推進(jìn)“多規(guī)合一”的幾個(gè)重要問題

樊森

推進(jìn)空間規(guī)劃體制改革，開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，是黨中央、國務(wù)院全面深化改革的一項(xiàng)重大舉措，也是目前各級政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。加快推進(jìn)空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”工作，對于貫徹落實(shí)五大理念，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)，對于有效解決目前各地市縣規(guī)劃交叉重復(fù)、布局沖突、相互矛盾，國土空間管理低效、管控粗放，生態(tài)侵?jǐn)_、手段低下、管控不力等突出問題，優(yōu)化資源配置、提高行政效能，全面建成小康社會(huì)等均具有重大意義。

“多規(guī)合一”試點(diǎn)情況

早在10年以前，上海市、浙江省就開始探索“兩規(guī)、三規(guī)合一”試點(diǎn)。到了2013年下半年，習(xí)總書記提出了“一張藍(lán)圖干到底”的要求，隨之國家陸續(xù)出臺了多項(xiàng)政策文件，2014年國家確定了28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)，隨后各省市自治區(qū)確定了各自的省級試點(diǎn)，基本形成了全國全面試點(diǎn)的格局。2016年，浙江省開化試點(diǎn)成果進(jìn)入中央深改會(huì)議，得到總書記的肯定，并在多個(gè)會(huì)議上多次提及“多規(guī)合一”和“一張藍(lán)圖干到底”。2016年上半年，中央確定了海南省和寧夏回族自治區(qū)進(jìn)行全省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)，標(biāo)志著“多規(guī)合一”從縣市域向省級全域進(jìn)行推進(jìn)。從全國試點(diǎn)成果來看，部分已形成了較為成熟的模式，如福建廈門、浙江開化、陜西榆林等；從省級試點(diǎn)成果看，部分省份也都形成了初步成果，如廣東省廣州市、青海省河南縣等?？傊覈岸嘁?guī)合一”試點(diǎn)正處于各級試點(diǎn)、全面開花階段，正處于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、成果收獲階段，正處于由縣市域向省級全域試點(diǎn)推進(jìn)階段?？梢钥隙?，很快“多規(guī)合一”必將從各級試點(diǎn)向全面推進(jìn)，從縣市到區(qū)域、省域，最終實(shí)現(xiàn)全國“一張圖”。

“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵

要做好“多規(guī)合一”工作，科學(xué)正確地認(rèn)識“多規(guī)合一”至關(guān)重要。目前，部分人員仍然概念模糊、認(rèn)識不清，神秘化、復(fù)雜化、形式化、簡單化，甚至錯(cuò)誤化理解認(rèn)識“多規(guī)合一”，諸如：認(rèn)為“多規(guī)合一”是理念上和形式化要求，非實(shí)質(zhì)性工作、“多規(guī)合一”將弱化、替代、否定其他法定規(guī)劃、一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，認(rèn)為技術(shù)上和協(xié)調(diào)上不可能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一“一張圖”，將城規(guī)修編、發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃等視同“多規(guī)合一”等等。從“多規(guī)合一”的提出以及實(shí)踐來看，其中心思想就是如何貫徹落實(shí)習(xí)總書記要求的“一張藍(lán)圖干到底”，其核心任務(wù)是形成“一張藍(lán)圖”，主要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)空間邊界和規(guī)模的有效管控，目標(biāo)要求是確保干到底。而總書記所提的“一張藍(lán)圖”不是既往認(rèn)識的一張圖，不是思想意識形態(tài)，不是簡單的理念要求；不是傳統(tǒng)意義上口頭、表面形式的宏觀藍(lán)圖；不是行政地圖、不是戰(zhàn)略示意圖，不是空間布局圖；不是畫在紙上、掛在墻上、停在嘴上。而是一張坐標(biāo)統(tǒng)一、邊界統(tǒng)一、規(guī)模統(tǒng)一、指標(biāo)統(tǒng)一、期限統(tǒng)一、技術(shù)參數(shù)統(tǒng)一、分類辦法統(tǒng)一、管控措施統(tǒng)一等全域性、矢量化的管控圖，能具體到每一寸土地面積的功能、定性和邊界及規(guī)模等。因此，“多規(guī)合一”主要是通過合一張圖及信息技術(shù)平臺支撐，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃發(fā)展邊界和規(guī)模的有效管控，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”干到底。

