論政府改革中“企業(yè)家精神”的重要性
——評(píng)戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府》

胡德暢

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

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論政府改革中“企業(yè)家精神”的重要性
——評(píng)戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府》

胡德暢

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

政府改革是當(dāng)今社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題，但尋求改革的途徑卻眾說(shuō)紛紜。戴維·奧斯本與特德·蓋布勒認(rèn)為：政府不應(yīng)當(dāng)是官僚制下冗雜而無(wú)效的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該通過(guò)挖掘企業(yè)家精神和自由市場(chǎng)的力量，實(shí)現(xiàn)真正意義上的改革?！陡母镎芬粫ㄟ^(guò)“政府改革的十項(xiàng)原則”為我們對(duì)政府改革的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)了一個(gè)嶄新的思路，也為“新公共管理”思潮的迸發(fā)寫下了濃墨重彩的一筆。

企業(yè)家精神；改革政府；官僚制

戴維·奧斯本(Osborne，David)，美國(guó)國(guó)家公共行政學(xué)會(huì)的研究員、美國(guó)進(jìn)步政策學(xué)院的研究員。1992年，奧斯本與曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)美國(guó)加利福尼亞維賽利亞市和俄亥俄州萬(wàn)達(dá)利亞市的政府官員、現(xiàn)任蓋布勒集團(tuán)總裁特德·蓋布勒(Gaebler,Ted)合作出版了《改革政府——企業(yè)精神如何改革者公營(yíng)部門》(Reinventing Government)以下簡(jiǎn)稱《改革政府》，正因該書的卓越貢獻(xiàn)奧斯本也被美譽(yù)為“政府再造大師”。針對(duì)廣受關(guān)注的政府改革問(wèn)題，該書認(rèn)為如何從層級(jí)節(jié)制的官僚制思想中擺脫出來(lái)，是塑造有“企業(yè)家精神”政府的關(guān)鍵。奧斯本通過(guò)一個(gè)又一個(gè)案例說(shuō)明只要政府官員做“有使命感的企業(yè)家”不僅可以提高行政效率，還可以重塑負(fù)責(zé)任的政府形象；與此同時(shí)，該書也重申了政府的職責(zé)并為政府改革的發(fā)展指明了方向。

《改革政府》的出版讓處于低效運(yùn)轉(zhuǎn)中的美國(guó)政府看到了希望和前景。美國(guó)前總統(tǒng)比爾·克林頓曾贊譽(yù)說(shuō)“每一位當(dāng)選官員都應(yīng)該閱讀這本書。我們要使政府充滿新的活力，就必須對(duì)政府進(jìn)行改革。這本書給我提供了改革的藍(lán)圖。”佐治亞州民主黨參議員薩姆·納恩也給予高度評(píng)價(jià)認(rèn)為“在人們普遍對(duì)地方政府表示不滿之際，《改革政府》提出了一個(gè)批判性的基本見(jiàn)解：政府必須為顧客服務(wù)，才能受到人們歡迎，我們的計(jì)劃需要有明確的任務(wù)，我們的管理人員需要有明確的責(zé)任，我們參與公眾活動(dòng)需要有明確的渠道。”由此可見(jiàn)，《改革政府》一書當(dāng)時(shí)在美國(guó)引起了巨大的轟動(dòng)，它不光給政府官員們提供了中肯的建議還引發(fā)了讀者對(duì)政府改革的思考。時(shí)代在進(jìn)步，社會(huì)在轉(zhuǎn)變，書中雖然以美國(guó)為例，但現(xiàn)代官僚制度下管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題是其歷史發(fā)展的必然，在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的今天，我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變，社會(huì)治理變革中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，“國(guó)情”不同但問(wèn)題卻頗具相似性，書中涉及改革的思路、觀點(diǎn)與策略給我們提供了一個(gè)嶄新的角度看問(wèn)題，這也是值得我們認(rèn)真思考的。

