中國產(chǎn)業(yè)政策的兩種模式與轉(zhuǎn)換取向

摘要：縱觀產(chǎn)業(yè)政策爭議的歷程，本質(zhì)上產(chǎn)業(yè)政策分析的終極邏輯在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中如何塑造政府和市場的協(xié)同機(jī)制，“由選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換”是眾多研究產(chǎn)業(yè)政策學(xué)者的普遍看法，但從產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的動(dòng)態(tài)視角來看，這種理論指向并不符合產(chǎn)業(yè)演進(jìn)階段的發(fā)展訴求。“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段既有繼承又有批判創(chuàng)新意蘊(yùn)，其最終目標(biāo)仍在于契合產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換階段的基本特征，努力構(gòu)建政策信號與市場信號在不同領(lǐng)域發(fā)揮協(xié)同作用的模式。相較原有的選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策要旨，現(xiàn)階段構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)政策取向主要集中在兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化政策引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)的方式，加快過剩產(chǎn)能的退出力度，規(guī)避“泛市場化”風(fēng)險(xiǎn)；二是積極構(gòu)筑完善市場機(jī)制、彌補(bǔ)市場缺陷為主體的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系，尤其要消除政府主導(dǎo)創(chuàng)新資源配置的傳統(tǒng)模式，逐步將產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和營造市場環(huán)境的路徑上來。

關(guān)鍵詞：趕超型產(chǎn)業(yè)政策；成熟型產(chǎn)業(yè)政策；供給側(cè)改革；宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展機(jī)會(huì)的社會(huì)分配研究”（項(xiàng)目編號：15JJDZONGHE032）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“海上絲綢之路戰(zhàn)略下東南沿海灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：15BJL113）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期我國產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整取向研究”（項(xiàng)目編號：000022070130）和“廣東省技術(shù)創(chuàng)新效率地區(qū)差異的制度成因研究”（項(xiàng)目編號：000022070129）

中圖分類號：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）01-0037-06

一、引言

產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施一直都是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域最具爭論性的話題。繼1994年克魯格曼發(fā)表引發(fā)廣泛爭議的“東亞奇跡”批評 ① 以來，中國近年來爭議甚囂塵上的“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過?！雹?、“政府微觀領(lǐng)域干預(yù)過多”等諸多言論都將產(chǎn)業(yè)政策的討論再次推上風(fēng)口浪尖。經(jīng)過長期的爭論，一個(gè)基于產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由“選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換”③ 的基本邏輯正在成為學(xué)術(shù)界越來越多學(xué)者的共識④。

然而，理論與現(xiàn)實(shí)的巨大悖論在于，理論分析習(xí)慣于將選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策相對立，而忽略了兩者在實(shí)踐中并無清晰的邊界。事實(shí)上，自2008年全球金融危機(jī)以來，世界各國尤其是主要發(fā)達(dá)國家大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，無一沒有透露出參與選擇性產(chǎn)業(yè)政策的基本傾向。在近期的產(chǎn)業(yè)政策研究中，以Naud （2010）為代表的國外學(xué)者甚至公開支持大力推行選擇性產(chǎn)業(yè)政策⑤。在國內(nèi)，黨的十八大以來，“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”一直都是中國供給側(cè)改革的題中之義。由此可以看出，簡單抽象地將“選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換”作為產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本邏輯并沒有抓住產(chǎn)業(yè)政策研究的要害，要形成對實(shí)踐具有較強(qiáng)解釋力的產(chǎn)業(yè)政策理論，上述選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策的研究顯然有待深化。

縱觀產(chǎn)業(yè)政策爭議的歷程，本質(zhì)上產(chǎn)業(yè)政策分析的終極邏輯在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中如何塑造政府和市場的協(xié)同機(jī)制。基于任何國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展都可以抽象為“趕超—前沿領(lǐng)先—再趕超”的過程，本文擬從產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)視角出發(fā)，首先剖析趕超型產(chǎn)業(yè)政策與成熟型產(chǎn)業(yè)政策的基本運(yùn)行機(jī)制，然后再從動(dòng)態(tài)角度出發(fā)，具體分析行進(jìn)中的趕超型產(chǎn)業(yè)政策成功的必要條件和由趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的基本模式與總體效應(yīng)，最后結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策分析的基本理論，剖析中國當(dāng)前供給側(cè)改革背景下產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)換取向。

