美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策法規(guī)保障及對(duì)我國(guó)的啟示

蔡婧璇　黃如花

摘 要：美國(guó)是開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)最早的國(guó)家之一，自2009年提出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放倡議以來(lái)，先后發(fā)布多項(xiàng)政令敦促其實(shí)施，這些舉措為美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的世界領(lǐng)先地位奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。文章從機(jī)構(gòu)與崗位設(shè)置，推行政策，法規(guī)條例三個(gè)方面分析了美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策和法規(guī)保障，并從政策制定、平臺(tái)建設(shè)、政策實(shí)行和數(shù)據(jù)安全四個(gè)方面分析了對(duì)我國(guó)的啟示之處。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；政府?dāng)?shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開(kāi)放；開(kāi)放政策；法律法規(guī)

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.17；G203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017002

Abstract This paper aims to offer suggestions about formulating and implementing policies of open government data. American open government policies and acts are analyzed in three aspects： organizations and positions， policies， and acts. And then what can be learned from their experience is summarized and suggestions are put forward to perfect our own policies. The United States is one of the first countries that open its government data. After the publication of Open Government Data Initiative in 2009， the U.S. Government has issued several policies and acts to open government data. These actions have laid a solid foundation for the leading position in open government data for U.S. This paper will give suggestions about making policies， establishing sharing platform， implementing policies， and data security.

Key words American；government data； open data； open policy；laws and regulations

自2000年A-130號(hào)通告（OMBCircular A-130）[1-2]，即《聯(lián)邦政府信息資源管理通告（The Management of Federal Information Resources）》頒布以來(lái)，美國(guó)政府致力于將一切由聯(lián)邦政府創(chuàng)造、收集、處理、傳播、處置的信息免費(fèi)開(kāi)放給所有人使用及再利用[3]。隨后，美國(guó)于2009年率先發(fā)布了《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放倡議（Open Government Initiative）》，要求政府各部門(mén)發(fā)布可機(jī)讀的標(biāo)準(zhǔn)化高價(jià)值數(shù)據(jù)以取得更高的經(jīng)濟(jì)利益。2013年，美國(guó)政府發(fā)布了要求更高的《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策》（Open Data Policy）行政命令，要求公開(kāi)教育、健康、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等七大關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)，并對(duì)各政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)間做出了明確要求，同時(shí)推出“開(kāi)放數(shù)據(jù)項(xiàng)目”（Project Open Data），向社會(huì)開(kāi)放更多政府API，讓開(kāi)發(fā)者可以更方便地利用政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)造潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值[4]。隨著各項(xiàng)相關(guān)政策與法規(guī)不斷推出與完善，美國(guó)政府以高度可用的形式釋放空前數(shù)量的聯(lián)邦資料，旨在對(duì)政府運(yùn)行的監(jiān)管并創(chuàng)造更高的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值[5]。在由開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表項(xiàng)目組、互聯(lián)網(wǎng)基金會(huì)、開(kāi)放數(shù)據(jù)研究會(huì)共同發(fā)布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表（Open Data Barometer）》中，美國(guó)自2013年起連續(xù)3年排名第二，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出中國(guó)排名的61位[6]。由此看出，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放起步早，政策全，執(zhí)行力度大，在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的完善有很多可借鑒之處。

1 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的機(jī)構(gòu)與崗位設(shè)置

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主要由信息政策辦公室（The Office of Information Policy）和總務(wù)管理局（General Services Administration）統(tǒng)一管理。信息政策辦公室主要負(fù)責(zé)相關(guān)政策及法規(guī)的制定，并向各機(jī)構(gòu)執(zhí)行數(shù)據(jù)開(kāi)放提出建議和指導(dǎo)?？倓?wù)管理局通過(guò)下屬的公民服務(wù)與創(chuàng)新技術(shù)辦公室（Office of Citizen Service and Innovative Technology）建設(shè)和維護(hù)集成性政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)Data.gov，統(tǒng)一發(fā)布各種有效數(shù)據(jù)。各個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)挖掘和發(fā)布則由各自的信息資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)，其人員與崗位設(shè)置也由該機(jī)構(gòu)自行決定。

1.1 公民服務(wù)與創(chuàng)新技術(shù)辦公室

美國(guó)總務(wù)管理局（U.S. General Services Administration， GSA）下設(shè)的公民服務(wù)與創(chuàng)新技術(shù)辦公室（Office of Citizen Services and Technology， OCSIT）是聯(lián)邦政府向公眾提供信息和服務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，它有助于改善向公眾提供的信息和服務(wù)，主要職責(zé)包括五個(gè)方面：云安全、客戶(hù)體驗(yàn)、數(shù)據(jù)服務(wù)、開(kāi)放式創(chuàng)新、智能IT技術(shù)。其中，數(shù)據(jù)服務(wù)的目標(biāo)是將政府?dāng)?shù)據(jù)資源更好地授權(quán)于公眾。同時(shí)，還提供分析和數(shù)據(jù)管理功能，以幫助各機(jī)構(gòu)做出更好的決策，提高對(duì)市民的服務(wù)。40多年來(lái)，OCSIT通過(guò)多種方式向消費(fèi)者提供公共信息和服務(wù)。該辦公室與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)密切合作，以確保政府?dāng)?shù)據(jù)向公眾開(kāi)放。

