《Dodd—Frank華爾街改革與消費者保護(hù)法案》

【摘要】《Dodd-Frank華爾街改革與消費者保護(hù)法案》被認(rèn)為是二十世紀(jì)三十年“大蕭條”以來最全面、最嚴(yán)厲的金融改革法案，將成為與美國《1933年銀行法案》中“格拉斯-斯蒂格爾法案”比肩的一塊金融監(jiān)管基石，并為全球金融監(jiān)管改革樹立心得的標(biāo)尺。本文將從該法案的出臺背景出發(fā)對《Dodd-Frank法案》值得贊許的亮點及其缺陷進(jìn)行評析。

【關(guān)鍵詞】《Dodd-Frank法案》；金融危機(jī)；金融監(jiān)管改革；影子銀行

一、《Dodd-Frank法案》的出臺背景

始于2007年的次貸危機(jī)被認(rèn)為是自20世紀(jì)30年代之后，美國最為嚴(yán)重的金融危機(jī)。它起源于美國房地產(chǎn)市場的泡沫，發(fā)展成為后來的次貸危機(jī)，最終升級為金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)。金融行業(yè)的融資方式主要是采取短期的債務(wù)方式，因而，其脆弱性是顯而易見的，特別是當(dāng)其長期資產(chǎn)出現(xiàn)問題，將會對其短期負(fù)債造成重大沖擊，進(jìn)而帶來災(zāi)難性的后果，甚至?xí)?dǎo)致金融企業(yè)大量倒閉，整個金融市場陷入癱瘓，因而導(dǎo)致企業(yè)和家庭難以獲得金融服務(wù)。

這場災(zāi)難的結(jié)果就是，各國政府與監(jiān)管者都開始尋找預(yù)防或者說降低其再次發(fā)生可能性的方法。實際上，在危機(jī)全面爆發(fā)時，在美國財政部長亨利.保爾森的指揮下，相關(guān)人員就開始重新思考監(jiān)管框架。這場危機(jī)成為焦點，并且使得眾議院提出了一個議案，隨后參議院也提出了一個議案，這二者被結(jié)合在一起經(jīng)過修改，形成了《Dodd-Frank華爾街改革與消費者保護(hù)法案》（《Dodd-Frank法案》）。

二、《Dodd-Frank法案》的亮點

在《Dodd-Frank法案》中，存在著幾個特別值得贊許的地方。首先，在識別與監(jiān)管系統(tǒng)風(fēng)險方面，該法案設(shè)立了一個系統(tǒng)風(fēng)險委員會，它可以將非銀行金融公司確認(rèn)為具有系統(tǒng)重要性的企業(yè)并對其進(jìn)行監(jiān)管，并在萬不得已的情況下，將其拆解。另外，在美國財政部下面設(shè)了一個辦公室，負(fù)責(zé)收集、分析與發(fā)布關(guān)于未來危機(jī)的相關(guān)信息。其次，《Dodd-Frank法案》認(rèn)真考慮了金融機(jī)構(gòu)“太大不能倒”的問題。對于解散具有系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)，要求其制定解散方案和有序的清算程序，取消用納稅人的錢進(jìn)行救助?！禗odd-Frank法案》還要求，讓對于倒閉負(fù)有責(zé)任的金融機(jī)構(gòu)的管理層下課，由股東與債權(quán)人承擔(dān)倒閉的成本，如果有必要的話，事后對其他大型金融公司進(jìn)行征稅。其三，《Dodd-Frank法案》擴(kuò)大美了聯(lián)儲的職責(zé)與權(quán)限。法案授權(quán)美聯(lián)儲監(jiān)管所有的系統(tǒng)性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)維持金融穩(wěn)定。其四《Dodd-Frank法案》限制裁量性的監(jiān)管干預(yù)，阻止或者限制對個別金融機(jī)構(gòu)提供聯(lián)邦援助。其五，《Dodd-Frank法案》恢復(fù)格拉斯-斯蒂格爾的限制形式（沃爾克規(guī)則）。限制銀行控股公司從事自營交易活動，比如說從事對沖基金與私募基金。并且，《Dodd-Frank法案》開始關(guān)注衍生品的監(jiān)管及透明度。

三、《Dodd-Frank法案》的不足

除了前述的值得贊許的地方之外，在我們看來，《Dodd-Frank法案》在一些方面還存在著不足和遺憾。這些缺陷的結(jié)果是，在金融行業(yè)里，隱性的政府擔(dān)保將繼續(xù)存在，并且還會在金融行業(yè)里的某些部分不斷增加。資本會流向這些部分及未來影子銀行系統(tǒng)將產(chǎn)生的新形式中，這很可能埋下了下一次重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)的種子。