“多規(guī)合一”方案架構(gòu)

從國家相關(guān)政策技術(shù)引導(dǎo)、各級政府“多規(guī)合一”試點(diǎn)成果經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ郊凹夹g(shù)機(jī)構(gòu)的研究成果來看，大家對“多規(guī)合一”理念認(rèn)識和技術(shù)路徑基本趨同，只是各地根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、發(fā)展階段等要素要求的不同而使管控內(nèi)容存在差異而已。其總體思路為：圍繞“一張藍(lán)圖干到底”總體要求，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以空間戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以生態(tài)紅線為底線，以一張藍(lán)圖為中心，以數(shù)據(jù)庫為支撐，以信息平臺為載體，以機(jī)制為保障，著力構(gòu)建“五個(gè)一”、“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系，創(chuàng)新推動(dòng)空間規(guī)劃體系改革，加強(qiáng)國土空間邊界管控，提高政府治理能力和治理水平。其“五個(gè)一”成果體系為：一個(gè)規(guī)劃《“多規(guī)合一”空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，一個(gè)生態(tài)紅線技術(shù)報(bào)告《“多規(guī)合一”生態(tài)紅線技術(shù)報(bào)告》，一張藍(lán)圖《“多規(guī)合一”一張藍(lán)圖技術(shù)報(bào)告》，一個(gè)平臺《“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫及業(yè)務(wù)管理平臺》，一套機(jī)制（規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、空間管理法規(guī)體系、業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系、協(xié)調(diào)運(yùn)行保障機(jī)制）。

“多規(guī)合一”工作路徑

根據(jù)“多規(guī)合一”推進(jìn)總體思路及成果體系，結(jié)合我們從事“多規(guī)合一”的實(shí)踐，其工作路徑主要分為以下7個(gè)步驟。1.制定“多規(guī)合一”實(shí)施方案，明確工作思路、目標(biāo)及工作推進(jìn)部署；2.進(jìn)行基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、專題性研究，形成《“多規(guī)合一”空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》及相關(guān)專題成果；3.進(jìn)行“生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、土地沙化敏感性生態(tài)保護(hù)紅線、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、森林生態(tài)保護(hù)紅線、江河湖庫敏感性生態(tài)保護(hù)紅線”生態(tài)紅線劃定，形成《“多規(guī)合一”生態(tài)紅線劃定報(bào)告》；4.進(jìn)行多規(guī)合并疊加、沖突分析、協(xié)調(diào)處理，確定生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線、建設(shè)控制線、產(chǎn)業(yè)控制線、基礎(chǔ)廊道控制線、地下礦產(chǎn)控制線、文物保護(hù)控制線等，劃定形成一張藍(lán)圖，形成《“多規(guī)合一”一張圖技術(shù)報(bào)告》；5.規(guī)范統(tǒng)一建設(shè)數(shù)據(jù)庫，形成《“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫》；6.制定《“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)管理平臺實(shí)施方案》，開發(fā)軟件信息平臺，數(shù)據(jù)入庫，測試運(yùn)行，形成“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)管理平臺；7.建立“多規(guī)合一”規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、空間管理法規(guī)體系、業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系、協(xié)調(diào)運(yùn)行保障機(jī)制，確?！岸嘁?guī)合一”一張圖落地，業(yè)務(wù)平臺運(yùn)行，有效管控空間、約束各類規(guī)劃邊界，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)務(wù)的聯(lián)合審批。