二、產(chǎn)業(yè)政策的兩種模式及其運(yùn)行機(jī)制

劃分產(chǎn)業(yè)政策兩種模式的首要前提是要承認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用的廣泛性和產(chǎn)業(yè)政策在各國產(chǎn)業(yè)演進(jìn)過程中的相似性。雖然產(chǎn)業(yè)政策問題是在日本推行產(chǎn)業(yè)政策并取得顯著成效以后才引起廣泛關(guān)注，但產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際應(yīng)用由來已久。早在18世紀(jì)后期，新獨(dú)立的美國面對英國進(jìn)口貨的沖擊時(shí)，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢密爾頓就提出了保護(hù)幼稚工業(yè)論的基本命題，隨后經(jīng)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特等人的梳理凝練，一套基于落后國家應(yīng)對國際產(chǎn)業(yè)競爭的產(chǎn)業(yè)政策理論逐步成型。隨著日本及相關(guān)亞洲國家經(jīng)濟(jì)的加速崛起，與日本及亞洲經(jīng)驗(yàn)緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策開始受到政治家、企業(yè)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的重視，“經(jīng)濟(jì)趕超說”的產(chǎn)業(yè)政策理論在學(xué)術(shù)界蔚然成風(fēng)。趕超理論的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，在存在后發(fā)優(yōu)勢的情況下，政府的積極參與能促進(jìn)一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是能夠促進(jìn)發(fā)展中國家較快地趕超發(fā)達(dá)國家⑥。后期盡管經(jīng)過廣泛爭論，產(chǎn)業(yè)政策的有效性飽受質(zhì)疑，但推行產(chǎn)業(yè)政策的“市場失效”理論和有關(guān)后進(jìn)國家趕超型發(fā)展的觀點(diǎn)已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)政策理論的牢固基石。

從產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用的廣泛性上看，世界上所有國家都在不同程度上推行著某些類型的產(chǎn)業(yè)政策，目前學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策的有效性爭論正在向如何實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的資本主義發(fā)展早期階段，產(chǎn)業(yè)政策就以各種形式在資本主義國家廣泛存在。正如譚崇臺在研析資本主義早期的產(chǎn)業(yè)進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)，“市場競爭的環(huán)境并不是從來就有的，而是在很大程度上經(jīng)過各國政府的長期培育才逐漸得到完善的，在各國的市場經(jīng)濟(jì)體制建立起來之前，各國政府都采取過多種實(shí)施干預(yù)的政策。”⑦ 在2008年國際金融危機(jī)之后，面對后起國家產(chǎn)業(yè)綜合競爭力的快速提升，主要發(fā)達(dá)國家為保持競爭優(yōu)勢，也采取了諸多形式各異的產(chǎn)業(yè)政策。一個(gè)國家產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢是動(dòng)態(tài)變化的，基于上述分析可以看出，不同國家產(chǎn)業(yè)政策在“趕超—前沿領(lǐng)先—再趕超”的演進(jìn)歷程中大致相似，而產(chǎn)業(yè)政策的效果也會(huì)因不同國家所處的階段和不同的條件差異而有所不同。

從產(chǎn)業(yè)自身的演進(jìn)歷程及產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制上看，產(chǎn)業(yè)政策可以劃分為趕超型產(chǎn)業(yè)政策和成熟型產(chǎn)業(yè)政策兩類。對于一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后的國家而言，趕超型產(chǎn)業(yè)政策是以先進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力和成熟產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)，通過產(chǎn)業(yè)政策手段，動(dòng)員各種力量縮小與先進(jìn)國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)差異的手段的總稱。而作為成熟型產(chǎn)業(yè)政策，則是以穩(wěn)定的市場機(jī)制為主體，政府服務(wù)于彌補(bǔ)市場缺陷的各種手段的總稱。

