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    論我國(guó)行政立法中的公眾參與問(wèn)題

    2017-09-03 10:12:22宋宸宇
    福建質(zhì)量管理 2017年9期
    關(guān)鍵詞:利益公眾行政

    宋宸宇

    (重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074)

    論我國(guó)行政立法中的公眾參與問(wèn)題

    宋宸宇

    (重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074)

    民主理論的發(fā)展,催生出參與式行政模式的崛起,進(jìn)而興起世界各國(guó)普遍接納公眾參與行政立法的趨勢(shì)。本文通過(guò)文獻(xiàn)分析法,歸納總結(jié)了我國(guó)行政立法中的公眾參與問(wèn)題現(xiàn)狀和參與影響因素,并針對(duì)前一部分提出相應(yīng)的具有可操作性的策略性機(jī)制建議,以期為公眾參與行政立法這一我國(guó)民主政治發(fā)展的必然結(jié)果和推進(jìn)我國(guó)民主政治發(fā)展的有效手段能夠快速長(zhǎng)足發(fā)展提供政策性啟示。

    行政立法;公眾參與;問(wèn)題;完善機(jī)制

    一、引言

    伴隨著社會(huì)發(fā)展及社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜多變,議會(huì)立法的局限性開始暴露,而行政機(jī)關(guān)因其組織及活動(dòng)特點(diǎn)所具有的承擔(dān)立法任務(wù)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)卻日益凸顯,因此,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求,立法機(jī)關(guān)將其部分立法權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)行使,以彌補(bǔ)其立法局限性。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó),參與式行政,尤其是公眾參與行政立法,是一項(xiàng)逐漸發(fā)展中的系統(tǒng)工程。行政立法的公眾參與,就是指行政立法主體在立法過(guò)程中充分吸收廣大公眾參與具體的立法程序,聽取參與者的見解與意愿的活動(dòng)。公眾參與行政立法具有諸多意義:行政立法公眾參與有利于提高法律實(shí)施的效果;公眾參與是通過(guò)程序控制行政立法權(quán),避免權(quán)力濫用的一個(gè)重要舉措;公眾參與行政立法機(jī)制有利于多元利益的均衡和協(xié)調(diào),把不同利益訴求所可能引發(fā)的矛盾引導(dǎo)到可調(diào)控的范圍內(nèi),避免利益沖突的激化以及由此可能引發(fā)的社會(huì)沖突;即使公眾參與的意見表達(dá)沒(méi)能在最終的行政法案中體現(xiàn),但是由于立法程序的正當(dāng)性,法案的相對(duì)人也會(huì)普遍接納立法結(jié)果。但是,當(dāng)前我國(guó)行政立法中的公眾參與還存在許多問(wèn)題。

    二、公眾參與問(wèn)題的現(xiàn)狀

    首先應(yīng)當(dāng)肯定的是,自上世紀(jì)末以來(lái),伴隨著行政法治化和民主立法進(jìn)程的推進(jìn),我國(guó)行政立法的公眾參與取得了突破性進(jìn)展,不只是在國(guó)家層次,不少的省市也建立了行政立法公開征求意見制度(例如廣州市2006年出臺(tái)了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》),并在立法實(shí)踐中十分重視對(duì)公眾意見的收集和吸納。然而,在此過(guò)程中的問(wèn)題也比較明顯。

    (一)參與渠道流于形式

    主要表現(xiàn)是立法機(jī)關(guān)隨意召開聽證會(huì)、座談會(huì)和征求意見會(huì)。就以組織聽證會(huì)為例,中央立法和絕大部分地方立法對(duì)組織聽證會(huì)的整個(gè)程序處于比較隨意的狀態(tài)。參加聽證的公眾都是法制機(jī)關(guān)事先“安排”好的,實(shí)際上是一種由相關(guān)立法部門指定的“形式聽證”,有時(shí)候?yàn)榱思涌炝⒎ㄟM(jìn)度,往往不會(huì)通知那些愛提意見或者利益直接相關(guān)的公眾參加聽證,這種情況下代表的廣泛性顯然不夠,不能全面反映不同利益群體尤其是與行政部門利益對(duì)立群體的利益,違背了引進(jìn)聽證制度的初衷。[1]

    (二)參與成本耗費(fèi)巨大

    從根本上說(shuō),公眾之所以不情愿參與行政立法,主要是因?yàn)楣妳⑴c行政立法要付出一定的成本,卻難以獲取相應(yīng)的收益。如果公眾要參與立法,對(duì)擬出臺(tái)的法規(guī)提出意見或建議,則需要耗費(fèi)一定的時(shí)間來(lái)查閱相關(guān)法律文本、調(diào)查實(shí)際情況,還需要支付一定的路費(fèi)、誤工費(fèi)等費(fèi)用。[2]此外,如果自己所提的合理意見和建議不能被采納的話,還會(huì)給自己帶來(lái)心理上的不悅。