一、具體背景

(一)歷史政治背景

從歷史上說(shuō)，20世紀(jì)前期金錢政治制度下的美國(guó)政府籠罩在“政黨分肥”的氛圍中?？偨y(tǒng)將政府中的職位分配給對(duì)自己有利的人，政客們把自身的利益與政黨選舉捆綁，“政黨分贓制下的政客就像攔路搶劫的強(qiáng)盜，只不過(guò)政客掏出的不是手槍而是求職書?！鼻懊绹?guó)總統(tǒng)加菲爾德如是說(shuō)。之后崛起的美國(guó)進(jìn)步黨人為了解決這些問(wèn)題，提出了“官僚制”的設(shè)想。在當(dāng)時(shí)，官僚制代表了分工明確、科層節(jié)制的形式，在當(dāng)時(shí)，他一定程度上改變了官員們恣意妄為、腐敗的狀況，呈現(xiàn)出一種高效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木瘛?/p>

然而，當(dāng)官僚制體系恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)大蕭條對(duì)美國(guó)社會(huì)的影響后，政府卻逐漸走向了繁雜、尾大不掉的境遇之中。照章辦事束縛了政府工作人員，他們失去了工作的靈活性和積極性。政府或者被看做是無(wú)限依賴的對(duì)象。有些地方靠領(lǐng)救濟(jì)金度日的人反倒比有工作而失去救濟(jì)金的人的生活更安逸、舒適。

(二)當(dāng)代政治背景

20世紀(jì)90年代的政府再次處在巨大的變化之中，后工業(yè)時(shí)代為工業(yè)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)會(huì)，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了威脅和挑戰(zhàn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)停滯不前，聯(lián)邦和各州赤字上升，社會(huì)服務(wù)水平低下，美國(guó)政府也遭遇著民眾的信任危機(jī)。

基于此，以比爾·克林頓為首的“新民主黨人”認(rèn)為政府的效率和服務(wù)效果是亟待解決的問(wèn)題。密歇根州州長(zhǎng)鮑爾說(shuō)“我們?cè)詾槲覀冇械氖顷P(guān)于錢的問(wèn)題——但是我們并沒(méi)有錢的問(wèn)題。我們有的是管理上的問(wèn)題?！贝骶S·奧斯本將目光投向各地，此時(shí)的公營(yíng)組織已經(jīng)在美國(guó)社會(huì)發(fā)展壯大，奧斯本將美國(guó)各處嶄露頭角獲得成功的公營(yíng)組織所做的改革一點(diǎn)一滴的拼成今天《改革政府》這本政府改革藍(lán)圖，在總結(jié)中他發(fā)現(xiàn)具有企業(yè)家精神的政府更具有魅力和影響力。

除了以上原因，奧斯本之所以能在各地發(fā)現(xiàn)成功很大程度上是因?yàn)槊绹?guó)最基本的政治制度——自治體地方政府類型。美國(guó)是以“人民自治”為基礎(chǔ)的自治體地方政府，自治權(quán)利是人民所固有的，先于國(guó)家而存在。自治體政府同中央或上級(jí)政府之間不存在行政隸屬的上下級(jí)關(guān)系，它們?cè)趹椃ê头煞秶鷥?nèi)，各自對(duì)法律負(fù)責(zé)。正基于此，各地才能按照自己的設(shè)想進(jìn)行改革，奧斯本與蓋布勒才有機(jī)會(huì)看到各地為實(shí)現(xiàn)政府改革而獲得的成功。

二、框架與邏輯

奧斯本的《改革政府》一書共十一個(gè)章節(jié)另加附錄A、附錄B兩個(gè)。前十章是奧斯本與蓋布勒為政府改革提出的“政府改革的十項(xiàng)基本原則”，在這十章里作者將每個(gè)原則作為一章，并在每個(gè)章節(jié)里都加入了實(shí)際案例并對(duì)案例進(jìn)行介紹、分析并總結(jié)出自己的觀點(diǎn)和具體的建議。第十一章則是匯總組合，作者就當(dāng)前社會(huì)出現(xiàn)的熱點(diǎn)匯集成不同的模塊內(nèi)容發(fā)表自己的意見(jiàn)建議。