“多規(guī)合一”性質(zhì)關(guān)系

任何規(guī)劃都有其定位性質(zhì)及職能關(guān)系，從而解決某一方面的問題，由于“多規(guī)合一”尚處于試點(diǎn)階段，國家層面目前尚未明確“多規(guī)合一”的法定地位和職能定位。但從“多規(guī)合一”的本質(zhì)內(nèi)涵、方案體系來看，“多規(guī)合一”既有規(guī)劃、又有一張圖、數(shù)據(jù)庫，還有信息業(yè)務(wù)平臺和機(jī)制保障運(yùn)行，即實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。因此，“多規(guī)合一”既是規(guī)劃，不是宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，是具體操作層面的落地性規(guī)劃；不是局部區(qū)域的空間規(guī)劃，是在行政范圍內(nèi)的全域性規(guī)劃；不是指導(dǎo)層面的發(fā)展規(guī)劃，是指導(dǎo)落實(shí)層面的法定性規(guī)劃；不是某一領(lǐng)域的專業(yè)規(guī)劃，是涵蓋所有領(lǐng)域的統(tǒng)籌性規(guī)劃；不是某一獨(dú)立類型的規(guī)劃，是集合所有類型的綜合性規(guī)劃；不是某一類別的上位規(guī)劃，是所有規(guī)劃之上的權(quán)威性規(guī)劃；不是規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展規(guī)劃，是科學(xué)集約導(dǎo)向的約束性規(guī)劃；不是某一專業(yè)深度的規(guī)劃，是全域化綜合型的管控性規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”也不全是規(guī)劃，它不僅是一個(gè)單純的一張藍(lán)圖，更是一個(gè)空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)中心；不僅是一個(gè)單純的文字規(guī)劃，更是一個(gè)多規(guī)業(yè)務(wù)信息平臺；不僅是一個(gè)數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)平臺，更是一個(gè)項(xiàng)目聯(lián)合審批窗口。同時(shí)，“多規(guī)合一”與其他規(guī)劃不存在誰替代誰、不存在誰否定誰、不存在孰輕孰重、不存在不可協(xié)調(diào)等矛盾?？傊?，“多規(guī)合一”是全域、多規(guī)之上統(tǒng)籌性的管控性規(guī)劃及業(yè)務(wù)平臺。

“多規(guī)合一”工作難點(diǎn)

“多規(guī)合一”工作是一項(xiàng)全新的工作，涉及一個(gè)地區(qū)各個(gè)領(lǐng)域的方方面面，專業(yè)性強(qiáng)，是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工作。從目前各級層面“多規(guī)合一”試點(diǎn)成果情況來看，結(jié)合我們推進(jìn)此項(xiàng)工作的實(shí)踐，技術(shù)方法、路徑及策略等已基本成熟，不存在大的難點(diǎn)和障礙。存在的主要問題有：一是上下普遍對“多規(guī)合一”認(rèn)識不到位、不科學(xué)，甚至不正確，造成對“多規(guī)合一”的不太重視；二是對“多規(guī)合一”基礎(chǔ)和專業(yè)知識幾乎空白，造成協(xié)調(diào)推進(jìn)工作難度大；三是基層基礎(chǔ)規(guī)劃工作薄弱，不成體系，缺失嚴(yán)重，不規(guī)范；四是基層縣市缺專業(yè)技術(shù)人員對接。“多規(guī)合一”工作面臨的主要難點(diǎn)有：一是缺少省級層面的技術(shù)導(dǎo)則規(guī)范，國家出臺了試點(diǎn)通知和要求，但大部分省份未配套具體技術(shù)導(dǎo)則規(guī)范，所以造成各試點(diǎn)縣市做法和成果體系均有差異和參差不齊；二是協(xié)調(diào)難度大，“多規(guī)合一”資料類型多且涉及所有部門，同時(shí)關(guān)鍵性的底圖和資料均為涉密資料且不在本級政府，因此協(xié)調(diào)難度較大；三是多規(guī)疊加協(xié)調(diào)處理沒有統(tǒng)一的辦法和法定程序，由于“多規(guī)合一”疊加分析后將歷史及現(xiàn)在的沖突、問題暴露無遺，這些問題目前只有技術(shù)層面的考慮和辦法，尚沒有政府層面的法規(guī)及處理措施。

