地方政府融資模式現(xiàn)狀調(diào)研與分析

翁旻+于瑞+董競+游曉蘇+魏晶晶

【摘要】為了規(guī)范地方政府融資防范風(fēng)險，國家于2014年頒布新《預(yù)算法》，國務(wù)院也通過了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的意見》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資模式的管理。2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示目前地方政府融資依然存在難以滿足地方發(fā)展需求的現(xiàn)狀，本文從政府融資角度出發(fā)，研究目前融資模式的現(xiàn)狀，存在的問題及原因，探討融資模式的轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】政府融資；融資模式；模式轉(zhuǎn)型

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國越來越多的地區(qū)開始城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)資金的需求量越來越大，地方債務(wù)債務(wù)迅速膨脹，對地方政府甚至中央財政都產(chǎn)生較大影響。在我國，地方政府是沒有融資權(quán)的，只能通過融資平臺籌資，融資模式比較單一。從2010年以后，由于風(fēng)險等因素，各大金融機(jī)構(gòu)紛紛收緊對融資平臺的貸款力度，財政金融風(fēng)險逐漸加大。在這種情況下，政府的融資平臺就必須進(jìn)行融資模式的變革，摸索出新的融資渠道。

目前傳統(tǒng)的各國地方政府融資方式主要包括：（1）直接融資，主要以地方政府為融資主體而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金；（2）間接融資，主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機(jī)構(gòu)獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的資金，目前來說很多地方政府采取這種方式進(jìn)行大規(guī)模融資；（3）項(xiàng)目融資，主要是指利用政府的各種特定資源，采用各種市場手段獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的資金，從而達(dá)到政府特定目的；（4）非項(xiàng)目融資，主要運(yùn)用資產(chǎn)作為手段吸引社會各類資金。目前各國地方政府的融資模式大概可以分為兩類：銀行貸款和發(fā)行債券。目前西歐等國家比較流行銀行貸款，貸款這種融資模式比較流行的地區(qū)是美國和加拿大，德國和日本是將這兩種方式進(jìn)行綜合融合的較好的國家。對比我國目前而言，我國《預(yù)算法》等其他相關(guān)法規(guī)中都明確表示，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行政府債券，不能直接向商業(yè)銀行貸款，同時不允許地方政府為貸款提供擔(dān)保，因此中國地方政府主要通過地方政府融資平臺進(jìn)行融資。從2008年開始，各地方政府的融資平臺如雨后春筍般紛紛冒出，呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，雖然數(shù)量上很多，但是其中很大一部分是縣區(qū)級的平臺設(shè)立。這種平臺主要依靠土地收入償債，平臺的平均資產(chǎn)負(fù)債率超過60%，平均利潤率不到2%，這種平臺的財務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險都很大，產(chǎn)生這種結(jié)果的原因有很多，主要包括以下幾種：

首先，2008年受中央“四萬億”投資計劃的刺激，融資平臺公司數(shù)量大增，包括省級平臺和市縣級平臺都大量出現(xiàn)。省級平臺主要依靠稅收和收益償還債務(wù)，市縣級平臺主要依靠土地收益償還賬務(wù)。由于土地出讓存在較強(qiáng)的不確定性，同時受國家宏觀調(diào)控政策的影響較大，一旦到期無法償還債務(wù)，對地方甚至國家財政都會產(chǎn)生較嚴(yán)重的影響。

其次，融資款項(xiàng)主要用于城市建設(shè)，農(nóng)田水利，交通運(yùn)輸?shù)却笮凸潭ㄙY產(chǎn)投資，投資回收期一般較長，有的可以長達(dá)20-30年期限，基本都屬于長期貸款。由于缺乏相應(yīng)的管理機(jī)制及短期償債壓力，融資平臺的現(xiàn)金流管理混亂等原因，造成融資平臺融資償債能力受到巨大影響，還款風(fēng)險較大。

最后，地方政府融資平臺缺少必要的抵押或擔(dān)保，而銀行對借款平臺的放款標(biāo)準(zhǔn)多以政府的隱形擔(dān)保為準(zhǔn)，忽視了平臺自身的財務(wù)數(shù)據(jù)。同時金融監(jiān)管當(dāng)局也因?yàn)榉蓷l款的不完善，管理上的真空問題等忽視平臺自身的信息披露和監(jiān)管，使得平臺上的公司獲得貸款后如何使用資金這部分監(jiān)管成為空白，資金風(fēng)險控制不嚴(yán)，造成公司管理不善，資金流失甚至給平臺公司造成虧損。

由于平臺公司出現(xiàn)的困境，導(dǎo)致地方政府債務(wù)問題突出，2012年國務(wù)院出臺文件要求建立土地儲備機(jī)構(gòu)名錄，嚴(yán)格控制土地儲備規(guī)模和融資規(guī)模，要求融資款項(xiàng)?？顚Ｓ?，進(jìn)行封閉式管理。2014年國務(wù)院再次發(fā)文，要求建立規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制，完善相關(guān)制度，妥善處理存量債務(wù)和已經(jīng)在建工程的后續(xù)融資問題。這一系列文件的出臺，確實(shí)降低了地方平臺的融資債務(wù)風(fēng)險，但是也在無形中加大了政府平臺融資的難度。

國家出臺各種文件，主要目的就是為了加強(qiáng)政府預(yù)算，增加財政透明度，降低融資風(fēng)險。而地方政府平臺目前面臨很多困境，要去尋求新的突破，有些平臺嘗試采用目前國際上新的融資方式?，F(xiàn)在國際上采用的融資方式主要有BT，BOT，BOOT，BOO，TOT等方式。我國政府結(jié)合國際情況和我們國家的特色，研究鼓勵政府與社會資本合作（PPP）的方式來投資，計劃逐漸剝離傳統(tǒng)融資平臺，呈現(xiàn)地方政府融資的新格局。