（一）道德風(fēng)險

法案沒有解決金融部門普遍存在的政府擔(dān)保的錯誤定價問題，政府的擔(dān)保具有相當(dāng)大的任意性，其導(dǎo)致了金融公司的融資補(bǔ)貼、道德風(fēng)險及市場紀(jì)律的缺失，這反過來引發(fā)了過度的冒險行為。此外，美國的大型保險公司仍然能夠通過標(biāo)準(zhǔn)保險合同中的最小擔(dān)保進(jìn)行杠桿操作，而該法案并沒有提供解決方案，在這些公司萬一發(fā)生破產(chǎn)時，對保險公司的保單持有人進(jìn)行保護(hù)。

（二）系統(tǒng)風(fēng)險

《Dodd-Frank法案》使得系統(tǒng)性重要公司只承擔(dān)它們自身的損失而不是它們給系統(tǒng)中其它主體制造的成本。由于系統(tǒng)性重要公司的倒閉將它們自身損失及其以外的成本施加給其他金融公司、家庭、實體經(jīng)濟(jì)甚至其他國家，因此僅僅懲罰管理者、股東與債權(quán)人是不夠的。這些公司必須提前對引發(fā)的系統(tǒng)風(fēng)險付費。法案沒有規(guī)定對大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險作用事前收取費用。因此，可能的結(jié)果是，金融部門可能不會為其引發(fā)的系統(tǒng)風(fēng)險買單，這將增加系統(tǒng)風(fēng)險與金融脆弱性。

（三）形式監(jiān)管

在某些方面，《Dodd-Frank法案》對金融公司的監(jiān)管是對于按照組織形式對于銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管而不是按照功能對于銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。這使得《Dodd-Frank法案》不能很好地應(yīng)對金融部門可能出現(xiàn)的新組織形式?！禗odd-Frank法案》允許在特定的條件下向銀行控股公司提供聯(lián)邦援助，但是限制向其他系統(tǒng)性重要公司提供此類援助，特別是大型的互換交易商。

（四）影子銀行

《Dodd-Frank法案》在對于具有系統(tǒng)性重要影子銀行進(jìn)行監(jiān)管方面仍然存在重大漏洞。這次金融危機(jī)的一個重要根源在于，金融機(jī)構(gòu)利用金融監(jiān)管中的漏洞來從事高風(fēng)險的影子銀行業(yè)務(wù)。一些金融市場目前成為了擁有幾萬億美元資金流的金融中介行業(yè)，具有系統(tǒng)重要性。這些市場在很大程度上發(fā)揮著類似活期存款的功能，但是在監(jiān)管方面卻仍然有很大的缺位。

四、結(jié)論

雖然2007-2009年金融危機(jī)最困難的時期已經(jīng)過去，但美國金融體系主要制度的缺陷依然存在。它們繼續(xù)嚴(yán)重威脅著美國甚至世界未來的金融穩(wěn)定。因此，必須要建構(gòu)一個新的監(jiān)管架構(gòu)，仔細(xì)規(guī)劃新監(jiān)管架構(gòu)如何才能穩(wěn)健運作。

對于金融體系的有效的監(jiān)管架構(gòu)通常由四個支柱所組成，包括：（1）激勵創(chuàng)新與效率；（2）提供透明度；（3）確保安全與穩(wěn)定；（4）促進(jìn)全球市場的競爭。但是，這些目標(biāo)之間存在著一定的沖突，需要進(jìn)行艱難的權(quán)衡。

監(jiān)管架構(gòu)對資源分配與經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮著關(guān)鍵作用。有許多監(jiān)管問題利害攸關(guān)。但有一個問題對所有人都很重要，即如何構(gòu)建一個監(jiān)管體系，使得一個或少數(shù)幾個金融機(jī)構(gòu)的決策不會停止整個系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)并危害世界經(jīng)濟(jì)。毫無疑問，控制系統(tǒng)風(fēng)險的問題是一個最重要的問題。迄今解決最重要問題（系統(tǒng)風(fēng)險）的最好方式就是使引發(fā)風(fēng)險的公司為其行為支付合理的代價，這需要評估系統(tǒng)風(fēng)險并對系統(tǒng)風(fēng)險定價、征稅，對此唯一的替代方式就是，將制造系統(tǒng)風(fēng)險的機(jī)構(gòu)的過度風(fēng)險業(yè)務(wù)分離出來，成立獨立的公司，從而簡化制造系統(tǒng)風(fēng)險的機(jī)構(gòu)。

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[3]李揚(yáng).影子銀行體系發(fā)展與金融創(chuàng)新[J].中國金融，2011（12）

[4]See Working Group on Financial Supervision，the Structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace，Group of Thirty Special Report October 2008

作者簡介：

李松泰（1991-），男，河南鄭州人，碩士，上海大學(xué)法學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。