OSCIT的一項(xiàng)重要成果為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶(hù)網(wǎng)站Data.gov。 Data.gov是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向市民、企業(yè)、研究人員等免費(fèi)公開(kāi)其所有數(shù)據(jù)庫(kù)的集成性網(wǎng)站，該網(wǎng)站的數(shù)據(jù)主要由聯(lián)邦政府授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采集與整理，還以地圖索引的方式連接各州政府公開(kāi)的數(shù)據(jù)集。Data.gov提供的所有數(shù)據(jù)全部為可機(jī)讀可檢索的格式，包括XML、RSS、CSV/Text、KML/KMZ、ESRIShapefile等。據(jù)聯(lián)邦政府要求，為了使用戶(hù)使用政府?dāng)?shù)據(jù)更為方便，該網(wǎng)站不僅公布原始數(shù)據(jù)，還向公眾提供數(shù)據(jù)分析工具和格式轉(zhuǎn)換工具。

1.2 管理與預(yù)算辦公室與信息事務(wù)管理辦公室

管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget）不直接參與政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的過(guò)程，但它負(fù)責(zé)審查各機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)清單的完整性和公開(kāi)性。該辦公室要求各政府機(jī)構(gòu)必須為其所創(chuàng)建、收集、控制的數(shù)據(jù)設(shè)立賬戶(hù)，并且必須做到：保證其數(shù)據(jù)清單對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)公開(kāi)；設(shè)立聯(lián)系人以協(xié)助處理和回復(fù)因開(kāi)放數(shù)據(jù)請(qǐng)求而引發(fā)的投訴。出于對(duì)隱私、安全、保密和管控的考慮，政府機(jī)構(gòu)必須保證其數(shù)據(jù)清單中不對(duì)外公開(kāi)數(shù)據(jù)的比例；評(píng)估各機(jī)構(gòu)使用數(shù)據(jù)來(lái)支持其決策、節(jié)省成本的情況。

信息事務(wù)管理辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs）是管理與預(yù)算下的一個(gè)法定組成部分。根據(jù)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》，該辦公室應(yīng)與聯(lián)邦首席信息官及美國(guó)總務(wù)管理局的負(fù)責(zé)人合作為數(shù)據(jù)的管理等政策的制定、實(shí)施等提供建議。美國(guó)首席信息辦公室需要同政府信息服務(wù)辦公室和科技政策辦公室共同合作促進(jìn)數(shù)據(jù)在跨國(guó)政府間的數(shù)據(jù)可互操性及可比較性。

1.3 信息自由法案辦公室

信息自由法案（Freedom of Information Act， FOIA）要求各行政機(jī)構(gòu)設(shè)立信息自由法案辦公室（The Office of Freedom of Information Act）以應(yīng)對(duì)民眾的數(shù)據(jù)請(qǐng)求。其規(guī)模和運(yùn)行由各機(jī)構(gòu)自行決定。如退伍軍人事務(wù)部在下屬的檢察長(zhǎng)辦公室設(shè)立了FOIA服務(wù)團(tuán)隊(duì)，由專(zhuān)職官員負(fù)責(zé)將申請(qǐng)轉(zhuǎn)交給相應(yīng)辦公室。員工福利安全部也有一名FOIA官員和兩名FOIA協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)處理相關(guān)事宜。其職責(zé)包括在收到請(qǐng)求后的20個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。如無(wú)法在20個(gè)工作日期限內(nèi)響應(yīng)，則向請(qǐng)求提出者致電申請(qǐng)延長(zhǎng)最后期限，并隨后以書(shū)面形式向請(qǐng)求者確認(rèn)。

1.4 信息政策辦公室

1.4.1 沿革

美國(guó)司法部專(zhuān)設(shè)信息政策辦公室（The Office of Information Policy， OIP）。該辦公室最初于1969年12月8日建立于法律顧問(wèn)辦公室下，原名為信息自由委員會(huì)（The Freedom of Information Committee），其主要職責(zé)在于向各機(jī)構(gòu)提供有關(guān)執(zhí)行信息自由法的建議。1978年，隨著信息自由法相關(guān)事宜的擴(kuò)張，新成立了信息法律與政策辦公室（Office of Information Law and Policy）。 信息自由委員會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)也轉(zhuǎn)交至這一新建機(jī)構(gòu)。1981年，信息法律與政策辦公室作為新機(jī)構(gòu)的一部分，與隱私與信息上訴辦公室合并，成為信息與隱私辦公室。1993年4月14日，司法部長(zhǎng)珍尼特·雷諾指示成立OIP作為律政司直接向副檢察長(zhǎng)報(bào)告的一個(gè)獨(dú)立組織。該辦公室隨后于2008年8月18日更名為信息政策辦公室。

