我國環(huán)境公益訴訟原告制度研究及其完善

顧浩

【摘要】我國現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟原告主體的規(guī)定仍較為模糊，對于環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)仍處于探索階段，而在司法實(shí)踐中各類主體提起訴訟有其優(yōu)勢亦有其弊端。針對這一問題，筆者提出了構(gòu)建環(huán)境公益訴訟聯(lián)合原告機(jī)制的構(gòu)想，試圖闡述檢察機(jī)關(guān)在其中的協(xié)調(diào)職能，并提出相關(guān)的補(bǔ)充建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟 原告 聯(lián)合原告機(jī)制 檢察機(jī)關(guān)

【中圖分類號】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2017）07-0004-02

一、現(xiàn)行法律中對于環(huán)境公益訴訟原告主體的規(guī)定

我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。但并未對其中的“法定機(jī)關(guān)”與“有關(guān)組織”作出明確的界定，原告主體依然模糊。在《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第284條中，則對“法定機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”做出了條文援引上的規(guī)定，其中《環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律成為依據(jù)。首先，《環(huán)境保護(hù)法》第58條則對《民事訴訟法》和司法解釋的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

其中，第11條還提及了檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

其后，2015年施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，則對“社會組織”、“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”、“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”“無違法記錄”進(jìn)行了細(xì)化。可見，對于環(huán)境公益訴訟原告主體的規(guī)定經(jīng)歷了一個由模糊趨向明確的過程，并逐漸趨向完善。

環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷是為了保護(hù)社會公共的環(huán)境權(quán)益和其他相關(guān)合法權(quán)益，且環(huán)境公益訴訟面臨著訴訟成本高，協(xié)調(diào)難度大，取證困難的問題，因此會在一定程度上要求原告主體必須擁有充分的代表性、專業(yè)性和權(quán)威性。我國《民事訴訟法》雖然在起訴條件上規(guī)定了原告應(yīng)當(dāng)是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，但環(huán)境公益訴訟屬于一個特例，提起訴訟的社會成員也可以與本案無直接利害關(guān)系，如社會組織，檢察機(jī)關(guān)等。為了更好的保護(hù)公共利益，對其起訴資質(zhì)以及起訴條件做適度放寬，也是為了更好地實(shí)現(xiàn)公益訴訟的制度目標(biāo)。

但同時，我國對于環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)仍處于探索階段，雖然已經(jīng)對原告主體進(jìn)行了些細(xì)化和資質(zhì)放寬，但仍處于較為模糊的狀態(tài)，也未對各原告主體在訴訟過程中的復(fù)雜關(guān)系作出界定。因此，筆者將在下文對環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中各類原告主體的選擇及其優(yōu)劣作出分析。

二、環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中原告主體的選擇及優(yōu)劣分析

司法實(shí)務(wù)中提起環(huán)境民事公益訴訟的主體一般有檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個人，其中公民和環(huán)保組織由于受到環(huán)境公益訴訟專業(yè)性的要求和復(fù)雜性的限制，其參與訴訟無法很好起到維護(hù)環(huán)境利益的效果，因此在司法實(shí)務(wù)中起到關(guān)鍵作用的主要是前述的“法定機(jī)關(guān)”，即檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。而法定機(jī)關(guān)提起訴訟的方式主要是：檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起訴訟；檢察機(jī)關(guān)支持公民、環(huán)保組織提起訴訟；行政機(jī)關(guān)單獨(dú)提起訴訟；環(huán)保局支持公民、社會組織提起訴訟；檢察機(jī)關(guān)支持行政機(jī)關(guān)提起訴訟。以下對各主體進(jìn)行優(yōu)劣勢分析。

（一）檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)是當(dāng)前司法實(shí)務(wù)中表現(xiàn)較為突出的主體，其優(yōu)勢主要有：（1）作為我國的國家機(jī)關(guān)之一，其天然具有公共性，已被《憲法》賦予了法律監(jiān)督權(quán)，故而擁有維護(hù)公共利益的資質(zhì)。（2）檢察機(jī)關(guān)組成人員中包含了大量的法律人才，擁有豐富的司法經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，可以在很大程度上節(jié)約訴訟成本。（3）檢察機(jī)關(guān)的職能實(shí)施由國家財(cái)政作為經(jīng)濟(jì)保證，可以廣泛的調(diào)動社會資源，推動訴訟進(jìn)程。（4）檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境公益訴訟案件不存在直接的利害關(guān)系，處于相對獨(dú)立的狀態(tài)，還可以對行政機(jī)關(guān)的行為起到監(jiān)督作用。（5）在國內(nèi)外已有的司法實(shí)踐中，已存在檢察機(jī)關(guān)成功參與訴訟的許多實(shí)例，這就為我國進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟原告制度提供了考量。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟也存在著一些弊端，反對意見主要認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)介入將會混淆私法與公法的界限，破壞民事訴訟中主體平等的原則；同時，從現(xiàn)有的運(yùn)行狀況上看，檢察機(jī)關(guān)大部分已處于超負(fù)荷的狀態(tài)，很難再額外承擔(dān)訴訟事務(wù)。

（二）行政機(jī)關(guān)