具體內(nèi)容如下：

第一章中作者對(duì)政府職能做出創(chuàng)新性和關(guān)鍵性的界定那就是起催化劑作用的政府是掌舵而不是劃槳，作者認(rèn)為政府職能的重心應(yīng)該放在決策上而不是具體的執(zhí)行中，。“催化劑”給予了企業(yè)化政府更高的目標(biāo)要求也形象的指出政府的作用，政府要做的是用催化的手段動(dòng)員整個(gè)社會(huì)團(tuán)體促成問(wèn)題的解決，這首先給政府改革指明了方向。

在第二章和第六章中作者主要強(qiáng)調(diào)的是在政府改革過(guò)程中權(quán)力的下放問(wèn)題。創(chuàng)建掌舵型政府組織的途徑有多種，其中最經(jīng)濟(jì)有效的方式就是引入“競(jìng)爭(zhēng)”。企業(yè)界與政府各有所長(zhǎng)，公共部門在政策管理、規(guī)章制度、保障服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保持全社會(huì)的凝聚力等方面更勝一籌。企業(yè)界則在效率、創(chuàng)新、適應(yīng)性更有優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期，政府需要的是協(xié)作，政府應(yīng)該擺脫傳統(tǒng)官僚制的束縛，創(chuàng)造更靈活、高效的政府運(yùn)行體系，像有使命感的企業(yè)家一樣去思考，敢于“授權(quán)”。

分權(quán)的重大意義在第九章發(fā)生在美國(guó)國(guó)防部“克里奇的世界”這個(gè)個(gè)案中。官僚制的繁文縟節(jié)阻礙政府工作效率的提高，克里奇進(jìn)行參與式管理模式改革，一改層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式，使得在當(dāng)時(shí)最有成就的軍隊(duì)總是權(quán)力分散的軍隊(duì)。按照克里奇的說(shuō)法就是“在任何組織里都有許多人在期待著你給予他們某種責(zé)任，某種所有感，某些他們能感到自豪的事。一旦你采取步驟，你會(huì)看到突然之間百花競(jìng)放而為之驚奇不已，這個(gè)組織機(jī)構(gòu)會(huì)以出人意料的方式騰飛”。

在這個(gè)層次上我們認(rèn)為政府作為掌舵者并不是把服務(wù)承包出去就結(jié)束，而是要做好事前的規(guī)制和事中與事后的監(jiān)管工作。他們更應(yīng)該縱觀全局，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為社會(huì)發(fā)展指明方向，并不是干得多的政府就是干得好的政府。

第三章到第七章是在解決官僚制遺留問(wèn)題中，企業(yè)家政府將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中。為提供服務(wù)者注入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是政府作為“催化劑”的重要作用之一，為了使得公共利益最大化，“競(jìng)爭(zhēng)型的政府”是必須的。正如有競(jìng)爭(zhēng)才有進(jìn)步的動(dòng)力一樣，當(dāng)將私營(yíng)經(jīng)濟(jì)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中時(shí)公營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門將會(huì)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，甚至能在于私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)中以更低的成本創(chuàng)造更高的價(jià)值。

“切勿指示人們?nèi)绾巫鍪?，只要告訴他們你要他們實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)，他們將會(huì)以自己的智謀使你感到驚奇?！眴讨巍·巴頓將軍如是說(shuō)。繁文縟節(jié)是官僚制尾大不掉的弊端，對(duì)于執(zhí)行無(wú)益的規(guī)章制度上，有使命感的政府應(yīng)該學(xué)會(huì)刪繁就簡(jiǎn)敢于破舊立新做有遠(yuǎn)見(jiàn)的管理者。

有使命感的政府在控制預(yù)算方面要按效果的支出而不是只按項(xiàng)目的多少劃撥資金，效果的好壞直接反映出政府辦事效率的高低，效率高的應(yīng)該予以獎(jiǎng)勵(lì)并展示出該項(xiàng)成果。在業(yè)績(jī)管理方面政府傾向于采用“全面質(zhì)量管理”的方法，這也是重視績(jī)效而非投入的重要體現(xiàn)。

有收益而不浪費(fèi)是有使命感的企業(yè)家政府發(fā)揮企業(yè)家精神最突出的領(lǐng)域。奧斯本認(rèn)為，作為有使命感的企業(yè)家政府，解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的方法不外乎兩種即：“開源”、“節(jié)流”。在開源方面政府通過(guò)以收費(fèi)來(lái)籌款，把利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)向公眾的使用等途徑獲得收益；此外，政府內(nèi)部在節(jié)流上通過(guò)保證批準(zhǔn)的各個(gè)工程項(xiàng)目應(yīng)該是有效的“投資”而不是一味虧損。