1.4.2 主要工作

信息政策辦公室負(fù)責(zé)督促所有機(jī)構(gòu)遵守信息公開(kāi)法，并確保由總統(tǒng)簽署的信息自由法案?jìng)渫浥c總檢察長(zhǎng)簽署的信息自由法指導(dǎo)準(zhǔn)則的實(shí)施。該辦公室還負(fù)責(zé)為所有機(jī)構(gòu)提供有關(guān)信息自由法管理的法律和政策咨詢(xún)。根據(jù)信息政策辦公室工作手冊(cè)（Organization， Mission and Functions Manual： Office of Information Policy）[7]，其日常工作包括：

（1）制定并發(fā)布涉及信息自由法案各個(gè)方面的司法部指南和所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)實(shí)施FOIA的政策指導(dǎo)手冊(cè)，并代表司法部監(jiān)督各個(gè)機(jī)構(gòu)遵守FOIA的法定職責(zé)。

（2）向?qū)で笤乃袡C(jī)構(gòu)提供有關(guān)FOIA的法律和政策咨詢(xún)，并提供其他各種與FOIA實(shí)施和執(zhí)行相關(guān)的培訓(xùn)課程，演示和簡(jiǎn)報(bào)。

（3）維護(hù)信息政策辦公室的官方網(wǎng)站和FOIA.gov網(wǎng)站，向感興趣的公眾提供參與和合作的論壇平臺(tái)，以開(kāi)放政府社區(qū)。

（4）完成與FOIA相關(guān)的各項(xiàng)年度報(bào)告的編寫(xiě)與檢查，包括各機(jī)構(gòu)發(fā)布的年度報(bào)告，首席信息自由法案官員報(bào)告，編譯各部門(mén)的信息公開(kāi)年度報(bào)告，準(zhǔn)備政府摘要總結(jié)，評(píng)估各機(jī)構(gòu)執(zhí)行進(jìn)展。

（5）處理與信息自由法案相關(guān)的訴訟，包括新近提交的有關(guān)信息自由法案的訴訟案件清單，裁定司法部各部門(mén)FOIA相關(guān)行動(dòng)帶來(lái)的行政申訴，及在某些信息自由法相關(guān)事務(wù)的訴訟中進(jìn)行辯護(hù)。

（6）代表司法部的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)辦公室初步處理民眾的信息公開(kāi)請(qǐng)求。

（7）為部門(mén)評(píng)審委員會(huì)提供人事支持，負(fù)責(zé)審查包含機(jī)密信息的司法部記錄。

2 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策

美國(guó)自提出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放倡議以來(lái)，先后發(fā)布了多項(xiàng)政策（見(jiàn)表1）以確保其實(shí)施。本文從參與廣泛程度、開(kāi)放數(shù)據(jù)形式、信息安全、許可協(xié)議幾個(gè)方面來(lái)分析各項(xiàng)政策對(duì)美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的保障作用。

2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)布與機(jī)構(gòu)

2009年1月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬發(fā)布了《透明和開(kāi)放政府備忘錄》，該備忘錄列出了要求聯(lián)邦政府各部門(mén)和機(jī)構(gòu)必須改善其透明度、公眾參與度、和政府部門(mén)之間、政府部門(mén)與非政府組織、個(gè)人、企業(yè)之間合作的具體步驟。奧巴馬指示首席信息官與管理和預(yù)算辦公室、后勤管理署長(zhǎng)共同合作，在有關(guān)的行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)下，于120天內(nèi)，制定了《開(kāi)放政府指令》（Open Government Directive）。該《指令》由管理和預(yù)算辦公室主任發(fā)布，指示各行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)采取具體行動(dòng)來(lái)落實(shí)備忘錄中提出的三項(xiàng)原則，即政務(wù)透明（transparency）、公民參與（participation）、協(xié)同合作（collaboration）。

隨后，管理和預(yù)算辦公室發(fā)布M-10-06《開(kāi)放政府指令》，成為后續(xù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)。該指令首次明確提及到了數(shù)據(jù)層面的開(kāi)放，其中包括：發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站；要求落實(shí)到一個(gè)具體的聯(lián)系人而非只有聯(lián)系方式；減少信息自由法案請(qǐng)求的積壓；發(fā)布更多數(shù)據(jù)庫(kù)。在這一指令的指導(dǎo)下，美國(guó)發(fā)布了全球第一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)Data.gov。至2016年12月，此平臺(tái)上已經(jīng)發(fā)布超過(guò)18萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)集，涉及農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候等14個(gè)領(lǐng)域。

2.2 開(kāi)放數(shù)據(jù)的形式與質(zhì)量

2012年5月，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布了《數(shù)字化政府政策》。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是這一政策的重要組成部分。這一政策要求政府各機(jī)構(gòu)將所持有的數(shù)據(jù)從原來(lái)的以文件為單位轉(zhuǎn)換成易開(kāi)放的數(shù)據(jù)形態(tài)，將這些數(shù)據(jù)作為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)，采用健全的數(shù)據(jù)分類(lèi)、適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)說(shuō)明，通過(guò)網(wǎng)頁(yè)和應(yīng)用程序接口的方式來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放，使這些數(shù)據(jù)不僅可以為政府內(nèi)部使用，也可供公眾、非贏利單位和企業(yè)等使用。

