淺析PPP模式形成的原因

唐榿蔓

(西北師范大學(xué) 甘肅 蘭州 730070)

淺析PPP模式形成的原因

唐榿蔓

(西北師范大學(xué) 甘肅 蘭州 730070)

隨著中國改革的深入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷需求和政府財(cái)政緊縮的壓力，中國的公私合作伙伴關(guān)系(PPP模式)發(fā)展很快，但PPP模式是如何形成的，意見不一。基于PPP模型的理論基礎(chǔ)，本文討論了PPP模型形成的原因，以供參考。

PPP模式；公共物品；原因

來自英國公私合作伙伴關(guān)系的PPP，中文全稱為“公私伙伴關(guān)系”，簡稱公私合營。PPP模式廣泛而狹窄。廣義而言，PPP模式是指基于項(xiàng)目的政府和私營組織之間相互合作的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以比單獨(dú)的行動取得更好的成果。

PPP模式的產(chǎn)生與發(fā)展，可謂是在意識形態(tài)影響下的背后的經(jīng)濟(jì)動因所決定的。從以下幾個方面來說明:

一、理論基礎(chǔ)的漸變：從消費(fèi)視角公共物品理論到交易成本視角公共物品理論

(一)交易成本公共物品理論的提出

傳統(tǒng)公共物品理論和外部性理論的存在一般被財(cái)政(法)學(xué)和經(jīng)濟(jì)(法)學(xué)認(rèn)為是財(cái)政存在的必要原因。傳統(tǒng)公共物品理論目前充斥于國內(nèi)外的教科書，認(rèn)為物品按照是否具有消費(fèi)的排他性和競爭性，可分為私人物品(private goods)和公共物品(public goods)；私人物品具有排他性和競爭性，公共物品具有非排他性和非競爭性。1而公共產(chǎn)品的特點(diǎn)往往會產(chǎn)生“免費(fèi)搭便車”問題，導(dǎo)致價(jià)格體系難以有效運(yùn)作，使私人或市場一般不想提供公共物品，導(dǎo)致“市場失靈”。因此，公共物品是由政府提供的。事實(shí)上，外部性理論并不是金融的經(jīng)濟(jì)理論，其經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)是解決外部交易成本。換句話說，財(cái)政法的主要功能是降低整個社會的交易成本，即選擇一種更有效的方式，以更低的交易成本提供公共物品，而不是所謂的教條式的規(guī)定的公共物品“。因此，在決定要提供特定物品的時候，政府應(yīng)該認(rèn)為該物品應(yīng)由私人或國家提供？哪種交易成本較低(即哪種報(bào)價(jià)更有效率)？答案當(dāng)然是降低成本的選擇。在沒有比較的情況下，或者更難得出結(jié)論，應(yīng)該允許提供兩種共存方式，而不是任意殺死市場提供途徑。在公共物品領(lǐng)域，引入市場競爭機(jī)制提高質(zhì)量，降低新公共管理和交易成本放松的成本公共物品理論有一定共識。

(二)PPP模式是交易成本公共物品理論在實(shí)踐中的典型運(yùn)用

PPP模型顯然是交易成本公共物品理論在現(xiàn)實(shí)中可以使用的有力證明之一。PPP模式假設(shè)政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃和決策過程中不能主觀地支持采購模式，既不假設(shè)公共部門是最佳供給方，也不假設(shè)社會資本是最佳供給方，而應(yīng)科學(xué)合理地評估不同的采購模式，將全生命周期內(nèi)的全部成本及風(fēng)險(xiǎn)等因素皆考慮在內(nèi)，比較哪一種模式能夠更經(jīng)濟(jì)、更有效地提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。如果社會資本比政府更經(jīng)濟(jì)，更有效地實(shí)施，可以通過公共利益進(jìn)行考核，則應(yīng)該提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

PPP模式的本質(zhì)在于政府資源和市場資源在數(shù)量和稟賦上的互補(bǔ)性，強(qiáng)調(diào)雙贏，公平公正的理念，充分發(fā)揮政府部門和社會資本的優(yōu)勢。PPP模式突破了公共產(chǎn)品財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的限制，提高了公共物品供應(yīng)的效率，避免了公共產(chǎn)品壟斷供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。它是實(shí)踐中交易成本公共物品理論的典型案例之一。

二、從PPP參與主體出發(fā)

(一)從公共管理部門(政府)角度出發(fā)