    (三)立法信息公開制度存在缺陷

    有效公眾參與,必備的條件之一就是政府的信息公開透明化程度高。否則,公眾只能盲參,意見就沒(méi)有意義,有偏向的、被控制的信息,可能會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的參與,甚至把公眾參與當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府不良目的的工具。[3]

    三、公眾參與的影響因素

    依據(jù)行政立法的公眾參與概念,影響公眾參與的因素主要有立法主體和公眾兩個(gè)維度。公眾參與的影響因素具體如表1所示。[4]

    表1 公眾參與的影響因素

    資料來(lái)源:筆者整理

    通過(guò)筆者對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)中行政立法公眾參與的影響因素歸納分析,對(duì)于立法主體的立法信息公開程度、參與渠道和方式和信息反饋以及公眾的傳統(tǒng)意識(shí)影響等正相關(guān)因素,應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善行政立法公眾參與的機(jī)制來(lái)促進(jìn)公眾參與。反之,對(duì)于立法主體的組織成本和裁量權(quán)自由度以及公眾的參與成本等負(fù)相關(guān)因素,應(yīng)當(dāng)通過(guò)機(jī)制來(lái)抑制。

    四、行政立法公眾參與機(jī)制的完善

    (一)激勵(lì)機(jī)制

    實(shí)踐中,有些地方行政立法主管機(jī)關(guān)在組織座談會(huì)或者專家論證會(huì)時(shí),給予參會(huì)人員尤其是專家學(xué)者一定的用餐補(bǔ)助和交通補(bǔ)貼,這其實(shí)就是一種利益引導(dǎo),一定程度上能夠吸引更多的公眾參與到立法活動(dòng)中來(lái)。

    (二)信息反饋機(jī)制

    行政立法公眾參與的重要一環(huán)就是建立和完善意見反饋制度。公眾意見反饋制度為許多國(guó)家所采用。完善的反饋機(jī)制要求行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中必須認(rèn)真分析、整理和歸納公眾意見。對(duì)相同的意見整理歸納后,應(yīng)就是否采納以及沒(méi)有被采納的原因作出統(tǒng)一說(shuō)明。

    (三)培養(yǎng)發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織

    社會(huì)組織得到充分發(fā)展,實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)立自主,就能夠保障社會(huì)組織一定范圍內(nèi)公眾利益的代表性,進(jìn)而提高社會(huì)組織在行政立法中的協(xié)商能力。[5]目前我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的設(shè)定采取的是登記核準(zhǔn)制,重準(zhǔn)入而輕管理,一方面限制社會(huì)組織數(shù)量的增長(zhǎng),另一方面依法登記核準(zhǔn)設(shè)立的社會(huì)組織由于行政監(jiān)管的缺失而無(wú)序發(fā)展,社會(huì)組織能力低下。因此放寬準(zhǔn)入條件,擴(kuò)大直接登記范圍,為社會(huì)組織的發(fā)展提供法律保障,間接的提升了公眾參與行政立法的能力和效果。

    五、結(jié)論

    綜上所述,公眾才能逐漸真正有效地參與行政立法過(guò)程,對(duì)行政立法的公正、合理,科學(xué)、民主作用很大,不但有利于防止制度性的決策失誤,也有利于提升行政管理水平,提高政府工作效率,增強(qiáng)政府的權(quán)威,而且有利于加強(qiáng)行政監(jiān)督防止行政權(quán)力的缺失和濫用,更有利于平衡社會(huì)各種利益關(guān)系,帶動(dòng)全社會(huì)尊重法律,遵守法律,維護(hù)法律。這對(duì)推進(jìn)民主法制建設(shè),加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展都有著重要的意義。

    [1]丁玲.我國(guó)行政立法公眾參與的弊端及完善[J].法制與社會(huì),2010(1):278-278.

    [2]代水平.行政立法公眾參與的集體行動(dòng)困境[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011,41(5):141-145.

    [3]胡溢武.公眾參與行政立法的背景、困境以及完善路徑[J].黨政干部學(xué)刊,2013(10).

    [4]青鋒.公眾參與行政立法決策狀況分析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào),2012,27(6):1-13.

    [5]王洪宇.日本公眾參與立法制度簡(jiǎn)介[J].人大研究,2012(12):36-38.

    宋宸宇(1993.08-),男,漢,河南淮陽(yáng),研究生學(xué)歷,重慶交通大學(xué),研究方向:項(xiàng)目管理方向。

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