2014年5月9日，美國(guó)又發(fā)布了《美國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)計(jì)劃》。該計(jì)劃在較為系統(tǒng)的政策框架基礎(chǔ)上，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作進(jìn)行了全面總結(jié)，并提出了改進(jìn)與完善的四項(xiàng)舉措，分別是：以可發(fā)現(xiàn)、可機(jī)讀、有利用價(jià)值的方式公開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)；與公眾和民間組織合作，優(yōu)化發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)；支持創(chuàng)新，并根據(jù)反饋意見(jiàn)改善數(shù)據(jù)開(kāi)放；繼續(xù)發(fā)布和加強(qiáng)與氣候變化、健康、能源、教育、經(jīng)濟(jì)和公共安全相關(guān)的高優(yōu)先級(jí)別的數(shù)據(jù)。

2.3 開(kāi)放數(shù)據(jù)過(guò)程中的信息安全

2010年3月，美國(guó)預(yù)算管理辦公室發(fā)布了M-11-02《隱私保護(hù)指令》。該指令表示，明智地使用準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)在提高聯(lián)邦方案的透明度和工作效率上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。各機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)共享使政府能夠更準(zhǔn)確地評(píng)估政策選擇，改進(jìn)對(duì)納稅人的錢(qián)的管理，減少文書(shū)工作的負(fù)擔(dān)，更協(xié)調(diào)地為公眾服務(wù)。這一陳述明確的表達(dá)了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的必要性。同時(shí)，在公開(kāi)過(guò)程中泄密和侵犯?jìng)€(gè)人隱私問(wèn)題也不可忽視。這一指令要求聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)執(zhí)行數(shù)據(jù)開(kāi)放行為時(shí)，必須遵守現(xiàn)行的相應(yīng)隱私法規(guī)和政策。

在公共政策、科學(xué)、醫(yī)療等其他研究領(lǐng)域，共享數(shù)據(jù)對(duì)公眾是十分有價(jià)值的。在這些高價(jià)值數(shù)據(jù)可能包含部分受聯(lián)邦隱私法保護(hù)信息的情況下，《隱私保護(hù)指令》鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)在法律允許的范圍內(nèi)制定和實(shí)施其它規(guī)定，允許在有適當(dāng)安全保障措施的情況下出于研究目的獲取這些數(shù)據(jù)。

2013年5月9日，奧巴馬發(fā)布行政命令《將政府信息開(kāi)放與可機(jī)讀性默認(rèn)為政府工作》（Making Open and Machine Readable the new default for government information）。其中，第2節(jié)為開(kāi)放數(shù)據(jù)政策。該政策規(guī)定政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策》的要求，并按指定的期限完成相應(yīng)任務(wù)。在實(shí)施《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策》過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在信息生命周期的每一個(gè)階段進(jìn)行完善的個(gè)人隱私、保密信息和安全風(fēng)險(xiǎn)分析，從而甄別出不應(yīng)被公開(kāi)的信息。此審查過(guò)程應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)隱私的高級(jí)官員監(jiān)督。尤其重要的是，政府機(jī)構(gòu)在發(fā)布信息時(shí)要避免違反法律或政策，或危及個(gè)人隱私、保密信息和國(guó)家安全。

2.4 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議

在奧巴馬總統(tǒng)頒布《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策》一周后，美國(guó)白宮于2013年5月推行了“開(kāi)放數(shù)據(jù)項(xiàng)目”。該項(xiàng)目首次使用“開(kāi)放許可”（Open License）一詞來(lái)描述以很少甚至沒(méi)有限制的方式授權(quán)用戶(hù)訪問(wèn)、使用和傳播政府?dāng)?shù)據(jù)的一系列條例。該項(xiàng)目還規(guī)定，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)默認(rèn)為歸入美國(guó)公共領(lǐng)域，沒(méi)有任何使用限制。但這一規(guī)定僅限于美國(guó)管轄范圍內(nèi)使用，當(dāng)在世界范圍內(nèi)使用時(shí)，將采用國(guó)際公共領(lǐng)域許可協(xié)議CC0（Creative Commons Zero），即放棄著作權(quán)法規(guī)定的各種權(quán)利，包括法律許可范圍內(nèi)的一切相關(guān)和相鄰的權(quán)利。任何人可以出于任何商業(yè)或非商業(yè)目的復(fù)制、修改、傳播、演繹該作品，無(wú)需授權(quán)。

3 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律法規(guī)

3.1 《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》

2016年5月25日，美國(guó)參議院和眾議院分別通過(guò)了《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》（Open Government Data Act）的提案[9]。該提案旨在擴(kuò)大政府對(duì)數(shù)據(jù)的使用和管理，以便增強(qiáng)信息透明度并提高政府管理的有效性。