圖1是趕超型產(chǎn)業(yè)政策與成熟型產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)作機(jī)制比較。從圖中可以看出，趕超型產(chǎn)業(yè)政策是圍繞趕超目標(biāo)、中央政府推動(dòng)的自上而下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)機(jī)制。在此機(jī)制運(yùn)行中，趕超目標(biāo)的制定尤為重要。對于中央政府而言，產(chǎn)業(yè)政策趕超目標(biāo)制定的依據(jù)一方面源于發(fā)達(dá)國家成熟的技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和市場結(jié)構(gòu)；另一方面則源于對本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢的確認(rèn)和產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行后的反饋?zhàn)饔脵C(jī)制。在產(chǎn)業(yè)政策自上而下的推動(dòng)過程中，政府通過內(nèi)外部環(huán)境的變化修正自己的趕超目標(biāo)，直至趕超目標(biāo)最貼近或最適合本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的實(shí)際狀況。而成熟型產(chǎn)業(yè)政策則是以市場機(jī)制為主體，通過自下而上的市場完善機(jī)制推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府在產(chǎn)業(yè)演進(jìn)過程中輔助發(fā)揮完善市場功能的基礎(chǔ)作用。趕超型產(chǎn)業(yè)政策與成熟型產(chǎn)業(yè)政策的不同主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：

一是兩種運(yùn)行模式中政府對市場運(yùn)行的看法不同，前者的運(yùn)行模式建立在市場本身有缺陷、依靠市場力量難以支撐或?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)定目標(biāo)的假定條件之上。在此條件下，產(chǎn)業(yè)政策通過多種形式干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政策信號對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源配置占據(jù)重要地位，政府行為具有較大程度的主動(dòng)性。而后者的運(yùn)行模式盡管也認(rèn)為市場本身有缺陷，卻通過政策手段積極彌補(bǔ)市場不足，產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)運(yùn)行不會(huì)占據(jù)支配或重要地位，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源配置占據(jù)重要地位的仍是市場信號，政府行為在很大程度上是被動(dòng)服務(wù)于市場。

二是從產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行的成本角度考量，前者由于技術(shù)、結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式等趕超目標(biāo)明確，政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)政策模式可以通過模仿大規(guī)模地降低信息搜索成本和創(chuàng)新成本，但由于產(chǎn)業(yè)政策信號在中央政府到地方政府再向市場傳導(dǎo)的過程中會(huì)涉及多種主體的博弈關(guān)系，故趕超型產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中不可避免地會(huì)造成較大的交易成本損失。而成熟型產(chǎn)業(yè)政策盡管會(huì)承擔(dān)較多的信息搜尋成本，但由于產(chǎn)業(yè)政策本身只起到彌補(bǔ)市場基礎(chǔ)功能不足的功能，故產(chǎn)業(yè)政策推行傳導(dǎo)的成本較低，相關(guān)利益群體也沒有較多的利益博弈關(guān)系。

三是從產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)來看，盡管政府的趕超目標(biāo)多來源于科學(xué)論證，通過產(chǎn)業(yè)政策信號引導(dǎo)可以有效降低單個(gè)市場運(yùn)行主體的試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)，但市場技術(shù)的不確定性發(fā)展常常會(huì)加劇趕超目標(biāo)本身設(shè)置的戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)。一旦市場和技術(shù)的發(fā)展變化突破趕超目標(biāo)設(shè)置的目標(biāo)范圍，政府將承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展誤判的集體試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。相較而言，由于成熟型產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)處于技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前沿，故產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的目標(biāo)信息分散由各個(gè)市場主體來搜索完成，由此對技術(shù)和市場的試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)不易造成集體風(fēng)險(xiǎn)。

趕超型產(chǎn)業(yè)政策與成熟型產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)系在于兩者統(tǒng)一于一個(gè)國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由趕超向前沿引領(lǐng)的整個(gè)過程之中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的演進(jìn)轉(zhuǎn)換同樣需要產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)模式的相應(yīng)轉(zhuǎn)換。需要說明的是，推行產(chǎn)業(yè)政策的“市場失效”理論和有關(guān)后進(jìn)國家趕超型發(fā)展的觀點(diǎn)盡管都是產(chǎn)業(yè)政策理論的牢固基石，但兩者對產(chǎn)業(yè)政策的解釋并非獨(dú)立并行的邏輯，兩者也是統(tǒng)一于一個(gè)國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由趕超向前沿引領(lǐng)的整個(gè)過程之中。此外，成熟型產(chǎn)業(yè)政策模式中并非完全只有政府趕超目標(biāo)主導(dǎo)下的運(yùn)行機(jī)制，在部分產(chǎn)業(yè)中可能也會(huì)存在市場主導(dǎo)下的運(yùn)行機(jī)制，但趕超型產(chǎn)業(yè)政策的政策信號主導(dǎo)模式占據(jù)重要地位，成熟型產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)行模式同樣如此。產(chǎn)業(yè)政策劃分為趕超型產(chǎn)業(yè)政策與成熟型產(chǎn)業(yè)政策同劃分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策的區(qū)別在于，隨著產(chǎn)業(yè)政策的推進(jìn)，選擇性產(chǎn)業(yè)政策不僅是趕超型產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)組成部分，而且趕超型產(chǎn)業(yè)政策也可以包括完善市場制度目標(biāo)的趕超。同時(shí)，功能性產(chǎn)業(yè)政策雖然構(gòu)成成熟型產(chǎn)業(yè)政策的主體，但隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的變化，由趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)過程卻是選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策難以涵蓋的內(nèi)容。

