我國與蒙古國合作的風(fēng)險分析

祁婧

截至2016年8月19日，蒙古國貨幣連續(xù)下跌22天，經(jīng)濟(jì)增長率已經(jīng)降到1%左右，政府債務(wù)占GDP的比率達(dá)到了78%，經(jīng)濟(jì)面臨崩潰。結(jié)合蒙古國目前的經(jīng)濟(jì)形勢，在繼續(xù)推進(jìn)中蒙雙邊關(guān)系全面發(fā)展的同時，我們也要全面理解和認(rèn)識存在的合作風(fēng)險，積極加以防范，推動中蒙合作健康發(fā)展。

一、我國與蒙古國合作基礎(chǔ)深厚

（一）與蒙古國政治互信不斷增強

中國與蒙古國建交65 年以來，兩國關(guān)系雖歷經(jīng)曲折，但睦鄰友好一直是主流。早在1949 年10 月16 日中蒙兩國就建立了正式外交關(guān)系，2014 年8 月21 日，習(xí)主席對蒙古國成功地進(jìn)行了國事訪問，深刻闡釋了中國的和平發(fā)展道路和睦鄰友好政策，強調(diào)無論國際地區(qū)形勢如何變化，中方都將始終按照中蒙友好合作關(guān)系條約精神，尊重蒙古國獨立、主權(quán)、領(lǐng)土完整，尊重蒙古國人民自主選擇的發(fā)展道路，將中蒙關(guān)系作為中國外交的優(yōu)先方向之一。兩國元首還共同簽署聯(lián)合宣言，宣布將中蒙關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這意味著，兩國將全方位、著眼長遠(yuǎn)地發(fā)展兩國關(guān)系，在重大國際事務(wù)和涉及彼此核心利益的問題上相互支持。

回顧中蒙近年來的相互關(guān)系，不難發(fā)現(xiàn)，中蒙政治關(guān)系不斷提升、經(jīng)貿(mào)關(guān)系持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)合作日趨向好。中蒙兩國互為戰(zhàn)略伙伴，政治互信不斷增強。

（二）與蒙經(jīng)貿(mào)人文合作快速發(fā)展

中國與蒙古國山水相連、陸路相通，聯(lián)系緊密，蒙古國油氣、煤炭、礦產(chǎn)、森林等資源豐富，是中國重要的能源和資源供應(yīng)地，多年來倆國保持著良好的合作關(guān)系和合作意愿。

中蒙經(jīng)貿(mào)合作近年來穩(wěn)步發(fā)展、勢頭良好，雙方間一批大項目合作正在積極推進(jìn)，中國連續(xù)多年保持對蒙最大的經(jīng)貿(mào)伙伴地位，經(jīng)貿(mào)合作已經(jīng)成為雙邊關(guān)系的“壓艙石”和“推進(jìn)器”。據(jù)蒙古國統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年蒙古國與 139個國家發(fā)展貿(mào)易，外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá)110億美元，與中國的貿(mào)易額達(dá)到68.41億美元，占總額的62%，出口更是占到88%。同時，中國對蒙古國的貿(mào)易逆差由2008年的7.4億美元擴(kuò)大到2014年的33億美元。中蒙雙方元首提出要繼續(xù)用好中蒙政府間合作機(jī)制，落實好《中蒙經(jīng)貿(mào)合作中期發(fā)展綱要》，實現(xiàn)2020年雙邊貿(mào)易額100億美元的目標(biāo)。

2015年，中蒙兩國教育部門簽署了關(guān)于合作設(shè)立中蒙交流專項獎學(xué)金項目備忘錄，有近8000名由中國資助或自費到中國留學(xué)的蒙古國學(xué)生。利用蒙醫(yī)藥優(yōu)勢，每年來內(nèi)蒙古國就醫(yī)的蒙古國和俄羅斯患者達(dá)到3萬余人次。40%以上的內(nèi)蒙古國蒙醫(yī)藥學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療單位以及蒙醫(yī)企業(yè)與蒙古國相關(guān)機(jī)構(gòu)建立了合作與交流關(guān)系。為蒙古國培養(yǎng)了300多位蒙醫(yī)藥學(xué)留學(xué)生，對蒙古國3000多名基層牧民進(jìn)行了義診。中蒙俄科技展暨高新技術(shù)展覽會已連續(xù)舉辦了十一屆，累計有中蒙俄三方企業(yè)9000余家參展，合作共建了中蒙“技術(shù)轉(zhuǎn)移中心”。中蒙俄共建“達(dá)烏爾”國際自然保護(hù)區(qū)，加強生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)合作。