“多規(guī)合一”實(shí)用價(jià)值

國土管理和空間治理是各級政府的首要和基本職責(zé)。這些年，雖然國家各級政府出法規(guī)、下文件，領(lǐng)導(dǎo)重視、指示、開會(huì)、批示、檢查、督辦等，從技術(shù)上又有衛(wèi)星盯、平臺監(jiān)測，但各類規(guī)劃結(jié)果造成的諸多空間現(xiàn)實(shí)問題還是已到了無法調(diào)和解決的地步，之所以沒有治理好，有體制、理念、利益、權(quán)利、政績、人治、慣性、手段等諸多方面的復(fù)雜原因。從以上關(guān)于“多規(guī)合一”、“一張圖藍(lán)圖干到底”的要求和實(shí)現(xiàn)途徑來看，通過空間規(guī)劃體系重建、技術(shù)手段支撐，不僅實(shí)現(xiàn)了各種規(guī)劃的合一張圖，劃定了各類邊界，而且建立數(shù)據(jù)庫，開發(fā)了業(yè)務(wù)管理信息技術(shù)平臺。關(guān)鍵是最終進(jìn)入到了行政聯(lián)合審批，并建立了組織和業(yè)務(wù)流程，完善法規(guī)保障機(jī)制。因此，“多規(guī)合一”是一項(xiàng)空間管控管用且有效的方式和途徑，是空間規(guī)劃改革的必然趨勢和要求，具有重要的實(shí)用價(jià)值。一是解決了規(guī)劃矛盾沖突的現(xiàn)實(shí)問題；二是摸清了國土空間家底，真正做到了守土有責(zé)盡責(zé)；三是踐行轉(zhuǎn)變方式，推動(dòng)了集約、節(jié)約、科學(xué)發(fā)展；四是深化推進(jìn)改革、簡政放權(quán)，落實(shí)政府放權(quán)、管理和服務(wù)；五是依法依規(guī)辦事，管住了隨心所欲的手；六是推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，提高了治理能力現(xiàn)代化；七是落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)，推進(jìn)數(shù)字化、信息化和智慧化進(jìn)程。

推進(jìn)“多規(guī)合一”的建議

“多規(guī)合一”是空間規(guī)劃領(lǐng)域的一項(xiàng)具有革命性的工作，是對規(guī)劃歷史問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理、糾正解決的過程，同時(shí)又是對未來涉及空間管控的統(tǒng)一約束，且工作復(fù)雜、領(lǐng)域?qū)?、專業(yè)性、技術(shù)性、體系性強(qiáng)，因此要科學(xué)正確推進(jìn)。一是“多規(guī)合一”對于空間管控的關(guān)鍵是管用，這是空間規(guī)劃改革方向和趨勢，因此要引起重視，加快推進(jìn)；二是注重“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)，建立強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)管理組織機(jī)制；三是確定得力的牽頭統(tǒng)籌部門，全心、全責(zé)、全力做好牽頭組織協(xié)調(diào)；四是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，開展“多規(guī)合一”學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)基層專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)；五是選擇好技術(shù)牽頭機(jī)構(gòu)，以規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)楸?，具備專業(yè)復(fù)合、綜合協(xié)調(diào)的能力；六是制定省級技術(shù)導(dǎo)則和相關(guān)法規(guī)規(guī)范，確保全省及區(qū)域一個(gè)技術(shù)架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系，為全省及大區(qū)域一張圖奠定基礎(chǔ)；七是逐步從縣市升級到全省一張圖、一個(gè)平臺、一套機(jī)制，節(jié)約資源，全省管控；八是關(guān)注多規(guī)疊加差異協(xié)調(diào)處理，不能回避掩蓋歷史問題，同時(shí)要從省級層面制定差異協(xié)調(diào)處理的辦法、依據(jù)；九是要與互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)變及放管結(jié)合，與大數(shù)據(jù)、信息化、智慧化統(tǒng)籌推進(jìn)；十是重在實(shí)施執(zhí)行，技術(shù)合圖只是第一步，更重要的是有后續(xù)實(shí)施的保障機(jī)制，要納入行政政務(wù)日常工作序列，并得到一貫的執(zhí)行。

（作者系北京中研智庫秘書長、中研智業(yè)集團(tuán)董事長）

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