三、提高趕超型產(chǎn)業(yè)政策有效性的條件

從運(yùn)行機(jī)制來看，趕超型產(chǎn)業(yè)政策是以趕超目標(biāo)為中心，中央政府、地方政府、市場主體協(xié)作促進(jìn)的過程，市場主體的競爭力變化是評價(jià)產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)的試金石，同時(shí)也是對趕超目標(biāo)實(shí)行調(diào)整修正的重要依據(jù)。縱觀國際上發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的基本特點(diǎn)，結(jié)合正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以歸納出趕超型產(chǎn)業(yè)政策有效性的三個(gè)必要條件（圖2）：

第一，趕超目標(biāo)的協(xié)同性。趕超戰(zhàn)略的重點(diǎn)是對先進(jìn)國家通過學(xué)習(xí)、模仿、觀察、引進(jìn)，進(jìn)而以較低的代價(jià)掌握發(fā)達(dá)國家通過探索而獲得的成熟技術(shù)和商業(yè)模式，因此如何擬定出既具有較強(qiáng)先進(jìn)性、適用性和前瞻性，又能充分發(fā)揮本國比較優(yōu)勢特征的趕超目標(biāo)就尤為重要。二戰(zhàn)后至80年代，日本覬覦美國全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位，以通產(chǎn)省為主導(dǎo)出臺了一系列有關(guān)促進(jìn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，這些舉措在明確通產(chǎn)省作為主管經(jīng)濟(jì)的政府部門的同時(shí)，也擬定了促進(jìn)包括半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的具體發(fā)展計(jì)劃⑧。通過大規(guī)模的資源投入和政商雙方緊密的協(xié)作推動(dòng)，至20世紀(jì)80年代中期，日本開始取代美國成為全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先者。值得關(guān)注的是，盡管擬定出適宜的趕超目標(biāo)能對產(chǎn)業(yè)本身產(chǎn)生強(qiáng)大的促進(jìn)作用，然而在技術(shù)、市場發(fā)展不穩(wěn)定、未來存在較大不確定性的產(chǎn)業(yè)上，一旦趕超目標(biāo)出現(xiàn)誤判，也可能會(huì)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生毀滅性的危害。同樣以日本產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程為例，20世紀(jì)80年代起，為挑戰(zhàn)美國計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，日本政府主導(dǎo)推出了第五代計(jì)算機(jī)研究與開發(fā)計(jì)劃，計(jì)劃歷經(jīng)12年，通產(chǎn)省擬定的預(yù)期目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)之時(shí)，全球計(jì)算機(jī)主流市場發(fā)生逆轉(zhuǎn)，通產(chǎn)省主導(dǎo)推進(jìn)的計(jì)劃由于完全背離市場需求而被迫宣告失敗，日本計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程也由此遭到延緩。除了日本典型的產(chǎn)業(yè)政策以外，中國、韓國以及東亞眾多國家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐表明，趕超目標(biāo)的擬定一般更適用于進(jìn)入壁壘較低的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而對于進(jìn)入門檻較高、技術(shù)市場不確定性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)政策所能發(fā)揮的效應(yīng)不確定性較高?；谏鲜稣撌隹梢钥闯?，如何擬定切合實(shí)際又具有前瞻性的趕超目標(biāo)對趕超型產(chǎn)業(yè)政策有效性的發(fā)揮至關(guān)重要。

