城鎮(zhèn)化進程中的土地制度改革探索

杜淑芳

土地是城鎮(zhèn)化的關鍵要素之一，推動土地高效配置、節(jié)約集約利用是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求，土地制度改革涉及到各個相關者利益格局的均衡，內蒙古土地制度改革的成敗，關系到新型城鎮(zhèn)化是否能順利展開推進。

一、推進農村土地產權制度改革

農村土地產權制度改革是一項綜合性的制度變革，關系到農民的經濟利益、民主權益和鄉(xiāng)村治理結構等諸多方面。有序推動這項改革首要的是加快土地全面確權工作。我國《土地管理法》中規(guī)定“農村土地屬于農民集體所有”，然而，現(xiàn)有法律卻沒有對“集體”作出清晰明確的界定，這就導致所有權缺乏明確的主體代表，所有權被虛置和土地產權關系不明晰在現(xiàn)實中出現(xiàn)權利和利益之爭，很多時候是村干部或是地方干部代表集體行使權利，造成農民利益的流失和權利的剝奪。

確權一是要全面開展土地標準化登記，明確集體土地的界線、類別、面積和范圍等產權關系。對耕地、草地、林地等各類農用土地、集體經營性建設用地以及宅基地的所有權、使用權及他項權利進行摸底、登記、確權，力爭把每一塊土地的所有權、使用權等明確到具體的組織和個人，加快發(fā)證步伐，擴大發(fā)證范圍。

二要堅持農地集體所有制長久不變。現(xiàn)行土地制度的不足并不是土地集體所有制導致的，而是制度執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差。從目前農民土地收益和收入結構狀況看，堅持農地集體所有制能保證農民的基本收入來源，更好地發(fā)揮土地對農民的社會保障作用和失業(yè)保險功能。綜合各方面因素考慮，眾多土地制度改革方案中，完善現(xiàn)行的農村土地制度是成本最小的改革，相比而言，它擁有其他方案不可比擬的先天制度優(yōu)勢，最容易被大眾接受，減弱了改革的阻力，能夠保證國家對農村土地的可控和降低改革的風險。

三要穩(wěn)定和充實農村土地家庭承包經營制度，尊重和保護農民對土地的用益物權，賦予長久的土地產權。讓農牧民共享土地制度改革釋放的紅利，有利于推動農村牧區(qū)土地由資產向資本的轉換，有利于促進和推動土地的流轉，可以讓農民帶著資本進城，有利于農民城鎮(zhèn)化的順利推進。

四是明確集體所有權和農民使用權的權能界限，明確集體和農戶在土地產權上的關系及各自擁有的權益。將所有權和使用權嚴格分離，這樣既可以強化國家的宏觀調控，也能最大限度保護農民的合法權益。目前，我區(qū)確權面臨的最大問題恐怕就是許多土地權屬不明，城鄉(xiāng)土地剝離困難，加大了確權的難度，這就需要加大權屬爭議和糾紛調處的力度，在現(xiàn)行法律框架下，積極探索土地權屬調處工作方式和機制，完善土地權屬爭議案件應急機制，并配套后續(xù)的跟蹤上報制度。

