需求調(diào)研，如北京市政府資源數(shù)據(jù)網(wǎng)、上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)等，都在網(wǎng)站上進(jìn)行了關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)需求情況的問(wèn)卷調(diào)查。但是，這些網(wǎng)上調(diào)研的問(wèn)卷卻不一定能夠反映出用戶(hù)的需求。一方面，這些政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)上的問(wèn)卷簡(jiǎn)單，另一方面，是各個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)的各自調(diào)研，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，用戶(hù)群體單一，調(diào)研時(shí)間周期往往較長(zhǎng)，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法反映用戶(hù)的真正需求。對(duì)于用戶(hù)需求的調(diào)研，政府可以在統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下外包給專(zhuān)業(yè)的第三方調(diào)研機(jī)構(gòu)。這樣，使得調(diào)研更具有專(zhuān)業(yè)性，也會(huì)更加節(jié)約時(shí)間，在較短時(shí)間內(nèi)得到民眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的真正需求。

5.3 挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放蘊(yùn)含著巨大的潛力，通過(guò)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，可以推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)造和創(chuàng)新，推廣以公民為中心的服務(wù)[37]。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)不僅能提升機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)透明度，還可以帶來(lái)每年至少3萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在波士頓，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放改變了公立學(xué)校的教學(xué)任務(wù)，改善了對(duì)父母、社區(qū)和學(xué)校的爭(zhēng)議問(wèn)題。在歐洲，開(kāi)放數(shù)據(jù)幫助學(xué)校管理者預(yù)測(cè)需要某些用品和服務(wù)時(shí)，將成本降低多達(dá)24%。2016年直接開(kāi)放數(shù)據(jù)工作的預(yù)計(jì)數(shù)量為75000個(gè)工作崗位。從2016年到2020年，創(chuàng)造了近25000個(gè)額外的直接開(kāi)放數(shù)據(jù)工作。2020年歐盟預(yù)測(cè)公共部門(mén)成本節(jié)約為170億歐元[38]?？梢?jiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以帶來(lái)巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，雖然巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在世界各國(guó)的排名中靠前，但是巴西從2011年開(kāi)始GDP不斷下滑，巴西央行發(fā)布的最新《焦點(diǎn)調(diào)查》[39]報(bào)告顯示，2016年巴西經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)將衰退3.2%。巴西地理統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)[40]顯示，截至2016年7月底，巴西失業(yè)率升至11.6%，失業(yè)人口達(dá)到1180萬(wàn)，為2012年開(kāi)始此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以來(lái)的最高水平。并且筆者在調(diào)查巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程中，對(duì)于利用巴西政府?dāng)?shù)據(jù)、增加社會(huì)效益、提供職業(yè)崗位方面幾乎沒(méi)有相關(guān)數(shù)據(jù)。這是巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的一個(gè)不足，因而我國(guó)在進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極避免讓政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放成為一個(gè)美麗的“陷阱”，應(yīng)當(dāng)挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值，讓政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放全面服務(wù)社會(huì)。

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作者簡(jiǎn)介：何乃東，男，武漢大學(xué)信息資源管理學(xué)院碩士研究生；黃如花，女，武漢大學(xué)信息資源研究中心教授，博士生導(dǎo)師。