第二，激勵(lì)機(jī)制相容。激勵(lì)機(jī)制相容是指在產(chǎn)業(yè)政策推行過程中，中央政府、地方政府和市場主體能在完成趕超目標(biāo)方面凝聚共識，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中各方主體之間的利益博弈對產(chǎn)業(yè)政策本身的阻滯力度能降到最低?？v觀二戰(zhàn)后日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施過程，以通產(chǎn)省為主導(dǎo)、借助“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)審議會(huì)”凝聚政、產(chǎn)、企各方力量的產(chǎn)業(yè)政策組織體系發(fā)揮了重大作用。但也有質(zhì)疑認(rèn)為，日本成功的主要源泉是民間的奮斗和創(chuàng)新精神，政府的產(chǎn)業(yè)政策只起到輔助作用。即使如此也可以看出，在日本推行產(chǎn)業(yè)政策過程中，政府與民間的相互協(xié)作是產(chǎn)業(yè)政策成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。相較而言，國內(nèi)學(xué)者江小涓在解析政府如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)認(rèn)為，任何一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，都要涉及大量的協(xié)調(diào)問題，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的部門，往往不具備必要的協(xié)調(diào)能力⑨?；谏鲜龇治隹梢钥闯?，趕超型產(chǎn)業(yè)政策能否有效發(fā)揮相關(guān)參與主體的協(xié)同作用對其有效性發(fā)揮具有重要作用。

第三，市場供需條件匹配?？v觀全球主要國家實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的歷程，產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)在趕超時(shí)期主要集中在供給側(cè)方面，通過優(yōu)質(zhì)要素的低成本配給，可以較快地推動(dòng)趕超國家部分戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的快速興起。而相較市場結(jié)構(gòu)來看，供給側(cè)的政策效應(yīng)會(huì)受到供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的雙重制約。從日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐歷程來看，之所以產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)在近年來走向衰微，一方面源于供給要素成本攀升，產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)僵化和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新水平衰減有較大關(guān)系；另一方面，老齡化結(jié)構(gòu)引發(fā)的市場需求結(jié)構(gòu)變動(dòng)，乃至全球市場需求結(jié)構(gòu)的變動(dòng)都對產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果產(chǎn)生較大的影響。在市場供需條件不斷發(fā)生變動(dòng)的大背景下，如何提升產(chǎn)業(yè)政策本身的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，也是趕超型產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮有效性的必要條件之一。

需要說明的是，行進(jìn)中趕超型產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是在多個(gè)約束條件不斷變化的條件下動(dòng)態(tài)適應(yīng)的過程。在此過程中，產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)揮有效性，必須兼顧趕超目標(biāo)、參與主體和市場供求等多個(gè)方面的動(dòng)態(tài)協(xié)同。伴隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不斷推進(jìn)和趕超目標(biāo)的逐步接近，趕超型產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施推進(jìn)的難度不斷增強(qiáng)，趕超型產(chǎn)業(yè)政策的邊際效應(yīng)不斷衰減，同時(shí)這也是世界上眾多國家在趕超先進(jìn)國家過程中產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)不斷走向衰微的深層次原因。

四、轉(zhuǎn)換中產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的基本模式與效應(yīng)分析

趕超型產(chǎn)業(yè)政策在行進(jìn)中由于受到多重因素約束而走向衰微的必然性，同時(shí)也說明隨著產(chǎn)業(yè)演進(jìn)由趕超向前沿領(lǐng)先階段轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制也需要調(diào)整轉(zhuǎn)換的必要性。從制度慣性或路徑依賴的角度來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展由趕超向前沿領(lǐng)先轉(zhuǎn)變，同時(shí)也意味著產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中的政府主導(dǎo)者、市場主體以及相關(guān)參與者的角色地位乃至運(yùn)作機(jī)制的同步轉(zhuǎn)換。從產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的方向來看，走向成熟型產(chǎn)業(yè)政策模式是趕超型產(chǎn)業(yè)政策模式演進(jìn)的必然。以趕超型產(chǎn)業(yè)政策模式為起點(diǎn)，以成熟型產(chǎn)業(yè)政策模式為終點(diǎn)，兩者的轉(zhuǎn)換可能會(huì)出現(xiàn)以下三種情況：

