關(guān)于“十三五”時(shí)期鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)稅收可持續(xù)發(fā)展的對策與建議

郝東

近年來，鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注，一方面，依托其資源優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展引發(fā)社會(huì)各界對“鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”的多方探究；另一方面，又以空城形象為媒體津津樂道。筆者立足經(jīng)濟(jì)稅收工作視角，從鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題分析入手，進(jìn)一步探討“十三五”時(shí)期鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)稅收可持續(xù)發(fā)展的對策與建議。

一、“十三五”時(shí)期鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)稅收工作面臨的形勢分析

從經(jīng)濟(jì)效益方面看，盡管全市各項(xiàng)事業(yè)的總體發(fā)展和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)穩(wěn)中向好，但還面臨經(jīng)濟(jì)下行、發(fā)展不足、短板明顯、要素趨緊、風(fēng)險(xiǎn)增多等困難和問題。煤炭、天然氣等資源型行業(yè)量價(jià)雙降，房地產(chǎn)建筑業(yè)減收明顯，支柱產(chǎn)業(yè)的萎縮性發(fā)展輻射影響到各相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，直接導(dǎo)致企業(yè)利潤下降，居民收入減少，加之民間借貸危機(jī)、外來人口和流動(dòng)人口減少等因素疊加，對消費(fèi)、生活服務(wù)業(yè)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)一步壓縮了稅收增長的空間。2015年全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額為464.6億元，同比下降20.4%，在全市375戶規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，虧損企業(yè)126戶，比上年同期增加14戶，虧損面為12.50%，累計(jì)虧損額為87.2億元，同比增長69.19%，虧損情況較為嚴(yán)重。企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅占稅收收入比重連年下降，分別由2011年的23.34%、17.28%下降到2015年的4.95%、6.39%，呈現(xiàn)明顯負(fù)增長態(tài)勢。

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長動(dòng)力不足，新興產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)難以形成有效支撐，產(chǎn)業(yè)低端化、產(chǎn)品初級化特征明顯，導(dǎo)致稅收增長乏力。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍待優(yōu)化。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析，第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重大，但提供的地方稅收小，而且按照現(xiàn)行稅制，跨地區(qū)經(jīng)營的企業(yè)分支機(jī)構(gòu)如神華、中煤、移動(dòng)等大型國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的增加值統(tǒng)計(jì)在各省的GDP中，但其實(shí)現(xiàn)的企業(yè)所得稅卻集中在總部所在地匯繳，GDP增長對地稅增長影響很??；第三產(chǎn)業(yè)是對地稅貢獻(xiàn)最大的產(chǎn)業(yè)，但也同樣存在行業(yè)分布有待優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，房地產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)稅收呈明顯下降趨勢，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)剛剛起步，發(fā)育不足，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)和稅收的拉動(dòng)作用不明顯。二是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足。尤其是自主創(chuàng)新能力不足，進(jìn)一步影響了新興產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。以2013年為例，全市全社會(huì)R&D（研究與試驗(yàn)發(fā)展）經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重為0.92%，遠(yuǎn)低于全國1.98%的平均水平，盡管近年來政府引進(jìn)了一批裝備制造、電子信息項(xiàng)目陸續(xù)落地，但短期內(nèi)看難以形成有效性稅收支撐。三是工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。近年來，雖然工業(yè)投資項(xiàng)目較多，但大多以煤炭資源開采為主，加工轉(zhuǎn)化能力只有40%左右，且產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品基本都是附加值低的初級產(chǎn)品，沒有轉(zhuǎn)化為深度加工增值的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，地方稅收增值潛力挖掘不夠。

