論重大行政決策的合法性審查

包玉秋

[摘 要]黨的十八大把“法治政府基本建成”作為2020年全面建成小康社會目標的新要求，而決策合法是法治政府的必然要求和重要標志。合法作為決策的第一要件，既需要實體法的規(guī)制，更需要程序法的規(guī)范，十幾年來，國務院出臺了系列規(guī)范性文件，關(guān)于重大行政決策程序的規(guī)定日益明晰，黨的十八屆四中全會，針對問題導向，提出了完善重大行政決策程序的具體措施。在此背景下，《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》出臺。針對重大行政決策五大程序之一的合法性審查程序，我們以遼寧為視角，成立聯(lián)合調(diào)研組，對省內(nèi)部分政府及職能部門調(diào)研，總結(jié)合法性審查的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，提出對策，為政府決策和國家立法提供支持。

[關(guān)鍵詞]行政決策；合法性審查；法治政府

[中圖分類號]D902 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）12-0032-04

行政決策，是國家行政機關(guān)為執(zhí)行國家法律、履行行政管理職能而作出的處理國家公共事務的重要、重大選擇和決定。[1]重大行政決策，是行政機關(guān)就宏觀的、基礎(chǔ)的和全局的重要事項作出的決定，對其進行合法性審查的目的在于，依法規(guī)范行政決策行為，減少違法決策、隨意決策和濫用決策權(quán)的現(xiàn)象，避免對國家經(jīng)濟社會利益和公眾合法權(quán)益造成的損失。

一、遼寧省重大行政決策合法性審查的研究背景

法律的價值在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。行政機關(guān)作為法律實施的主體，其主要的職能是制定決策并實施決策。“合法是決策的第一要件”，是現(xiàn)代法治政府的必然要求和重要標志，關(guān)于合法決策，國家頂層設(shè)計是基于“法治政府”展開的。

（一）政府政策

建設(shè)法治政府必須依法決策，國務院最近十幾年來先后出臺4個專門文件，在建立健全依法決策對策方面，思路日漸清晰，最終將合法性審查確立為重大行政決策的必經(jīng)程序。1999年，國務院《關(guān)于全面推進依法行政的決定》最早提出依法決策；2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“法治政府”和重大行政決策的合法性論證；2008年，《國務院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》提出，重大行政決策的合法性審查制度，細化合法性審查的要求；2010年，《國務院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》在依法決策的基礎(chǔ)上，提出“依法科學民主”決策，第一次提出重大行政決策五大程序，即公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定。

從國務院以上四個規(guī)范性文件可見，在建立健全依法決策對策方面，思路日漸清晰，最終將合法性審查確立為重大行政決策的必經(jīng)程序，為國家立法打下了基礎(chǔ)，為實現(xiàn)法治政府提供了有力保障。

（二）黨的政策

黨的十八大以來，對重大行政決策的合法性審查的重視高度，由國家最高行政機關(guān)上升到黨的層面。2012年，黨的十八大提出2020年“法治政府基本建成”。強調(diào)以法治引領(lǐng)發(fā)展、保障發(fā)展，使改革發(fā)展穩(wěn)定中的所有問題，最終都回歸到法治的方式上，采取法治的途徑，運用法治思維和法治方法。2013年，黨的十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。

2014年，十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次在黨的中央委員會全體會議中，將“依法治國”作為主題，提出新時期法治政府的標準，將“健全依法決策機制”作為實現(xiàn)法治政府的六大具體措施之一。在依法決策的措施方面：一是堅持問題導向，針對存在的問題，重大決策權(quán)力不規(guī)范、錯誤違法決策無人負責、決策程序不健全等問題，重申五大程序，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論；二是提出重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；三是建立政府法律顧問制度，作為重大行政決策合法審查的保障措施。

通過以上國務院的四個重要文件和黨的重要決議，重大行政決策合法審查制度不斷完善，關(guān)于重大決策的程序性規(guī)定，正在由政策層面上升到法律層面。

（三）國家立法

國務院著手進行重大行政決策合法性審查的專門立法，《重大行政決策程序條例（草案）》（征求意見稿），作為行政法規(guī)，正在征求意見階段。之前，相關(guān)法律也對決策合法化進行了規(guī)定，如《行政訴訟法》第6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查?！薄缎姓娭品ā返?7條也對“合法性審查”有規(guī)定。

二、遼寧省重大行政決策合法性審查的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）遼寧省重大行政決策合法性審查的現(xiàn)狀

《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》出臺，這是目前遼寧省內(nèi)位階最高的規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)范性文件。