二、探索和規(guī)范農村土地流轉制度

農村土地流轉不暢，阻礙和束縛了農村牧區(qū)剩余勞動力的轉移，使人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，進而客觀上阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。世界銀行的一份研究成果認為，當人均GDP大于1000美元時，農村土地的市場價值相應會上升，土地所有者愿意有償轉讓的比例也會大幅度的增加，土地流轉的速度加快。按平均匯率計算，2015年，內蒙古人均生產總值（GDP）達71993元，按年均匯率折算為10974美元，其實很多農民有流轉的愿望。只是當農牧民放棄土地承包經營權和宅基地使用權時，由于得不到預期的補償，而城市的門檻較高，致使土地權利的流轉缺少強大的內生推動力。農村土地流通有利于盤活這筆巨大的資產，目前國家層面的頂層設計已有，只是缺乏具體的機制建設。對于農村承包土地經營權，目前我區(qū)絕大多數(shù)地區(qū)流轉發(fā)生率仍然較低。在城鎮(zhèn)化過程中，由于農業(yè)比較效益低，大量農村人口尤其是青壯年已經不再從事農業(yè)相關勞作，而是進入城市謀生，留在農村從事農業(yè)生產的以老人居多，土地撂荒情況普遍存在，土地利用率低。土地的耕種分散化使土地的集約、規(guī)模經營難以實現(xiàn)，流轉有利于實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；a，有利于現(xiàn)代化耕作機械和農業(yè)技術的應用和推廣，有利于帶動農民就業(yè)結構的變化，有利于開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。

黨的十八屆三中全會提出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與城市國有土地同等入市、同權同價。我區(qū)許多農村在農民進城居住后集體經營性建設用地很多都閑置了，在這種情況下，探索開展農村集體建設用地流轉試點，不妨嘗試通過其經營收益權的一次性贖買，來盤活集體建設用地。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，入市范圍限定在存量土地，賦予其與城市國有土地使用權一樣的出讓、轉讓、出租、抵押和投資的權能，在和林格爾縣試點的基礎上逐步在全區(qū)推廣。通過土地市場的媒介，進行綜合整治后將閑置的部分置換成價格更高的城市建設用地指標，從而將農村巨大的存量土地轉化為現(xiàn)實的發(fā)展優(yōu)勢，以滿足新型城鎮(zhèn)化建設的需要。

城鎮(zhèn)化將大量的農村人口轉移到城市，農村人口減少，很多農村房屋空置荒廢，有的地方甚至出現(xiàn)“空心村”，這部分人口在城市和農村雙重占地，而且村莊居住分散，每個村莊的人口很少，造成土地集約節(jié)約利用率下降。之所以出現(xiàn)這種“城進村難退”的現(xiàn)象，究其原因關鍵是缺乏合理的農村宅基地退出形式和機制，如果這部分土地能進行復墾或者進入城鎮(zhèn)土地市場，將騰出來大量的土地，優(yōu)化土地資源配置，可以緩減城市建設用地不足的局面，也可以為農村牧區(qū)增加土地。農民賣出宅基地使用權后獲得的資金，也是農村住宅社會保障形態(tài)的轉化，有利于保護已經成為城市居民的那部分農村人口的權益，有利于增加農民的財產性收入，降低了農民進城的門檻。政府可以用經濟手段引導和激勵閑置宅基地退出，制定可行性強的、合理照顧農牧民利益的宅基地自愿有償退出方案及轉讓規(guī)劃，明確農村宅基地有償退出與使用的適用范圍和標準要求，當然轉讓應僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買房，引發(fā)新的社會不平等問題。

三、改進和完善土地征收制度

只有政府才能提供建設用地供給，政府通過土地市場獲得的土地增值收益比例過大，這就產生了“土地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地，大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。而產生的土地增值收益用于農村土地綜合整治中的又不多，在土地征收過程中，農民得到的補償不足以保障其以后的生活，農民享受不到城市土地市場產生的增值收益，同時低價征地與高價出售建設用地的過程極易滋生腐敗。另外，政府主導土地征收導致征地范圍過寬過濫。各地一方面反映用地計劃指標不足，影響城鎮(zhèn)建設和發(fā)展，另一方面又存在大量“批而未供”土地，土地利用效率不高。在土地征收過程中，政府應該逐步放松管制，成為市場交易環(huán)境的維護者和監(jiān)督者，把土地經營權和管理權二者進行分離。這樣能有效避免效率損失和大量尋租行為，抑制地方政府盲目進行城市平面擴張。堅持土地資源市場化配置是我國農村土地制度改革的必然趨勢。放開一級土地市場，經過綜合整治并符合國家法律法規(guī)的農村建設用地，允許其直接進入土地一級市場，這樣才能真正實現(xiàn)同地同權同價，讓農民合法享有農村土地轉換用途后的增值收益，順利實現(xiàn)從農民到市民的轉變，推動人口的城鎮(zhèn)化。以農村集體經營性建設用地入市作為起點，讓市場供需決定土地價格，使土地利用價格能夠充分反映土地價值。通過價格機制調整市場供應，才能實現(xiàn)土地資源配置的合理性。