第一種情形：政策信號盲目退出而造成 “泛市場化”模式。即忽視由于趕超型產(chǎn)業(yè)政策長期執(zhí)行后形成的制度慣性和退出障礙，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色急劇退出，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展原有的結(jié)構(gòu)性矛盾沉積，關(guān)鍵時(shí)期由于政府角色缺位而造成產(chǎn)業(yè)升級延遲。行進(jìn)中趕超型產(chǎn)業(yè)政策有效性條件的分析表明，在適宜趕超目標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制和供需條件作用下，后起國家某些產(chǎn)業(yè)往往會(huì)高速增長，但隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變，這些產(chǎn)業(yè)同時(shí)也有可能伴隨著巨大產(chǎn)能過剩和退出障礙問題，而此時(shí)單純依靠市場機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)市場的快速出清，政府的作用在此時(shí)也會(huì)變得尤為重要。20世紀(jì)70年代，日本石油化工等產(chǎn)業(yè)面臨著嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩和虧損，但由于存在多方面的問題造成行業(yè)退出困難，為擺脫日益蓄積的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化問題和加快這些過剩行業(yè)的產(chǎn)能退出，日本推出了一系列有針對性的產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助政策。至20世紀(jì)80年代，這些政策獲得良好的效果，經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。與日本強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策相反，中國香港在20世紀(jì)90年代轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，由于市場自發(fā)程度較高而缺乏政府引導(dǎo)，造成原有僵化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢難以扭轉(zhuǎn)，進(jìn)而錯(cuò)失了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的良好時(shí)機(jī)。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，在由趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，盲目崇拜市場化而忽略長時(shí)期趕超型產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的制度慣性，“泛市場化”的模式將會(huì)使諸多矛盾的解決貽誤良機(jī)。

第二種情形：政策信號與市場信號在同一領(lǐng)域發(fā)揮作用的沖突排斥模式。即在趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，趕超型產(chǎn)業(yè)政策和成熟型產(chǎn)業(yè)政策在同一體系內(nèi)運(yùn)行，政策信號與市場信號同時(shí)起作用。趕超型產(chǎn)業(yè)政策的重要環(huán)節(jié)在于選擇產(chǎn)業(yè)和擬定趕超目標(biāo)，在趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，后發(fā)國家與先進(jìn)國家的技術(shù)差異逐步縮小，后發(fā)國家要進(jìn)入壁壘較高、技術(shù)市場尚不成熟的行業(yè)。由于這個(gè)階段后發(fā)國家和先進(jìn)國家面臨的都是不成熟的技術(shù)和市場，故后發(fā)國家在擬定趕超目標(biāo)過程中，預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不確定性也較高。在此背景下，在短期內(nèi)市場趨勢不確定性較高的信息會(huì)被作為趕超目標(biāo)擬定的依據(jù)，而且通過產(chǎn)業(yè)政策的傳導(dǎo)機(jī)制，這種由不確定技術(shù)市場衍生的市場信號會(huì)成為政策信號在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中被不斷放大。如果在短期內(nèi)市場趨勢不確定性較高的信息在長期內(nèi)同樣保持有效，那么由不確定技術(shù)市場衍生的市場信號轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝盘枙?huì)加速該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。相反，如果在短期內(nèi)市場趨勢不確定性較高的信息在長期內(nèi)無效，那么由不確定技術(shù)市場衍生的市場信號轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝盘柨赡軙?huì)造成該產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，甚至?xí)诱`本產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展?？傮w來看，2010年全球金融危機(jī)以后中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)誘發(fā)的產(chǎn)能過剩很大程度上就是政策信號與市場信號沖突排斥的有力體現(xiàn)⑩。

第三種情形：政策信號與市場信號在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用的協(xié)同模式。即在趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，承認(rèn)政策信號與市場信號在過渡時(shí)期所能發(fā)揮的關(guān)鍵作用，但兩者發(fā)揮作用的領(lǐng)域相互補(bǔ)充。一方面，堅(jiān)持政策信號在強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和落后產(chǎn)能退出的重要作用，同時(shí)也要著力強(qiáng)化政府在市場機(jī)制培育中的建設(shè)引導(dǎo)作用；另一方面，在重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)選擇領(lǐng)域，政府應(yīng)該逐步扭轉(zhuǎn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色和地位，將產(chǎn)業(yè)政策制定的重點(diǎn)放在補(bǔ)短板和彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷領(lǐng)域，強(qiáng)化市場信號本身對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源配置的主導(dǎo)作用，政府信號與市場信號在不同領(lǐng)域充分協(xié)同，進(jìn)而為趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換創(chuàng)造強(qiáng)有力的條件11。事實(shí)上，20世紀(jì)80年代以來日本、韓國等趕超國家的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整取向正是如此。