3.1.1 數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍

該法案將數(shù)據(jù)定義為：不論形式和媒介，一切被記錄下的信息。它強(qiáng)制要求政府必須主動(dòng)以可機(jī)讀可搜索的形式完全公開(kāi)這些信息。除非其他法律禁止，這些信息在世界范圍內(nèi)開(kāi)放授權(quán)，供大眾免費(fèi)使用。

3.1.2 對(duì)數(shù)據(jù)格式的要求

這一法案關(guān)鍵的內(nèi)容體現(xiàn)在第5小節(jié)。它指出，所有數(shù)據(jù)集必須為可機(jī)讀的格式主動(dòng)被開(kāi)放許可使用。除非法律另有禁止的，所有數(shù)據(jù)集應(yīng)按照開(kāi)放許可協(xié)議被公布，如果無(wú)法提供適當(dāng)?shù)拈_(kāi)放協(xié)議，則應(yīng)當(dāng)被歸入全球公共領(lǐng)域供自由使用。每個(gè)政府機(jī)構(gòu)都可與非政府組織、公民、非營(yíng)利組織、高校、私企和上市公司等機(jī)構(gòu)合作以尋求機(jī)會(huì)，合法地利用該機(jī)構(gòu)的公開(kāi)數(shù)據(jù)，盡可能為公眾提供創(chuàng)新機(jī)會(huì)。

3.1.3 主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)

該法案第6節(jié)中規(guī)定，這一法案主要執(zhí)行者由電子政務(wù)辦公室改為信息事務(wù)管理辦公室和聯(lián)邦首席信息官。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放等政策的制定和實(shí)施由信息事務(wù)管理辦公室與聯(lián)邦首席信息辦公室及管理與預(yù)算辦公室其他部門(mén)負(fù)責(zé)人共同合作完成，主要工作包括監(jiān)督和建議聯(lián)邦信息資源管理政策。

該法案第9小節(jié)加強(qiáng)了首席信息官員和首席信息官委員會(huì)的職責(zé)。法案要求他們參與數(shù)據(jù)集的管理、格式標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)集的共享與發(fā)布；確保以最佳的形式開(kāi)放數(shù)據(jù)；輔助獲取數(shù)據(jù)以支持績(jī)效改進(jìn)；審查機(jī)構(gòu)的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以減少數(shù)據(jù)訪問(wèn)上的障礙；確保該機(jī)構(gòu)最大限度地使用公開(kāi)的數(shù)據(jù)；響應(yīng)管理和預(yù)算辦公室與開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的其它要求。

該法案目前已經(jīng)通過(guò)提案和部分意見(jiàn)收集程序，還需要通過(guò)國(guó)會(huì)的監(jiān)督與政府改革委員會(huì)和參議院的國(guó)土安全和政府事務(wù)委員會(huì)的審查。若該法案最終得以立法，將為保證數(shù)據(jù)的開(kāi)放與利用效率提供制度保障，為社會(huì)創(chuàng)新提供有價(jià)值的公共數(shù)據(jù)。

3.2 《信息自由法》及其修正條例

約翰遜總統(tǒng)在1966年簽署的信息自由法案（Freedom of Information Act， FOIA）是美國(guó)政務(wù)信息公開(kāi)的里程碑，為政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。該法案認(rèn)為“當(dāng)人民擁有國(guó)家安全允許的全部信息時(shí)，才能達(dá)到最好的民主。只要對(duì)公眾利益沒(méi)有損害，就不能蒙上神秘的面紗”[10]。FOIA賦予所有公民查閱和復(fù)制由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、合作方及聯(lián)邦部門(mén)保管的記錄和文件的權(quán)利。即使沒(méi)有被要求，這些文件也必須自動(dòng)公開(kāi)。這一法案第一次以成文化的形式明確了政府機(jī)構(gòu)向公民提供政府?dāng)?shù)據(jù)的義務(wù)和公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，完成了政府?dāng)?shù)據(jù)從被動(dòng)獲取到主動(dòng)公開(kāi)的過(guò)程。

在該法案實(shí)行后，美國(guó)國(guó)會(huì)分別于1974、1976、1978、1984、1986、1996年6次對(duì)該法案進(jìn)行修訂，修改了公開(kāi)范圍、發(fā)布程序、處理時(shí)限和收費(fèi)等問(wèn)題。其中1996年的修訂又被稱(chēng)為《電子信息自由法案》，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)影響最為深遠(yuǎn)。這一修訂案強(qiáng)調(diào)了政府各機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)將政府?dāng)?shù)據(jù)電子化，使公眾能夠通過(guò)電子形式獲取數(shù)據(jù)，是今天政府?dāng)?shù)據(jù)以可機(jī)讀格式開(kāi)放的原型。為了方便用戶(hù)使用，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)被要求在網(wǎng)上提供說(shuō)明，告訴公眾提出獲取文件要求的程序[11]。此外，為了應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)提取請(qǐng)求，這一修訂案還縮短了請(qǐng)求的處理時(shí)限和程序，以提高政府的響應(yīng)效率，減少申請(qǐng)的擠壓和延遲[12]。