四、建立保障農民權益的土地收益分配制度

征收土地補償時按規(guī)定價格進行，而出讓時按市場供求決定價格，征用過程補償和土地出讓后的市場收益相差過于懸殊，農民缺乏有效的話語權和定價權，農民不能分享土地用于工業(yè)化、城市化產生的增值收益，易引發(fā)不滿，導致群體性事件。我區(qū)由于土地收益分配制度不合理，一方面城市近郊區(qū)農民拆遷所得補償多，被拆地區(qū)農民有的甚至一夜暴富，產生許多“拆二代”，引發(fā)了新的社會不平等現(xiàn)象，另一方面離城市較遠地區(qū)農民征地之后的補償水平低、安置渠道窄，使得很多農牧民既無法真正融入城市生活，又回歸不到原來的農牧區(qū)。不少農牧民受教育程度低，平均年齡較大，缺少非農就業(yè)技能，長遠生計令人堪憂，進而影響我區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。我們要借鑒巴西的失敗教訓，不能重蹈覆轍，巴西在政府主導下，農民進入城市，后形成貧民窟，帶來了很多嚴重的社會問題。我國的臺灣等地，讓農民分享城市化進程中的土地增值收益，農民有資本去創(chuàng)業(yè)去發(fā)展，不僅沒有貧民窟，而且?guī)砹宿r村的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。

縱觀歷史，無論是20世紀50年代初的“耕者有其田”的土地制度改革，還是80年代初的家庭聯(lián)產承包責任制改革，究其成功的原因就在于這些土地制度改革都最大限度地保護了農民的土地權益。另一方面，這種土地收益分配制度也使得我區(qū)的城鎮(zhèn)化過度依賴“土地路徑”，這種依靠行政措施低成本征地的城鎮(zhèn)化道路是不可持續(xù)的。必須改革現(xiàn)有的土地增值收益分配格局，盡量平衡各方發(fā)展利益，尤其要提高農民在土地增值收益中的分配比例，使他們占有合理份額，能夠擁有更多的財產性收入，并且保障其就業(yè)和社保，使他們在城市中能夠順利生活下來，并逐步實現(xiàn)市民化。政府在土地出讓中的經濟收益，應主要用于土地征收及開發(fā)成本、土地綜合占補平衡投入、促進農民就業(yè)、社會保障和公共服務所需要的投入。構建對被征地農民的綜合補償體系，拓寬安置渠道，改變目前征地補償大多采用貨幣安置的單一方式，應在其中增加社會保障補償內容，例如可以給就業(yè)困難的被征地農民提供就業(yè)指導和就業(yè)介紹等服務，逐步將被征地農民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系。確保被征土地的農民不因征地而降低收入甚至致貧，保障他們的長遠發(fā)展生計。這方面我區(qū)可以將包頭的做法和經驗在全區(qū)推廣，2014年包頭市人民政府通過了《關于印發(fā)包頭市被征地農牧民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌實施意見的通知》，將集體土地被統(tǒng)一征用后，年滿18周歲及以上的農牧民，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并就繳費標準、辦法、賬戶、養(yǎng)老保險待遇等做了詳細規(guī)定。以后逐步過渡到導入市場評估機制，以土地市場價格為基礎，綜合考慮各方的利益，合理確定土地征收的補償標準。建立征地補償標準爭議裁決制度，使土地征收程序更加科學和更具有操作性。

（作者單位：內蒙古社會科學院）

責任編輯：代建明