綜合上述三種情形可以看出，形成政策信號與市場信號在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用的協(xié)同模式是產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的最佳取向，但與學(xué)術(shù)界認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由“選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換”的觀點(diǎn)有所不同，政策信號與市場信號在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用的協(xié)同模式中，以完善市場機(jī)制、彌補(bǔ)市場缺陷為主體的功能性產(chǎn)業(yè)政策舉措盡管占據(jù)重要地位，但強(qiáng)化對落后產(chǎn)能的淘汰力度等選擇性產(chǎn)業(yè)政策的作用也同樣不可或缺。在趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)換的過程中，沒有絕對的選擇性產(chǎn)業(yè)政策或功能性產(chǎn)業(yè)政策能概括產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的根本取向。

五、供給側(cè)改革背景下中國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)換取向

從產(chǎn)業(yè)自身的演進(jìn)歷程及產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制上看，我國產(chǎn)業(yè)政策正處于由趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的主要特征表現(xiàn)為：第一，諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域技術(shù)水平快速上升，部分產(chǎn)業(yè)甚至已經(jīng)步入全球前沿發(fā)展水平。改革開放30多年以來，中國在技術(shù)市場目標(biāo)大致既定的前提下，用相對較短的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)了技術(shù)趕超。如今，中國在高鐵、芯片設(shè)計(jì)、通信系統(tǒng)集成、發(fā)電設(shè)備、基因技術(shù)、生物燃料、互聯(lián)網(wǎng)等眾多領(lǐng)域已經(jīng)逐步步入國際領(lǐng)先技術(shù)水平。隨著技術(shù)水平由趕超向領(lǐng)先前沿階段轉(zhuǎn)換，原有的產(chǎn)業(yè)政策也有必要做同步的調(diào)整。第二，全球市場需求疲弱，新興領(lǐng)域技術(shù)市場成長不確定因素較多。自從2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，全球經(jīng)濟(jì)不確定因素增多，后危機(jī)時(shí)代債務(wù)危機(jī)、需求放緩等態(tài)勢明顯，中國經(jīng)濟(jì)增長也逐步進(jìn)入由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)換的新常態(tài)階段。在此大背景下，全球市場的需求和供給結(jié)構(gòu)不確定因素也在明顯增多。從需求角度看，全球模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流，政府在擬定趕超型產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)時(shí)難度加大。從供給角度來看，新興技術(shù)和市場的走向尚不清晰，政府在制定趕超目標(biāo)時(shí)盲目選擇優(yōu)先產(chǎn)業(yè)會(huì)造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展更高的風(fēng)險(xiǎn)。因此，市場供需條件較難匹配更加劇了維持原有產(chǎn)業(yè)政策模式的艱難性。第三，落后產(chǎn)能退出障礙與新興產(chǎn)能加速成長并存，產(chǎn)業(yè)政策承載的調(diào)整范圍拓寬。落后產(chǎn)能退出障礙主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是機(jī)器設(shè)備等資本品專用性較高，從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)行業(yè)較為困難；二是落后產(chǎn)能退出涉及大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，行業(yè)差異造成勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)困難，由此造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)急劇升高。隨著疊加新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，原有趕超型產(chǎn)業(yè)政策模式要調(diào)整的領(lǐng)域顯著拓寬。

上述中國產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的階段特征預(yù)示著原有產(chǎn)業(yè)政策模式在面臨新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境下的適應(yīng)性正在加速下降，新的產(chǎn)業(yè)政策模式亟需重新設(shè)計(jì)。黨的十八大以來，中央提出了加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總方針，并將“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”作為統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重要指導(dǎo)方向。綜合中國供給側(cè)改革的基本取向，筆者認(rèn)為，“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期既有繼承又有批判創(chuàng)新意蘊(yùn)，其最終目標(biāo)仍在于契合產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換階段的基本特征，努力構(gòu)建政策信號與市場信號在不同領(lǐng)域發(fā)揮協(xié)同作用的模式。相較原有的選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策要旨，現(xiàn)階段構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)政策取向主要集中在兩個(gè)方面：