3.3 其他專(zhuān)項(xiàng)法案

3.3.1 《陽(yáng)光下的政府法案》

數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要目的之一在于提高執(zhí)政透明度，增強(qiáng)政府公信力，提升社會(huì)民主程度。1976年通過(guò)的《陽(yáng)光下的政府法案》（Government in the Sunshine Act）相一致。該法案提及，要將政府暴露在陽(yáng)光下，使人民全面有效的監(jiān)督政府，促進(jìn)政府執(zhí)政的公平性和公開(kāi)性。

在《陽(yáng)光下的政府法案》的界定下，公開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)的目的是提高政府運(yùn)行的透明度，而不是在與政府職責(zé)無(wú)足夠關(guān)聯(lián)時(shí)公開(kāi)公民隱私。就此，公共記錄法案給出了公共記錄與個(gè)人信息間的界定，即是否與政府事業(yè)有直接關(guān)系。

美國(guó)50個(gè)州都有制定各自的《公共記錄法》。該法案確定了可供公開(kāi)的政府?dāng)?shù)據(jù)類(lèi)別——公共記錄。出于對(duì)政府工作的監(jiān)管，該法案允許公共成員向州政府及當(dāng)?shù)卣块T(mén)索取各類(lèi)與政府事業(yè)直接相關(guān)的公共數(shù)據(jù)文件[13]。如華盛頓州出臺(tái)的Washington Public Records Act RCW §42.56.030表明人民應(yīng)享有足夠的知情權(quán)以持續(xù)掌控他們創(chuàng)造的機(jī)構(gòu)（即政府），而不是由他們的公仆決定他們應(yīng)該了解哪些信息[14]。各州FIOA法案相似，但在豁免條款范圍和響應(yīng)期限上有所不同。

3.3.2 《著作權(quán)法》

根據(jù)2011年12月出版的《著作權(quán)法》（Copyright Law）第105條規(guī)定，美國(guó)政府的各項(xiàng)工作成果原則上不受著作權(quán)法保護(hù)，這些工作成果是指由政府官員或員工基于其工作責(zé)任所制作的文件、檔案等作品，大部分為公共財(cái)產(chǎn)，因此其陳列、復(fù)制、衍生、傳播皆不受著作權(quán)限制，且無(wú)需經(jīng)過(guò)授權(quán)[15]。這一條款直接規(guī)避了在公開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)的著作權(quán)侵權(quán)問(wèn)題。

同時(shí)，此條款也規(guī)定美國(guó)政府通過(guò)指定任命、遺贈(zèng)等其他方式完成的成果可以取得的著作權(quán)。這一條款保障了項(xiàng)目承包商、受贈(zèng)人使用政府撥款完成的工作成果有機(jī)會(huì)保有完整或部分著作權(quán)。在公開(kāi)此類(lèi)數(shù)據(jù)時(shí)需特別注意著作權(quán)的歸屬。

3.3.3 《習(xí)慣法》

法庭記錄向公眾開(kāi)放是一個(gè)較為悠久的傳統(tǒng)。根據(jù)《習(xí)慣法》（Common Law），公民擁有索取和復(fù)制公共記錄和法庭記錄的權(quán)利。憲法第一修正法案（First Amendment）要求部分司法審訊必須向公眾公開(kāi)。一旦某份記錄歷史上曾向公眾公開(kāi)或在司法審訊和政府工作中起到重要作用，它就一個(gè)向全體民眾公開(kāi)。只有在封存記錄的目的有且僅有保護(hù)政府重大利益的情況下，政府才有權(quán)拒絕公開(kāi)這一信息。

4 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策法規(guī)特點(diǎn)

自2010年奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布A-130號(hào)通告以來(lái)，短短的6年間美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)發(fā)布近10項(xiàng)政策、行動(dòng)計(jì)劃、執(zhí)行命令來(lái)保障政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)施。這些政策涉及各個(gè)領(lǐng)域，明確規(guī)定了各項(xiàng)行動(dòng)的執(zhí)行部門(mén)與執(zhí)行力度。隨著這些政策的不斷完善，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放也達(dá)到了前所未有的高度與廣度。

FOIA法案是開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)執(zhí)行的法律基礎(chǔ)之一，這一法案從根本上確定了政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)由政府相關(guān)部門(mén)主動(dòng)、免費(fèi)、完全公開(kāi)這一原則。數(shù)據(jù)的主動(dòng)開(kāi)放與免費(fèi)使用降低了用戶(hù)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的使用門(mén)檻，而廣泛的開(kāi)放程度保障了各行各業(yè)均能行之有效的利用這些數(shù)據(jù)。

此外，由公民服務(wù)與創(chuàng)新技術(shù)辦公室運(yùn)行與維護(hù)的Data.gov是美國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的唯一門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。Data.gov內(nèi)的所有數(shù)據(jù)均由美國(guó)政府開(kāi)發(fā)收集并免費(fèi)提供給所有公司與個(gè)人，并且可用于商業(yè)與非商業(yè)目的。一站式的開(kāi)放平臺(tái)保障了政府?dāng)?shù)據(jù)獲取渠道的單一性與權(quán)威性。除了廣泛的數(shù)據(jù)外，該平臺(tái)還提供數(shù)據(jù)分析、應(yīng)用下載等各種技術(shù)支持服務(wù)，幫助用戶(hù)更有效的利用政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)。