根據(jù)調(diào)研和登錄城市門戶網(wǎng)站，自2006至今，遼寧省內(nèi)14個地級市中，9個城市出臺了以“重大行政決策”命名的規(guī)范性文件，如2015年1月1日生效的沈陽《市政府重大行政決策合法性審查規(guī)則》、2006年6月《鞍山市政府重大決策事項合法性論證程序規(guī)定》等；有5個城市在《政府工作規(guī)則》《加強市縣區(qū)政府依法行政工作》等規(guī)范性文件中，對重大行政決策的程序加以規(guī)定，如2008年12月《撫順市人民政府關(guān)于加強市縣區(qū)政府依法行政工作的實施意見》、2008年1月《遼陽市人民政府工作規(guī)則》；有的縣級市也出臺了相關(guān)規(guī)范性文件，如《北鎮(zhèn)市人民政府重大行政決策暫行辦法》等。

這表明，遼寧省各級政府已經(jīng)認識到重大行政決策合法性審查是法治政府建設(shè)的重要保障，是政府決策科學化、民主化的制度保障，并且初步建立起重大行政決策的五大程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體決策，進而形成了重大行政決策的聽證制度、公開制度及信息反饋制度等。這些程序和制度，有效地保障了重大行政決策的規(guī)范性、正當性和科學性，也積累了一些行之有效的經(jīng)驗。

（二）遼寧省重大行政決策合法性審查中存在的問題

1.認識問題。個別政府部門對于合法性審查認識不夠，某些地方的領(lǐng)導干部法律素養(yǎng)不高，不愿意受到法律約束，個別地方的法制機構(gòu)的合法性審查，需要看領(lǐng)導臉色行事，實效不足，即使得出“違法”結(jié)論，出于地方實際情況考慮，也可能不予采納，甚至個別規(guī)范性文件沒有經(jīng)過合法性審查程序就直接上會討論。

對合法性審查重視程度不足。在地方政府的權(quán)力生態(tài)圈中，政府法制僅僅是一個辦事機構(gòu)，普遍缺乏獨立意識，有人認為，合法性審查不過是走過場、走形式，不考慮工作的專業(yè)性、嚴謹性。

2.如何界定“重大”？合法性審查是重大行政決策的必經(jīng)程序，本質(zhì)上是如何界定重大行政決策問題，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，這是理論界和實務界都提出來的問題。無論是國務院的四個文件，還是黨的決議，使用“重大行政決策”，但都沒有對“重大”加以界定；地方的規(guī)范性文件也對此表述不一，有的采取單獨列舉式，有的采取概括式加列舉式，也沒有對“重大”有統(tǒng)一的界定。理論上對“重大”界定的不明確，必然造成主觀上的隨意性和實踐中的操作困難，迫切需要理論上予以回應。

3.規(guī)范性文件問題。由于缺乏國家層面的關(guān)于重大行政決策的專門立法，在遼寧省內(nèi)，也缺乏省一級的專門規(guī)范重大行政決策的立法；有的城市，沒有重大行政決策的程序性規(guī)定和相關(guān)制度；有的城市即使出臺了相關(guān)規(guī)定，但過多地照抄照搬國務院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見，沒有結(jié)合本地的實際情況，導致地方規(guī)定或立法質(zhì)量不高，可操作性不強，難以發(fā)揮應有的作用。

4.保障機制問題。重大行政決策的合法性審查是行政機關(guān)的內(nèi)部程序，其審查由政府及部門的法制機構(gòu)承擔。但是，面對不斷發(fā)展的新形勢，法制機構(gòu)的設(shè)置與人員配備難以適應日益繁重的工作任務，尤其是區(qū)縣政府和政府部門的法制機構(gòu)，力量相對薄弱，有的部門法制機構(gòu)不獨立、不健全、人員少，知識結(jié)構(gòu)不合理，法律職業(yè)能力低，難能完成重大行政決策合法性審查的要求。

三、遼寧省重大行政決策合法性審查的法律和政策建議

（一）提高認識

合法性審查是重大行政決策的重要程序之一，只有提高認識，才能充分發(fā)揮其功能。各級政府應當更新行政管理理念，重視行政決策程序的法治化和規(guī)范化，發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用和規(guī)范作用；領(lǐng)導干部要運用法治思維和法治方法，提升依法決策的能力。凡需要進行合法性審查的重大行政決策事項，決策承辦單位應當在完成公眾參與、專家論證、風險評估等法定程序，并經(jīng)本單位法制機構(gòu)進行合法性初審和部門會簽后，將重大行政決策方案及相關(guān)材料送到政府法制機構(gòu)進行合法性審查。在合法性審查之后，再進行政府會議或部門會議中的集體討論。[2]

（二）界定“重大”