從稅收政策方面看，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)復(fù)合稅制的疊加效應(yīng)和結(jié)構(gòu)性減稅力度不斷加大，進(jìn)一步對轄區(qū)內(nèi)地稅稅收收入增長帶來較大的政策性影響，減稅效應(yīng)迅速放大。一是結(jié)構(gòu)性減稅力度加大拉低稅收增速。近年來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，國家相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善和保障民生等更深層次的結(jié)構(gòu)性減稅政策，在減輕企業(yè)稅負(fù)和助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也對地稅減收造成持續(xù)的影響。二是各項(xiàng)優(yōu)惠政策的持續(xù)推進(jìn)和一系列財(cái)稅政策的出臺(tái)直接減免、減少了地方級稅收。享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策企業(yè)數(shù)量和稅額不斷擴(kuò)大，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高，惠及民生扶持小微企業(yè)各項(xiàng)稅收政策的不斷推進(jìn)和落實(shí)，加之地方政府招商引資時(shí)承諾稅收優(yōu)惠政策伴隨項(xiàng)目落地投產(chǎn)逐漸進(jìn)入兌付期，對地稅收入影響較大，地稅收入相應(yīng)減少。三是全面實(shí)施“營改增”對地稅稅收收入和征管模式影響巨大。一方面，營業(yè)稅作為地方稅源的主體和支柱，一直占據(jù)著收入總量的半壁江山，起著舉足輕重的作用。全面實(shí)施“營改增”后，地稅主體稅種缺失，直接導(dǎo)致地稅稅收收入總量大幅下降，且由于新增企業(yè)的企業(yè)所得稅由流轉(zhuǎn)稅決定，地稅的企業(yè)所得稅因“營改增”而失去了成長的空間，所得稅占比將逐年下降，導(dǎo)致地稅稅收收入增長乏力、規(guī)模銳減。

二、“十三五”時(shí)期鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)稅收可持續(xù)發(fā)展的對策與建議

（一）做大經(jīng)濟(jì)總量，夯實(shí)稅源基礎(chǔ)

圍繞國家投資方向、市場需求和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，立足主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、骨干企業(yè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力延長產(chǎn)業(yè)鏈，超前謀劃一批科技含量高、市場前景好、輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的大項(xiàng)目，儲(chǔ)備一批能夠增加地方稅收收入、改善人民群眾生產(chǎn)生活條件的好項(xiàng)目。一是發(fā)揮資源優(yōu)勢。從鄂爾多斯市資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展條件考慮，重點(diǎn)圍繞建設(shè)清潔能源和現(xiàn)代煤化工基地，推進(jìn)資源清潔高效集約開發(fā)利用，推進(jìn)資源轉(zhuǎn)化增值、延長鏈條，構(gòu)建多元化的支柱產(chǎn)業(yè)體系，逐步把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，確保地方稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長。二是推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)。建立項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化投資和建設(shè)力度，通過向上爭取、內(nèi)部挖潛、市場化運(yùn)作等手段，保障在建項(xiàng)目建設(shè)需求，確保中天合創(chuàng)甲醇深加工、伊泰精細(xì)化學(xué)品、神華煤制油二三線等重大在建項(xiàng)目早日投產(chǎn)達(dá)效。積極對接爭取納林河礦區(qū)、鋁循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地、新能源基地等規(guī)劃，北控煤制氣、伊泰200萬噸煤制油、中電投烯烴等項(xiàng)目納入國家“十三五”規(guī)劃，充分發(fā)揮重大項(xiàng)目投資對經(jīng)濟(jì)、稅收的直接帶動(dòng)作用。三是積極招商引資。完善招商引資優(yōu)惠政策，營造良好的招商引資生態(tài)環(huán)境，開展精準(zhǔn)招商、以商招商，通過產(chǎn)業(yè)平臺(tái)招商，引進(jìn)科技含量高、產(chǎn)品附加值高、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)、稅收貢獻(xiàn)大的好項(xiàng)目，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸中的增鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈項(xiàng)目，引進(jìn)龍頭企業(yè)，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。重點(diǎn)加強(qiáng)綜合保稅區(qū)的申建工作，以綜合保稅區(qū)為依托，提高招商吸引力，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力及動(dòng)力。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升稅源質(zhì)量