在政策和法規(guī)的保障下，美國(guó)政府在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)上已有所成就。近3年的《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表》中，美國(guó)均名列前茅。麥肯錫公司于2013年10月發(fā)布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)》（Open data： Unlocking innovation and performance with liquid information）報(bào)告顯示，開(kāi)放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)利益可在教育、交通等7個(gè)方面總計(jì)達(dá)到3到5兆美元[16]。天氣數(shù)據(jù)與地理數(shù)據(jù)的表現(xiàn)尤為明顯，國(guó)家天氣服務(wù)于2011年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)表明基于這些天氣數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)達(dá)到每年300億美元[17]。GPS數(shù)據(jù)的運(yùn)用更是達(dá)到了每年900億[18]。

5 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策法規(guī)保障啟示

5.1 由上而下制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策

根據(jù)2016年《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表》，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放程度位于世界前列。特別是政府政策（Government Policies）評(píng)分94，政府行動(dòng)（Government Action）評(píng)分100[6]。這與美國(guó)政府對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的重視分不開(kāi)。多項(xiàng)政府通告的頒布創(chuàng)造了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的大環(huán)境。在開(kāi)放信息通告實(shí)施的15年后，這一通告也迎來(lái)了第一次大的修改，推陳出新，引入了新的觀點(diǎn)。立法機(jī)構(gòu)也不斷修訂完善法案使之更適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。我國(guó)在實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)，也可借鑒其由上而下的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，即由某一部門(mén)主導(dǎo)相關(guān)政策的制定并完成信息整合，其他機(jī)構(gòu)下設(shè)專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)處理相關(guān)事宜。在政策及法規(guī)制定后，盡量縮短修訂周期，引入新的技術(shù)，使這些有價(jià)值的信息資源得以高效、安全的利用。

我國(guó)國(guó)家信息中心以開(kāi)發(fā)和利用社會(huì)發(fā)展信息資源為其主要職責(zé)，包括宏觀管理決策支持、信息資源開(kāi)發(fā)、提供政務(wù)信息庫(kù)（數(shù)據(jù)中心）開(kāi)發(fā)運(yùn)行及維護(hù)。這與開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的不謀而合，與美國(guó)信息政策辦公室的職責(zé)也十分相似?？梢栽谄湎路衷O(shè)專(zhuān)職負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的辦公室，負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定，監(jiān)督政策的執(zhí)行及政府?dāng)?shù)據(jù)的整合開(kāi)放。

美國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)法案提出，所有的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)自動(dòng)公開(kāi)其擁有的公共數(shù)據(jù)，僅在涉及國(guó)家安全和其他特殊原因時(shí)才可以不公開(kāi)。美國(guó)著作權(quán)法也規(guī)定凡屬政府工作成果則不享有著作權(quán)，可供民眾自由使用。這為美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的合法性提供了依據(jù)。目前我國(guó)還沒(méi)有法規(guī)明確要求政府?dāng)?shù)據(jù)強(qiáng)制開(kāi)放。各政府部門(mén)雖然在各自的網(wǎng)站上發(fā)布了部分?jǐn)?shù)據(jù)，但大多較為分散，覆蓋不全面，可利用率低。這嚴(yán)重影響了政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)可能帶來(lái)的巨大效益。2015年我國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出，要在未來(lái)5至10年大步推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，明確各部門(mén)數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方法。在劃定開(kāi)放共享范圍時(shí)，我國(guó)可以分步進(jìn)行，在確定無(wú)損國(guó)家安全和個(gè)人隱私的情況下逐步公開(kāi)各類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)最大化的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，使公眾在使用這些數(shù)據(jù)時(shí)不需要經(jīng)過(guò)任何注冊(cè)、審批的繁瑣程序，使用數(shù)據(jù)也不受限制。

5.2 完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)Data.gov內(nèi)容涵蓋了美國(guó)聯(lián)邦政府生產(chǎn)和收集的所有數(shù)據(jù)集，它的建立提高了公眾對(duì)聯(lián)邦政府信息的收集和利用能力。這是值得我國(guó)在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)過(guò)程中借鑒的。我國(guó)于2007年成立了政府信息公開(kāi)目錄及指南編制小組并發(fā)布了《政務(wù)信息資源目錄體系》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，超過(guò)80%部委網(wǎng)站已經(jīng)編制并提供了信息公開(kāi)目錄。但是，這些政府網(wǎng)站較為分散，缺乏一個(gè)平臺(tái)將可再次利用的政府信息統(tǒng)一集合。2015年8月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確提出，要形成政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)，于2018年前實(shí)現(xiàn)金稅、金關(guān)、金財(cái)、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等部門(mén)的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)全覆蓋。這樣一個(gè)完全免費(fèi)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可用以發(fā)布所有政府?dāng)?shù)據(jù)以供民眾訪問(wèn)，并使用這些數(shù)據(jù)創(chuàng)造更大的價(jià)值。