第一，仍將強(qiáng)化政策引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)的方式，加快過剩產(chǎn)能的退出力度，規(guī)避產(chǎn)業(yè)演進(jìn)由趕超階段向前沿領(lǐng)先階段轉(zhuǎn)換過程中政策信號盲目退出造成的 “泛市場化”風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中，國際上有較為成熟的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)可供參考，有一定的選擇性產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向不僅必須，而且也有必要。

第二，積極構(gòu)筑完善市場機(jī)制、彌補(bǔ)市場缺陷為主體的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系，尤其要消除政府主導(dǎo)創(chuàng)新資源配置的傳統(tǒng)模式，逐步將產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和營造市場環(huán)境的路徑上來，加快提升產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展由趕超向前沿領(lǐng)先階段轉(zhuǎn)換的適應(yīng)性。

六、結(jié)語

基于后發(fā)國家趕超先進(jìn)國家的動(dòng)態(tài)進(jìn)程，本文將產(chǎn)業(yè)政策劃分為趕超型產(chǎn)業(yè)政策與成熟型產(chǎn)業(yè)政策兩種模式。在比較兩種產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，分析了趕超型產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮有效性的三個(gè)基本條件，即趕超目標(biāo)協(xié)同、激勵(lì)機(jī)制相容和市場供需條件匹配，并論述了行進(jìn)中的趕超型產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)走向衰微的基本趨勢和趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的必然性。除此以外，本文還分析了由趕超型產(chǎn)業(yè)政策向成熟型產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的三種情形及其政策效應(yīng)，并結(jié)合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的階段特征，提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下中國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)換取向。

相較現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策研究，本文可能的邊際創(chuàng)新點(diǎn)在于：一是從產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的動(dòng)態(tài)角度剖析了趕超型產(chǎn)業(yè)政策和成熟型產(chǎn)業(yè)政策的主要運(yùn)行機(jī)制，并結(jié)合趕超型產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)行機(jī)制，分析了趕超型產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮有效性的三個(gè)基本條件。二是從產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)視角，結(jié)合中國供給側(cè)改革中產(chǎn)業(yè)政策的作用和地位，分析了產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換可能出現(xiàn)的三種情形，并對相應(yīng)的政策效應(yīng)進(jìn)行了初步分析。限于篇幅，本文沒有就國際上主要國家產(chǎn)業(yè)政策的歷程和效應(yīng)做詳細(xì)梳理，同時(shí)也沒有對產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換的理論模型推演做更周密的論述，這些都成為下一步拓展的重要研究方向。

注釋：

① P. Krugman， The Myth of Asias Miracle， Foreign Affairs， 1994， 73（6）， pp.62-78.

② 黃先海、宋學(xué)印、諸竹君：《中國產(chǎn)業(yè)政策的最優(yōu)實(shí)施空間界定——補(bǔ)貼效應(yīng)、競爭兼容與過剩破解》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第4期。

③ Lall（1994）的研究將產(chǎn)業(yè)政策劃分為“功能性產(chǎn)業(yè)政策”和“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”為主，兩者最大的區(qū)分在于，前者不針對特定產(chǎn)業(yè)，通常指的是政府通過提供人力資源培訓(xùn)和研發(fā)補(bǔ)貼來提高產(chǎn)業(yè)部門國際競爭力的政策，以歐美國家現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策為代表；后者則是以政府選取特定行業(yè)給予扶持，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)為目的的政策統(tǒng)稱，以日本式的產(chǎn)業(yè)政策為代表。

④ 江飛濤、李曉萍：《當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本邏輯》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。

⑤ S. Lall， Industry Policy： The Role of Government in Promoting Industrial and Technological Development， Ucetad Review， 1994.

⑥ 芮明杰：《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2005年版，第453—454頁。

⑦ 譚崇臺、馬穎、葉初升：《發(fā)達(dá)國家發(fā)展初期與當(dāng)今發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第646頁。

⑧ 張永偉：《從追趕到前沿——技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級之路》，中信出版社2011年版，第6—7頁。

⑨ 江小涓：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策——對中國經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證分析與前景展望》，格致出版社2014年版，第21—25頁。

⑩ 詳見韓超、陸國慶、王舟、張春宇（2014）等人對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的相關(guān)研究。

11 徐婧、吳彬：《垂直專業(yè)化分工與出口技術(shù)結(jié)構(gòu)升級：機(jī)制與策略》，《理論學(xué)刊》2015年第4期。

作者簡介：閆振坤，深圳大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心博士研究生，廣東深圳，518060。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）