第六章中講到以顧客為導(dǎo)向的政府應(yīng)該把顧客放在駕駛員的座位上。官僚制已經(jīng)不適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，政府服務(wù)的對(duì)象已然從官僚政治的需要轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷男枰Ｕ呀?jīng)不再是以往那個(gè)全能型的政府，顧客導(dǎo)向在政府改革中起到了引導(dǎo)性的作用，這一方面能夠使政府了解公眾的需求從而提高政府效率避免浪費(fèi)，另一方面又能使樹立了一個(gè)負(fù)責(zé)任政府的形象。

第八章是有遠(yuǎn)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療。精明的人解決問(wèn)題，有天才的人避免問(wèn)題，作為掌舵者的政府在領(lǐng)航方面要有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，當(dāng)政府按照顧客驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向時(shí)他們就會(huì)更注重解決產(chǎn)生問(wèn)題的根源而不是一味的治標(biāo)不治本，“未雨綢繆”制度便應(yīng)運(yùn)而生。

第十章是關(guān)于政府改革的十項(xiàng)基本原則的最后一條。奧斯本認(rèn)為政府應(yīng)該也是一個(gè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，重視市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)而不是只依靠行政指令進(jìn)行變革。當(dāng)然，市場(chǎng)并不是全能的，此時(shí)，政府就應(yīng)該發(fā)揮其巨大的看不見(jiàn)的手的作用。作為有使命感的企業(yè)家政府，在將權(quán)力分散下放后接下來(lái)要做的就是對(duì)權(quán)力執(zhí)行的監(jiān)管和規(guī)制，以市場(chǎng)為依托，從而提高行政效率。

第十一章主要是作者對(duì)解決保健、教育、犯罪等熱點(diǎn)問(wèn)題的具體意見(jiàn)建議。加利福尼亞州州長(zhǎng)皮特·威爾遜說(shuō)“我們將不受未來(lái)的擺布，我們要影響它。我們將不止是增長(zhǎng)，我們要控制我們的增長(zhǎng)。我們不能被動(dòng)的經(jīng)歷變革。我們要?jiǎng)?chuàng)造變革。但為了改造未來(lái)，我們需要一個(gè)有新思維的政府?！?/p>

三、評(píng)價(jià)與啟示

《改革政府》一書最深刻的影響就是提出了“企業(yè)家精神”，而最大的貢獻(xiàn)就是為政府改革提出了“十條基本原則”，這在當(dāng)時(shí)為政府改革的方向和方法提供了一個(gè)全新的視角，并成為后世政府改革的指南書。作者并不全盤否定“官僚制”的作用，而是通過(guò)對(duì)一個(gè)又一個(gè)案例向我們說(shuō)明美國(guó)如何解決對(duì)由官僚制產(chǎn)生的阻礙。

首先，企業(yè)家政府理論要求政府成為一名合格的“投資”者，他們明確了自己的服務(wù)對(duì)象是公眾，通過(guò)在私營(yíng)部門和第三組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)既提高了效率節(jié)省了資源又獲得了組織的活力。還有，企業(yè)家政府理論要求政府應(yīng)該是有遠(yuǎn)見(jiàn)的。政府更加重視解決問(wèn)題的根源，變得更懂得“未雨綢繆，防患于未然”公眾的需求得到了回應(yīng)，政府的形象也有所好轉(zhuǎn)。最后，企業(yè)家政府并非是企業(yè)化政府也不是將政府私有化。企業(yè)家政府管理改革的重點(diǎn)是獲得效率和回報(bào)，贏得大眾的支持。政府通過(guò)適當(dāng)?shù)氖跈?quán)和分權(quán)，讓公民有自由選擇的權(quán)利，公民權(quán)益獲得了保障，政府又減少了開支避免了浪費(fèi)。