（三）與蒙古國戰(zhàn)略契合度較高

加快經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展仍是蒙古國今后一個時期的主要任務(wù)，中蒙都在積極尋求戰(zhàn)略決策的契合點。

蒙古國GDP增長率從2011年的17%下降到2014年的7%。在經(jīng)濟(jì)下行的困境下，蒙古國提出了“草原之路”計劃，該計劃涵蓋鐵路、高速公路、油氣、天然氣及電氣領(lǐng)域，預(yù)計投資500億美元。2014年蒙古國總統(tǒng)參加APEC期間表示，蒙古國可以利用地理位置優(yōu)勢，不僅為中俄兩國貿(mào)易運輸提供便利，而且期望與中俄合作在蒙古國建立橫跨歐亞運輸走廊，積極尋求參與地區(qū)物流網(wǎng)絡(luò)。2014年5月19日，蒙古國總統(tǒng)額勒貝格道爾吉會見習(xí)近平總書記時表示，蒙方認(rèn)為建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”最主要的前提條件是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域合作，蒙古國將為加入地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、抵達(dá)?？?、過境運輸創(chuàng)造有利條件而積極努力，希望成為連接歐亞、中亞和東亞的內(nèi)陸橋梁。

二、我國與蒙古國合作的風(fēng)險有待防范

（一）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

蒙古國政治環(huán)境穩(wěn)定性差，政策變化性大，存在人事頻繁變化、政府部門官僚主義、腐敗問題嚴(yán)重、法律環(huán)境不清晰、地方保護(hù)主義傾向嚴(yán)重等問題，甚至蒙古國一些企業(yè)和商人的經(jīng)營能力差、信譽度低，簽訂合同后往往朝令夕改，這些都會增加投資風(fēng)險，增加中方企業(yè)適應(yīng)政策變化的成本，帶來較大的經(jīng)濟(jì)損失。

在礦產(chǎn)投資方面，蒙古國礦權(quán)許可證管理混亂，政府的宏觀調(diào)控能力差，連續(xù)修改投資法以及采礦合同，都增加了中方企業(yè)在蒙投資的難度。在煤炭貿(mào)易方面，蒙古國按高于國際巿場價收資源開發(fā)稅和所得稅，導(dǎo)致蒙方企業(yè)隨意提高煤炭出口價格，2010年連續(xù)4次單方面提價，2011年對中國出口煤炭價比2010年提高了50%左右。在口岸管理方面，蒙古國隨意出臺各種限制性政策如道路限載、車輛集中驗放和以道路安全為由禁止運煤車輛通行等，給我方企業(yè)和司機(jī)造成重大損失。

（二）政治風(fēng)險

第一，政權(quán)走向的不確定性和權(quán)力斗爭的激化。1990年以后，蒙古國開始了漸進(jìn)式的政治轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型后的蒙古國成為奉行三權(quán)分立與多黨民主制度的半總統(tǒng)制國家。蒙古國黨內(nèi)派系林立，目前的主要政黨有民主黨、綠色希望黨、正義聯(lián)盟、蒙古國人民黨，但各黨矛盾叢生，其中處于相對強勢地位的民主黨與正義聯(lián)盟的合作基礎(chǔ)脆弱，容易產(chǎn)生分歧，影響政策的統(tǒng)一性與持續(xù)性。蒙古國的礦業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，礦產(chǎn)紛爭也容易導(dǎo)致政黨間的分歧。如2008年7月，執(zhí)政黨即蒙古國人民革命黨與最大的反對黨在礦產(chǎn)開采問題上發(fā)生嚴(yán)重分歧，政治加上礦產(chǎn)紛爭引發(fā)反對黨的支持者舉行示威活動并引發(fā)了暴力事件。在蒙古國民主黨執(zhí)政的近兩年時間里，該國因大宗商品價格暴跌而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低迷、外債劇增的情況，加之黨派內(nèi)斗嚴(yán)重，蒙古國群眾對此怨聲載道。2016年新一屆議會選舉中獲勝的人民黨也面臨著蒙古國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑的壓力，新政府能否改變當(dāng)前低迷的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀還有待于進(jìn)一步考驗。

第二，經(jīng)濟(jì)問題突出。蒙古國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，過于依賴采礦業(yè)等資源產(chǎn)業(yè)，由于資金及技術(shù)的限制，出口的產(chǎn)品都是原材料為主和半成品為主，經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)性不強且抵御風(fēng)險能力較差。盡管2011年蒙古國的經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到17.3%，但由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足、大宗礦產(chǎn)品價格下跌和外資銳減等問題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長不斷放緩， 2015年之后增速不及5%并持續(xù)滑坡至1%左右，貨幣在過去4年里貶值高達(dá)58%，截至2016年8月19日，蒙古國貨幣連續(xù)下跌22天。2016年上半年蒙古國全國的有13萬多家注冊的企業(yè)中有6萬多家已經(jīng)停業(yè)或停產(chǎn)了。蒙古國的財政赤字也逐年累積，2016年該國政府債務(wù)占GDP的比率達(dá)到了78%，遠(yuǎn)高于55%的目標(biāo)水平，國家的經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)，處于崩潰的邊緣。