從國家層面看，2014年是PPP模式（即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，該模式鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）的開局之年，發(fā)改委于2014年2月啟動PPP立法工作，5月成立領(lǐng)導(dǎo)小組，10月明確PPP基本合作模式，從理論和實(shí)踐上支撐PPP。地方政府PPP融資模式到底有什么優(yōu)勢，能給政府平臺解決什么樣的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，能夠緩解地方政府的融資壓力。地方政府主要依靠土地收入償還債務(wù)，很多地方政府已經(jīng)進(jìn)入償債周期，而PPP融資成為另一個有效的籌資方式，大大緩解地方政府的債務(wù)壓力，幫助城鎮(zhèn)建設(shè)。

其次，有利于提升融資質(zhì)量和收益。目前很多產(chǎn)業(yè)處于產(chǎn)能過剩階段，庫存較多，經(jīng)濟(jì)壓力大，大量民間資金苦于找不到合適投資渠道，而PPP模式以財政資金撬動社會資金，帶動社會投資，幫助政府完成項(xiàng)目建設(shè)的同時，還能帶來有效的經(jīng)濟(jì)收益。

第三，有利益政府角色的轉(zhuǎn)型。PPP模式能最大限度的幫助政府退出經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)節(jié)，發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)和比較的職能，從戰(zhàn)略角度出發(fā)，提升服務(wù)和資本的管理效率，彌補(bǔ)政府和市場“失靈”的問題。

最后，有利于成本費(fèi)用的節(jié)約。社會資本具有追逐理論的逐利性，只有當(dāng)有利可圖的時候，社會資本才會進(jìn)入，因此，降低成本自然成為PPP模式中重要的組成部分，成本越低，利潤才有可能越高。有社會資金的加入和監(jiān)督，能夠幫助政府平臺提高效率，控制成本。有研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP模式能降低15%左右的成本費(fèi)用，同時能保證工程質(zhì)量和完工日期。

很多地方政府平臺已經(jīng)開始或者正在準(zhǔn)備開始PPP模式。已經(jīng)先后有超過34個省區(qū)地方政府推出超1.6萬億的PPP項(xiàng)目。以江蘇省淮安市為例，淮安市目前也正在積極進(jìn)行PPP模式的建立，有12個項(xiàng)目已經(jīng)確定為2016年度省級PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資達(dá)216.26億元，吸收社會資本51億元。目前淮安市列入試點(diǎn)的12個項(xiàng)目均進(jìn)展迅速，“淮安新城高級中學(xué)”項(xiàng)目已經(jīng)落地，“控源截污”、“備用水源”等項(xiàng)目已經(jīng)在省政府采購中心發(fā)布招標(biāo)公告，“淮安養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園”、“老子山溫泉小鎮(zhèn)”等項(xiàng)目已完成方案編制。

雖然PPP項(xiàng)目如火如荼的開展，但是PPP模式本身也存在一定的缺點(diǎn)。首先，PPP模式自身就存在一定的缺陷。主要是耗時過長，牽扯的單位太多，運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜，決策效率比較低。另外由于項(xiàng)目的特殊性，PPP項(xiàng)目的投資回報期一般較長，難以滿足社會資本收益的要求，PPP模式也并非所有的項(xiàng)目都適用。其次，PPP模式屬于創(chuàng)新嘗試，相關(guān)法律法規(guī)沒有對這部分的定義和規(guī)范，在執(zhí)行過程中，缺乏相關(guān)監(jiān)管和管理的依據(jù)。同時由于PPP項(xiàng)目大部分涉及多頭管理，部門之間相互扯皮也時有發(fā)生，也給監(jiān)管帶來很大難度。第三，社會對PPP模式接受度不高。社會資本對PPP模式中的很多不確定性因素持懷疑態(tài)度，政企合作在很多地方都存在文化整合難度，PPP模式也不例外，社會資金更傾向于能夠完全整合的項(xiàng)目。另外PPP項(xiàng)目傾向于社會公共服務(wù)性質(zhì)，社會資本難以獲得較高的利潤，因此社會資本的參與度不高?；谝陨洗嬖诘膯栴}，PPP模式在現(xiàn)階段政府平臺中仍然存在可以改進(jìn)的空間。地方政府在選擇融資路徑時，需要注意以下幾個方面。

第一，政府加強(qiáng)引導(dǎo)，不能所有的項(xiàng)目都采用相同的模式，不同的情況需要不同的分析，也不能一擁而上把PPP模式作為政府平臺的“萬金油”，仍然有一些項(xiàng)目可能不適用PPP模式，也需要加強(qiáng)債務(wù)或其他融資平臺的建設(shè)。第二，政府要轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)和企業(yè)社會資本的對接作用，強(qiáng)調(diào)契約精神。在PPP項(xiàng)目的生命周期內(nèi)，政府應(yīng)堅持平等原則，積極履行合同中的政府職能，而不是以管理者的角色獲取強(qiáng)勢地位。第三，政府需要采取措施，激發(fā)社會資本參加PPP項(xiàng)目的積極性，同時要制定相關(guān)法律法規(guī)，讓社會資本參與PPP項(xiàng)目做到有法可依，利用法律限制和規(guī)范政府行為。

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作者簡介：

翁旻（1982.06-），女，漢族，江蘇淮安人，碩士，研究方向：財務(wù)管理。