《改革政府》的邏輯結(jié)構(gòu)和框架是十分縝密的。作者由實(shí)踐到理論再由理論延伸出實(shí)踐。全書每個(gè)章節(jié)都有自己的理論支撐和案例分析以及作者自己的意見(jiàn)建議。總的來(lái)說(shuō)，奧斯本提出的十項(xiàng)基本原則之間是相輔相成的，傳統(tǒng)的官僚制思維也留下了種種弊端阻礙政府高效的運(yùn)行，這就需要政府在改革方面做出實(shí)質(zhì)的改變，而這個(gè)改變首先就是要明確自己的定位和對(duì)顧客的定位；在明確了自己是掌舵人之后，剩下的就是為完成自己為顧客服務(wù)的目標(biāo)而進(jìn)行的一系列改革。這些改革措施中效率、質(zhì)量是關(guān)鍵詞，政府利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、改變照章辦事的組織、按效果撥款和有收益而不浪費(fèi)等都是為了提高政府運(yùn)行的效率、減少開支、避免浪費(fèi)。而政府采取顧客驅(qū)使制度以及全面質(zhì)量管理方法等，都是希望能夠?yàn)楣娞峁└哔|(zhì)量，滿意的服務(wù)。不同的章節(jié)雖然主題不同但“有使命感的企業(yè)家政府精神”始終貫穿其中。

《改革政府》的研究方法特別獨(dú)到。作者采用不同于其他只對(duì)政府改革提供寬泛理論設(shè)想的方法，而是將各地成功的案例一點(diǎn)點(diǎn)拼成一幅用于政府改革的藍(lán)圖，通過(guò)擺事實(shí)講道理的方法，對(duì)各地成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合整理后劃分成十條不同的具體措施原則給我們啟示，并將企業(yè)家和政府兩個(gè)不同的角色相關(guān)聯(lián)，向我們展示了一個(gè)與眾不同的視角。

讀史使人明智，美國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)?！陡母镎愤@本書與其說(shuō)是一本政府管理著作不如說(shuō)是一本20世紀(jì)90年代美國(guó)政府改革思想史詩(shī)。它不光在管理層領(lǐng)域，在各行各業(yè)都能找到其映射的理論，讓無(wú)論政府、企業(yè)、第三部門組織都少走彎路。當(dāng)然，沒(méi)有什么是沒(méi)有缺憾的，這本書在當(dāng)時(shí)就受到了來(lái)著查爾斯·古德塞教授的質(zhì)疑即：難道我們需要一種體制而不惜毀壞現(xiàn)存的公共制度？難道我們需要一種參與而不惜削弱政府的責(zé)任？難道我們需要一種競(jìng)爭(zhēng)而不管是否造成了重復(fù)和浪費(fèi)？難道我們需要一種財(cái)務(wù)自由而不怕招致公眾的懷疑？難道我們要把美國(guó)人看作顧客而非公民？難道我們要以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)取代公共利益？爭(zhēng)論往往是各自都強(qiáng)調(diào)了同一事實(shí)的不同側(cè)面，當(dāng)然，任何事物發(fā)展的程度和范圍都不是我們能控制的，我們也不確定在發(fā)展企業(yè)型政府的過(guò)程中私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)達(dá)到什么程度。我國(guó)近年來(lái)的在政府改革的過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題和阻力，政府機(jī)構(gòu)冗雜，效率低下，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟了新一輪大部制改革，國(guó)務(wù)院組成部門減少至25個(gè)。大部制改革在減少職能交叉，落實(shí)問(wèn)責(zé)體系和減少開支避免浪費(fèi)等方面產(chǎn)生了重要作用，這也與奧斯本所提倡的做有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)，有異曲同工之妙。本書為我國(guó)帶來(lái)的更深遠(yuǎn)的意義和作用需要我們進(jìn)一步的探索和研究。

[1]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海譯

[2]蔚智前.重新塑造政府[J].外國(guó)政府,2007(67):37.

[3]孫學(xué)玉.企業(yè)型政府的語(yǔ)義闡釋及其界說(shuō)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(02).

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[5]譚衛(wèi)國(guó).基層服務(wù)型政府的塑造——以西方新公共服務(wù)理論為視角[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2009(01).

胡德暢(1992.2-)，女，漢族，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，在讀研究生。