第三，社會的兩極分化嚴(yán)重。失業(yè)率、貧窮及腐敗是蒙古國社會的三大問題。2014年蒙古國的人均GDP為4170.5美元，仍然處于較低水平。2015年蒙古國前三季度城鎮(zhèn)失業(yè)率為6.3%，年輕人及婦女群體中失業(yè)率偏高，存在明顯的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。2014年蒙古國的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）為0.698，排在103位。2011年蒙古國的貧困人口占比為29.8%，貧困人口一直居高不下。可見，蒙古國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)增長并未創(chuàng)造充足的就業(yè)崗位，失業(yè)和貧困問題嚴(yán)重，財富向少數(shù)人手中集中激發(fā)尖銳的社會對立。

（三）大國博弈風(fēng)險

蒙古國是典型的內(nèi)陸國家，沒有自主的直接通向外部世界的通道。因為其地緣特點，蒙古國奉行大國平衡的外交政策，把中、俄關(guān)系放在對外戰(zhàn)略的首位，也在積極加強“第三鄰國”戰(zhàn)略，以盡量減少莫斯科與北京的影響。

蒙古國推行的“第三鄰國”戰(zhàn)略，一方面加強其對美、日、德、韓、加、澳、印度等“第三鄰國”的積極外交，尤其是借助美國的支持，重視日、韓關(guān)系；另一方面，重視發(fā)展多邊外交關(guān)系，如聯(lián)合國、歐盟、北約、上合組織、亞太經(jīng)合組織等。在蒙古國積極尋求美日等經(jīng)濟(jì)強國物質(zhì)、資金和技術(shù)援助時，美國和日本從自身的戰(zhàn)略利益出發(fā)，在不斷擴(kuò)大與蒙古國的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基礎(chǔ)上，不斷向蒙古國提供各種經(jīng)濟(jì)援助。例如，美國在經(jīng)濟(jì)上給予了蒙古國長期最惠國待遇和大量的經(jīng)濟(jì)援助，美蒙兩國在軍事上也啟動雙邊安全機(jī)制，逐步開展聯(lián)合軍演。蒙古國雖然重視與中國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，但是其有多個經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略可以選擇，對于不同發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先級排序問題對于中蒙關(guān)系的發(fā)展有著極為重要的影響。雖然俄羅斯及“第三鄰國”并不會對“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的推行“起到阻礙性作用”，但是大國之間“肯定會有利益的博弈”。

（四）經(jīng)濟(jì)民族主義

目前中國對蒙古國的投資結(jié)構(gòu)失衡，多集中在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和民生領(lǐng)域的投資不夠，且多數(shù)中國投資企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)水平低、環(huán)保意識薄弱，對當(dāng)?shù)氐木用耧L(fēng)俗習(xí)慣不夠熟悉，容易造成雙方之間的摩擦。蒙古國內(nèi)存在對中國“擴(kuò)張”的某種擔(dān)憂，將“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)視為中國逐步擴(kuò)張的計劃，極力主張予以防范。隨著在蒙古國經(jīng)商、務(wù)工的中國人數(shù)量增加，中國工人在失業(yè)嚴(yán)重的蒙古國鄉(xiāng)間包辦大小工程，在當(dāng)?shù)厝搜劾锟磥砦幢馗屑?，甚至常發(fā)生糾紛。近年來，蒙古國內(nèi)針對華人的案件也時有發(fā)生，不利于雙方的友好往來。

（五）對華認(rèn)知度低

我國和蒙古國于2011年建立起戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，但蒙古國民眾對中國并不是很了解。目前中國面向蒙古國的教育資源太過集中于上層家庭，年輕一代的理解溝通還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，中蒙的深度交流還有待于加強，長期信任尚未建立。蒙古國民眾對中國的了解多是從日常生活出發(fā)的，對中國國家形象的認(rèn)知并不深入。一方面，許多蒙古國老百姓仍留有歷史原因?qū)е碌钠姡瑢χ袊容^排斥；另一方面，他們認(rèn)為許多中國企業(yè)只是去那里搶奪他們的資源而沒有很好地幫助他們發(fā)展社會，這都對我們的企業(yè)都產(chǎn)生了不利的影響，這也是“一帶一路”所面臨的又一個阻礙因素。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康偉