行政決策分為重大決策和一般決策?！爸卮蟆毕鄬Α耙话恪倍裕煌瑢蛹壍恼卮笮姓Q策事項不同，政府自身與政府部門的重大行政決策事項也不同。[3]“合法性審查”只針對“重大行政決策”，既保障行政決策的準確性，也提高行政效率，節(jié)省行政成本?；诖?，我們建議“重大”的界定不宜過于寬泛，隨著市場經(jīng)濟和法治建設(shè)的發(fā)展，合法性審查將逐步由重大決策發(fā)展到一般決策，這需要一個漸進的過程。

根據(jù)《國務院工作規(guī)則》，重大行政決策包括：“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及國家預算，重大規(guī)劃，宏觀調(diào)控和改革開放的重大政策措施，國家和社會管理重要事務、法律議案和行政法規(guī)等”，將“重大”列舉為“重大規(guī)劃”、“重大政策措施”和“重要事務”。重大行政決策，是縣級以上政府及職能部門，依照法定職權(quán)作出的，對涉及本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，以及社會涉及面廣，與公眾利益密切相關(guān)的重要事項所作出的決定。具體標準：一是事域范圍寬闊，涉及本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，覆蓋面廣，影響面大；二是對象范圍廣泛，關(guān)系到轄區(qū)內(nèi)所有或多數(shù)人的利益；三是時間范圍長久，行政決策的實施產(chǎn)生長期或永久的影響，具有不可逆性；四是成本投入巨大，對相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生巨大影響。

遼寧省對重大行政決策事項采取列舉式：（1）編制或調(diào)整規(guī)劃，包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和自然資源開發(fā)利用總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃；（2）財政行為，包括編制政府財政預算、大額度財政資金和政府融資舉債等；（3）制定重大政策措施和改革方案，在經(jīng)濟、社會和行政等領(lǐng)域，實施公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、城市建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等；（5）利用財政性資金，設(shè)立重大投資建設(shè)項目，包括可能影響環(huán)境的自然資源項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和省市標志性公共文化設(shè)施選址等；（6）制定或調(diào)整涉及相對人權(quán)益的行政性和事業(yè)性收費標準，實行政府定價或指導價的公用事業(yè)和公益性服務價格；（7）與公眾利益密切相關(guān)的措施，包括勞動就業(yè)、工資福利、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、物價、住房、公共交通、舊區(qū)改造、房屋搬遷和土地征收等；（8）制定重要國有資產(chǎn)處置方案；（9）其他。

（三）通過立法，明確合法性審查的程序

一是審查主體：審查主體是決策承辦單位的法制機構(gòu)，即政府法制部門或職能部門的法制機構(gòu)。決策承辦單位在重大行政決策啟動時，邀請決策機關(guān)的法制機構(gòu)參與，以保障合法性審查的質(zhì)量。二是審查內(nèi)容：包括決策權(quán)限、決策內(nèi)容和決策依據(jù)是否合法三方面。三是審查時限：依據(jù)平等保護相對人的合法權(quán)益和比例原則，政府法制機構(gòu)在收到?jīng)Q策草案及其相關(guān)材料后，應當在15個工作日內(nèi)完成合法性審查。四是審查結(jié)果：法制機構(gòu)完成合法性審查，出具“合法性審查意見書”，有三種情形：如果決策合法，可以提請決策機關(guān)集體討論決定；如果決策有部分修改意見，建議決策機關(guān)集體討論決定，但是決策承辦單位應當對決策方案進行相應的修改；如果決策不合法，建議將決策方案退回承辦單位，修改后再次提請合法性審查。

“合法性審查意見書”是重大行政決策的依據(jù)，不得擱置。決策機關(guān)開會決定重大行政決策事項時，法制機構(gòu)應當對合法性審查情況作出說明；決策承辦單位應當對合法性審查意見的處理作出說明。

（四）完善保障機制

一是建立評估體系，跟蹤重大行政決策的執(zhí)行和實施效果，將合法、民主、科學、公開和決策追蹤作為觀測點；將重大決策的執(zhí)行和完成情況納入政府目標考核、績效考核評價體系，作為政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的依據(jù)。二是落實重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對決策嚴重失誤或依法應及時決策但久拖不決，造成重大損失和惡劣影響的，追究相關(guān)責任人員的法律責任。三是強化政府及職能部門的法制機構(gòu)建設(shè)，保障其專業(yè)性和獨立性。同等條件下，優(yōu)先選拔具有法律教育背景的人員，充實到政府法制機構(gòu)當中。四是發(fā)揮大城市的引領(lǐng)作用：經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市以及在全國范圍內(nèi)較有影響力的城市，應當在行政決策法制化的進程中發(fā)揮帶頭和引領(lǐng)作用。

參考文獻：

[1]楊海坤，李兵.建立健全科學民主行政決策的法律機制[J].政治與法律，2006，（3）.

[2]國務院.重大行政決策程序條例（草案）（征求意見稿）.

[3]劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學出版社，2006：86-87.

責任編輯 宋桂祝