20世紀(jì)20年代末，資本主義市場爆發(fā)了前所未有的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，凱恩斯的思想在此期間發(fā)揮了重要作用。政府直接或間接地干預(yù)利用擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策，通過增加總需求來增加經(jīng)濟(jì)增長。從此，凱恩斯的理論在很長一段時間里是主流的經(jīng)濟(jì)思想。但隨著經(jīng)濟(jì)社會和政治環(huán)境的不斷發(fā)展，政府的干預(yù)顯然觸動了大資本家的利益。同時，政府對人民的要求和生產(chǎn)力的發(fā)展也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。國家過度干預(yù)，政府支出太大，人們的理性預(yù)期導(dǎo)致政府政策失靈的出現(xiàn)。20世紀(jì)70年代初，兩場石油危機(jī)爆發(fā)，導(dǎo)致整個資本主義世界困擾著“通貨膨脹”(高通脹，高失業(yè)率，低經(jīng)濟(jì)增長)。面對“滯脹”，凱恩斯政策無奈。在這種情況下，新自由主義已經(jīng)適應(yīng)這個需要多年，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由化，私有化和市場化;政治上否定公共所有權(quán)，否認(rèn)國家干預(yù);以超大型國家為主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)，政治和文化融合，即全球資本主義，追求政策和戰(zhàn)略。2隨著美國總統(tǒng)里根和英國首相撒切爾夫人在否定凱恩斯主義浪潮，占領(lǐng)主流經(jīng)濟(jì)地位。在20世紀(jì)80年代和90年代，鑒于政府壟斷公共物品供不應(yīng)求的服務(wù)水平不高，對公共產(chǎn)品的批評越來越多，在公共行政改革的潮流中，公共產(chǎn)品競爭中出現(xiàn)了市場機(jī)制提高質(zhì)量，降低成本調(diào)控松動趨勢，新公共管理理論因此而生。在公共物品提供和基礎(chǔ)建設(shè)方面，新公共管理更多的采用合作機(jī)制，私營部門要依賴政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和法律制度；雖然政府依靠私營部門來生產(chǎn)和提供貨物和服務(wù)，公共部門和私營部門之間的相互作用可能比僅僅相信公共部門和私營部門是獨(dú)立的，必然會導(dǎo)致對抗而更加微妙。

(二)從私營投資者角度出發(fā)

在PPP模式中，大多數(shù)公共部門的合作伙伴是國家私營部門，不僅具有財(cái)力，而且具有人才，技術(shù)和良好的管理水平，是實(shí)施模式的物質(zhì)基礎(chǔ)。近幾年來，由于各國政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域減少資金投入，發(fā)展中國家政府的財(cái)政資金短缺，國有企業(yè)的低效率、資源利用率低，使人們意識到責(zé)任并不純粹全是公共部門的。在為了最終所有者而努力實(shí)現(xiàn)利潤最大化的時候，私營部門總是采取切實(shí)可行的、明確的責(zé)任形式。公司管理的目標(biāo)是為了股東的利益而行動，代表公司及其股東的利益是公司董事會的職責(zé)，這種責(zé)任形式揭示了委托人與代理人之間的關(guān)系問題。同時，也使政府尋求與私營部門合作共同來解決問題，私營部門不僅還擁有其他幾種、公共部門所沒有的責(zé)任機(jī)制，其責(zé)任關(guān)系而且日益成為公共部門可以借鑒的最佳模式，公私合作制迅速發(fā)展。公私合作制涉及到政治和經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用。到20世紀(jì)中葉，隨著各國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府部門對于迅速發(fā)展的生產(chǎn)力難以滿足其需求。因此，私營部門在公共物品提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中才開始發(fā)揮它的作用，從而出現(xiàn)了各種各樣民間資本參與的方式，在獲得成就的同時也出現(xiàn)了許多問題，為了彌補(bǔ)這些不足，近些年來出現(xiàn)并逐漸盛行的PPP模式才得到人們的廣泛關(guān)注。英國政府部門在20世紀(jì)90年代以來，積極利用各種私人領(lǐng)域的商業(yè)服務(wù)公司火災(zāi)金融、設(shè)計(jì)和管理方面的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，為公共領(lǐng)域提供服務(wù)，形成完備的多元化投資模式，即PPP模式①。

【注釋】

①周龍.PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2010,(02).

[1]劉迎秋.中國社會科學(xué)院“國際金融危機(jī)與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論反思”課題組.國際金融危機(jī)與新自由主義的理論反思[J].經(jīng)濟(jì)研究,2009.

[2]周龍.PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2010,(02).

[3]邢會強(qiáng).PPP模式中的政府定位[J].法學(xué),2015.

唐榿蔓(1992-)，女，漢族，甘肅武都人，行政管理研究生,西北師范大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院公共管理系，研究方向：地方治理。