美國(guó)政府信息公開(kāi)平臺(tái)和相關(guān)政策法規(guī)的制定分屬兩個(gè)不同的部門(mén)負(fù)責(zé)：信息政策辦公室和總務(wù)管理局。我國(guó)在建立開(kāi)放平臺(tái)時(shí)，可將其規(guī)劃至負(fù)責(zé)制定政府信息開(kāi)放政策的國(guó)家信息中心下。這樣，開(kāi)放平臺(tái)可以更好的貫徹相關(guān)政策，也有利于國(guó)家信息中心對(duì)其管理。

5.3 提高政策影響

在開(kāi)放大量政府?dāng)?shù)據(jù)后，美國(guó)政府還積極鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)合理運(yùn)用這些數(shù)據(jù)創(chuàng)造更大的價(jià)值。Data.gov在發(fā)布各項(xiàng)數(shù)據(jù)之余也提供了多種數(shù)據(jù)提取工具、分析工具和常用電子數(shù)據(jù)文件格式轉(zhuǎn)換工具以方便用戶(hù)使用。此外，美國(guó)政府還鼓勵(lì)企業(yè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)特色應(yīng)用。以最常被開(kāi)發(fā)的政府?dāng)?shù)據(jù)——地理信息為例，Data.gov提供標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序接口，大大方便了第三方應(yīng)用商提取有效的地理數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)地理信息服務(wù)的可視化應(yīng)用。

然而，在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的影響力上，美國(guó)還有所欠缺。據(jù)《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表》顯示，其政治影響（Political impact）、社會(huì)影響（Social impact）、經(jīng)濟(jì)影響（Economic impact）評(píng)分分別為70、62、87[6]。由此可見(jiàn)，雖然美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策十分完善，政府也在積極行動(dòng)，但其成效一般。因此，我國(guó)在學(xué)習(xí)其政策法規(guī)制定的基礎(chǔ)上，更要注重各項(xiàng)政策的影響力?？稍谡咧贫ㄇ捌谑占娨庖?jiàn)，并在施行后大力宣傳其意義，讓普通民眾對(duì)這一政策有所了解，形成政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的良好環(huán)境。這樣，民眾才能在有需求時(shí)，合理使用政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)，達(dá)到開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的利益最大化。

5.4 加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理

美國(guó)公開(kāi)大量政府?dāng)?shù)據(jù)，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，隨之而來(lái)的還有數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，美國(guó)《信息自由法》中規(guī)定了九條豁免條例和在特定情況下免于公開(kāi)的數(shù)據(jù)類(lèi)型。如石油勘探數(shù)據(jù)因關(guān)系到國(guó)家機(jī)密而不得公開(kāi)；公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)因涉及商業(yè)機(jī)密而不應(yīng)公開(kāi)[19]。在美國(guó)目前的立法體系中，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私權(quán)沒(méi)有明確的保護(hù)措施，由任何途徑獲取該數(shù)據(jù)的人都有權(quán)收集、儲(chǔ)存和使用這些數(shù)據(jù)。在這一情況下，信息隱私法就數(shù)據(jù)公開(kāi)過(guò)程中可能產(chǎn)生的侵犯公民隱私權(quán)問(wèn)題作出了說(shuō)明，規(guī)定除特定情況外，涉及公民個(gè)人隱私的各類(lèi)信息都不應(yīng)公開(kāi)，即使這些數(shù)據(jù)由政府收集，政府也無(wú)權(quán)公開(kāi)涉及公民個(gè)體隱私信息的一切數(shù)據(jù)。我國(guó)在制定相關(guān)政策時(shí)也應(yīng)該注意這類(lèi)問(wèn)題的規(guī)避，對(duì)于涉及國(guó)家機(jī)密或個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)可以不予公開(kāi)。

此外，對(duì)原始數(shù)據(jù)不適當(dāng)?shù)恼虾头治鲆部赡墚a(chǎn)生數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。兩組看似安全的數(shù)據(jù)在經(jīng)過(guò)整合后可能產(chǎn)生意料之外的結(jié)果。特別是高敏感度的數(shù)據(jù)，如消費(fèi)指數(shù)、環(huán)境污染指數(shù)，對(duì)他們的錯(cuò)誤解讀可能影響國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，我國(guó)在提供原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，可以加上對(duì)數(shù)據(jù)必要的說(shuō)明和解釋?zhuān)龑?dǎo)用戶(hù)恰當(dāng)?shù)氖褂眠@些數(shù)據(jù)。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)健全政府?dāng)?shù)據(jù)安全保護(hù)體系，提高安全防范意識(shí)。我國(guó)可以效仿美國(guó)采用數(shù)據(jù)安全分級(jí)制度，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)按照其重要程度劃分安保等級(jí)，實(shí)施有針對(duì)性的保護(hù)。

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作者簡(jiǎn)介：蔡婧璇，女，華盛頓大學(xué)碩士研究生；黃如花，女，武漢大學(xué)信息資源研究中心教授，博士生導(dǎo)師。