激發(fā)園區(qū)活力，不斷強(qiáng)化園區(qū)招商引資、服務(wù)企業(yè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)管及社會(huì)穩(wěn)定等基本職能，著力優(yōu)化存量、擴(kuò)大增量、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，全面提高園區(qū)單位面積的投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效益。運(yùn)用信息技術(shù)手段，整合、擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，努力實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)，形成特色鮮明、優(yōu)勢突出、高端高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一是鼓勵(lì)支持優(yōu)先發(fā)展延伸產(chǎn)業(yè)、非資源型產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，多元化拓展，培育新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)。二是積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。以產(chǎn)業(yè)思維為指導(dǎo)，市場推動(dòng)為抓手，項(xiàng)目建設(shè)為載體，發(fā)揮資源和區(qū)位優(yōu)勢，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，改造提升生活性服務(wù)業(yè)，與高新技術(shù)、先進(jìn)制造、城市建設(shè)深度融合，大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、金融、電子商務(wù)、物流、設(shè)計(jì)咨詢、文化創(chuàng)意、旅游休閑、健康養(yǎng)老等涉及面廣、輻射作用大的服務(wù)業(yè)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)規(guī)模發(fā)展。借助建設(shè)面向全國的綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地的有利契機(jī)，堅(jiān)持走特色路線、創(chuàng)綠色品牌，推進(jìn)一二三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)、種養(yǎng)加銷結(jié)合、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，大力推進(jìn)農(nóng)畜產(chǎn)品工業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)、精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、市場化品牌生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)企業(yè)與設(shè)施裝備、有機(jī)肥料、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、文化創(chuàng)意、鄉(xiāng)村旅游等組團(tuán)發(fā)展，拓展延伸農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）發(fā)揮稅收職能，提供財(cái)力保障

立足地稅職能，主動(dòng)適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快完善稅收征管服務(wù)模式，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收征管，優(yōu)化納稅服務(wù)，積極助推鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)稅收協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。一是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)稅收分析研究，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。深入開展宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及稅源狀況調(diào)研分析，密切關(guān)注“三去一降一補(bǔ)”政策動(dòng)向。尤其要針對重點(diǎn)稅源、重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行分析調(diào)研，從稅收角度尋找產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中存在的矛盾和問題，為當(dāng)?shù)卣{(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供決策依據(jù)。二是深化國地稅深度合作，推進(jìn)借票控稅。雖然“營改增”后地稅部門失去了發(fā)票管理手段，但國稅部門有完善的增值稅發(fā)票稽查系統(tǒng)，通過進(jìn)一步加強(qiáng)國地稅合作，實(shí)現(xiàn)“先稅后票”，即納稅人開具增值稅發(fā)票時(shí)，委托國稅代征地方各項(xiàng)附稅費(fèi)，變“以票控稅”為“借票控稅”，可以有效加強(qiáng)地稅附稅等相關(guān)稅費(fèi)的控管工作。三是推進(jìn)協(xié)稅護(hù)稅，抓好綜合治稅。地稅管理的稅種比較零星分散，社會(huì)受眾廣，征收難度大，潛在矛盾多，必須依靠各級政府的高度重視和各部門的積極配合，逐步建立起“政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)稅主管、部門配合、社會(huì)參與”的綜合治稅新格局，逐步實(shí)現(xiàn)綜合治稅的法制化、常態(tài)化和績效化，才能取得各稅種的理想征管效果。四是加大數(shù)據(jù)利用力度，強(qiáng)化信息管稅。進(jìn)一步完善金稅三期征管系統(tǒng)，夯實(shí)征管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理，加強(qiáng)國地稅信息共享和社會(huì)信息共享，積極參與和推動(dòng)市政府主導(dǎo)的財(cái)稅綜合信息平臺(tái)建設(shè)工作，整合各類涉稅信息資源，充分發(fā)揮第三方涉稅信息在管控稅源、組織收入方面的重要作用。五是改進(jìn)和優(yōu)化納稅服務(wù)，營造良好治稅環(huán)境。以開展便民辦稅春風(fēng)行動(dòng)為突破口，深入推進(jìn)辦稅服務(wù)廳標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大力推行網(wǎng)上辦稅、自助辦稅終端、同城通辦等多元化辦稅模式，為納稅人提供便利快捷的辦稅服務(wù)；要大力開展稅法宣傳和政策輔導(dǎo)，加強(qiáng)稅收服務(wù)性調(diào)研，積極為企業(yè)排憂解難，促進(jìn)和諧稅收建設(shè)，實(shí)現(xiàn)稅企協(xié)作共創(chuàng)“雙贏”。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)地方稅務(wù)局）

責(zé)任編輯：代建明