行政機(jī)關(guān)提起此類訴訟的優(yōu)勢如下：（1）目前的行政法規(guī)對于環(huán)境公益問題的規(guī)定仍然不完善，存在行政處罰無法抵償環(huán)境破壞損失的情況，因此行政機(jī)關(guān)可以通過使用司法手段進(jìn)一步履行維護(hù)環(huán)境公共利益的職能。（2）行政機(jī)關(guān)的組成包括環(huán)保局與土地局等與環(huán)境公共利益密切相關(guān)的部門，在訴訟過程中可以發(fā)揮專業(yè)性的優(yōu)勢，利用國家力量廣泛調(diào)動社會資源，且在勝訴后也可以介入賠償費(fèi)用的使用監(jiān)督并提供指導(dǎo)。

但同時，行政機(jī)關(guān)一方面存在地方保護(hù)主義傾向，很難客觀地參與訴訟，維護(hù)受害群眾的環(huán)境權(quán)益；另一方面，行政機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)成員，同樣存在在公權(quán)與私權(quán)界限上的爭論，有行政干預(yù)司法、影響司法公正之嫌。另外，一味的將所有管理職責(zé)推給政府機(jī)關(guān)，是與當(dāng)前政府轉(zhuǎn)型的要求相違背的，容易弱化群眾的權(quán)利意識，阻礙民主政治的進(jìn)程。

（三）環(huán)保組織

環(huán)保組織在已有的司法實(shí)踐中，是最早也是最主要的訴訟主體。其起訴的優(yōu)勢主要有：（1）大部分環(huán)保組織的成立理念都是為了維護(hù)公共的環(huán)境權(quán)益，其公益性更強(qiáng)。（2）部分環(huán)保組織擁有許多專業(yè)人才，且長期從事環(huán)境公益工作，對于現(xiàn)實(shí)情況顯然更為了解。（3）環(huán)保組織因其社會組織的性質(zhì)，其在組織上和經(jīng)濟(jì)上較為獨(dú)立，與污染企業(yè)和當(dāng)?shù)卣疇窟B較少，故可以更為獨(dú)立的行使訴訟權(quán)利。

然而，環(huán)保組織的審核與管理制度尚未完善，資質(zhì)良莠不齊，是否可以順利的履行訴訟權(quán)利仍堪憂。且部分依賴于私人資本維持運(yùn)作的環(huán)保組織可能會喪失公共性，從而無法起到維護(hù)公共環(huán)境利益的作用。

（四）公民個人

目前，公民個人尚未被民事訴訟法明確列入環(huán)境公益訴訟原告主體，但針對該問題仍存在廣泛的討論。支持者主要認(rèn)為：（1）我國憲法已規(guī)定人民是國家的主人，我國的國家性質(zhì)已經(jīng)決定公民應(yīng)當(dāng)享有廣泛的政治權(quán)利，自然應(yīng)當(dāng)包括充分的民事訴權(quán)。（2）公民在環(huán)境公益訴訟案件中，與案件存在直接利害關(guān)系，這符合法律對起訴主體的規(guī)定；將公民從社會公共的概念中割裂出來只會導(dǎo)致環(huán)境權(quán)益的模糊化與流失。（3）有助于調(diào)動公民的參政熱情，推動我國民事訴訟體制的建設(shè)與完善。

但反對者主要認(rèn)為：（1）我國當(dāng)前國民素質(zhì)總體水平不高，不具備公益訴訟對于專業(yè)性的要求，且公民個人調(diào)動社會資源的能力有限，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也有限，幾乎無法承擔(dān)環(huán)境公益訴訟所需要耗費(fèi)的巨額費(fèi)用。（2）公民個人所代表的利益較為分散，一旦賦予其主體資格，極有可能導(dǎo)致濫訴，不僅會增加司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，阻礙司法體制改革進(jìn)程，還會浪費(fèi)大量社會資源，得不償失。

三、構(gòu)建環(huán)境公益訴訟聯(lián)合原告機(jī)制的補(bǔ)充建議

（一）立法與司法建議

當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟制度在立法和司法層面上還處于摸索階段，一方面，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的民事訴訟及其他相關(guān)法律的基本框架下，遵循程序和內(nèi)容法定、法律保留等原則，循序漸進(jìn)地推動環(huán)境公益訴訟原告機(jī)制的立法工作；另一方面，法院應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公益訴訟的受理和審判過程中發(fā)揮主動性和權(quán)威性，并且通過積累司法審判的經(jīng)驗(yàn)，推動環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)工作的開展。

（二）關(guān)鍵問題的解決

在構(gòu)建環(huán)境公益訴訟聯(lián)合原告機(jī)制的過程中，應(yīng)當(dāng)解決法律依據(jù)不夠充分、各原告關(guān)系協(xié)調(diào)性不足、訴訟程序不規(guī)范的問題，明確訴訟規(guī)則與程序；在解決這些問題的過程中，應(yīng)當(dāng)建立起檢察機(jī)關(guān)與受害人以及行政主管部門之間的溝通機(jī)制。

（三）建立和完善訴訟激勵制度

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的探索時期，可建立原告勝訴激勵制度：通過物質(zhì)獎勵和精神獎勵的手段，調(diào)動起訴主體和相關(guān)的監(jiān)督主體的積極性，同時，政府可設(shè)立專門的環(huán)境公益基金項(xiàng)目用于獎勵、救濟(jì)和保險。訴訟激勵還可以通過減少甚至取消訴訟費(fèi)用來實(shí)現(xiàn)，同時在法律進(jìn)行明確規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]張力增.環(huán)境公益訴訟原告制度的困境及突破[J].天津法學(xué)，2016，（1）.