從國家制度到社會規(guī)范
——1929年工會立法與實施研究

朱東北

（吉林大學(xué) 文學(xué)院,長春 130023）

從國家制度到社會規(guī)范
——1929年工會立法與實施研究

朱東北

（吉林大學(xué) 文學(xué)院,長春 130023）

1929年《工會法》是我國第一部工會單行法。工會“法制”的確立，由此開啟了工會的“法治”時代。出于合法化、規(guī)范化的初衷，其活動實際集中在區(qū)域管轄、會務(wù)規(guī)范、日常監(jiān)管三個方面。進入工會法的實施層次后，經(jīng)濟、社會因素對其發(fā)生持久的影響，多元經(jīng)濟共存，地域、人為因素也很難消除，各種因素相互聯(lián)系、彼此作用，不僅反映了傳統(tǒng)國家推進法治建設(shè)的諸多棘手問題，也提供了法制自我完善的機遇?？傊?，工會立法可以在短期內(nèi)完成，但在大轉(zhuǎn)折時代，實現(xiàn)從國家制度到社會規(guī)范的蛻變，進而實現(xiàn)工會法治的普惠化，依然是工會改革的長期任務(wù)。

工會法；南京國民政府；工會改革；法治建設(shè)

20世紀20年代，工會立法的出現(xiàn)，既是近代社會發(fā)展演變的必然，也是工人階級形成與壯大的客觀需要。不僅構(gòu)成了國家的基本制度，也是法治建設(shè)的重要部分。學(xué)界的研究，主要集中于建國后，建國前涉獵不多，因而無法縱覽我國工會立法的全貌①?？v觀百年工會立法，1929年《工會法》無疑具有首創(chuàng)價值，更有著巨大法律實踐意義，值得研究。本文僅以此為切入點展開論述，以期為新時期的工會發(fā)展提供必要的歷史參考。

一、工會法的頒行

工會立法來自西方，經(jīng)歷了四個時期:“最初為團結(jié)之禁止，其次為團結(jié)之限制，最后為限制之撤廢，而為團結(jié)之公認?！盵1](p154)1929年南京國民政府頒行的《工會法》，與新中國1950年《工會法》、1992年《工會法》構(gòu)成了我國20世紀工會立法的三個階段。1929年，國民黨中央在《工會法原則草案》中明確指出，通過立法，實現(xiàn)“以黨領(lǐng)導(dǎo)民眾，而從事于各種民眾運動，……進而誘掖其團結(jié)，藉以集中民眾力量于黨，且勞動條件之改善，非組織工會，尤難收效，然國家對勞資關(guān)系之調(diào)整，失業(yè)之救濟，勞力提供之調(diào)劑，須咨詢于工會者正多，故應(yīng)于認為必要時，促其設(shè)立。”[2]

（一）《工會法》的頒布

與北京政府、廣州政府相比，南京國民政府時期，勞動立法體系完整，實施范圍廣泛，法律與社會深入調(diào)適。其中，工會合法化是歷史的必然，《工會法》是工會制度體系的核心，也是工會歷史變遷的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。工會立法歷時兩年。1927年7月1日，南京國民政府成立勞工局，任命馬超俊為局長，管理全國勞工行政事務(wù)，各省農(nóng)工廳、各市社會局。在農(nóng)業(yè)部成立前，全國農(nóng)工行政事宜，都由勞工局監(jiān)督指導(dǎo)。直至1929年1月，該委員會先后開會200多次，歷時11個月，完成《勞動法典草案》起草，由廣東建設(shè)廳呈政治分會，轉(zhuǎn)送中央立法院審議。29日，立法院第10次會議，議決制定勞工法，指定邵元沖、王葆真、史尚寬、羅鼎、盧奕農(nóng)，組成勞工法起草委員會，后因羅鼎調(diào)任商會法起草委員，由吳鐵城接替。1929年9月，工會法初稿完成。10月21日，國民政府正式頒行《工會法》，凡53條。

工會立法具有變革特征。一是社會動因，社會發(fā)展日新月異，工會法律必須隨之而變。二是政治需要，建國步驟分為軍政、訓(xùn)政、憲政，工會法“當適應(yīng)各時期之時間性而厘定，自無一成不變者”[3]。三是制度原因，即法律文本不斷趨于完善。由于沒有前例，“決定采用單行法，以其富于彈性，日后較易修正”[4]?！豆ā肥┬泻?，分別于1931年12月12日第一次修訂，1932年9月27日第二次修訂,1943年11月20日第三次修訂，凡62條。1943年修正案作為全民抗戰(zhàn)時期工會規(guī)范大綱?？箲?zhàn)結(jié)束后，1947年6月13日，國民政府第四次修訂《工會法》全文，凡63條，1948年12月10日，立法院三讀通過時，有所變動，1949年1月7日頒行，凡60條。1929年《工會法》及修正案是一個完整的工會立法與改革階段。然而，工會立法的實施不容樂觀。如國民政府法制局局長王世杰指出：“一個國家的法律，如果承認這些資本家組織為合法，并且給予他們許多特權(quán)?！绮粸榉伤姓J，法律（法治）必然失效?！盵5]（p6）

此外，立法的功能更在于確立新的規(guī)范，無外乎政府保障與勞工自衛(wèi)兩條路徑，如政府保育政策不能發(fā)生顯著效果，應(yīng)“給予工人以自衛(wèi)機會”，組織工會。

（二）《工會法》的特征

作為第一部單行法，1929年《工會法》基本規(guī)定了工會作為法團的基本權(quán)利與義務(wù)，包括團結(jié)結(jié)社權(quán)、團體協(xié)約權(quán)、章程自訂權(quán)。雖然這些權(quán)利在實際的運行中，存在有法不依的問題，但這不影響工會法本身的歷史進步。

1.團結(jié)結(jié)社權(quán)逐步確立?！豆ā烦姓J了工人結(jié)社自由，因而具有社會立法性質(zhì)。工會立法逐步完成的單行法有：《工會暫行組織條例》（1928 年7月9日）、《工會法》（1929年10月21日）、《工會法施行法》（1930年6月6日）。這些工會立法，囊括了工人團體基本的法律規(guī)范，確立了工會體系的組織結(jié)構(gòu)。為維護統(tǒng)治，夯實執(zhí)政基礎(chǔ)，獲取工人認同，避免其他勢力“把持”工會，此次《工會法》確立了自由入會退會原則，即消極團結(jié)權(quán)。

2.團體協(xié)約權(quán)的推廣。繼《勞資爭議處理法》《工會法》出臺后，《團體協(xié)約法》（1930年10 月28日）頒布，凡31條，較為詳盡地反映了工會、商會作為法團的行為規(guī)范。依據(jù)此法，雇主雇用工人，工人團體享有介紹權(quán)，但如超過雇主通知一個星期時效，雇主得雇用工人團體以外工人；雇主要求休假日或工作時間外，工人工資應(yīng)加成或加倍發(fā)給，但不得超過兩倍,超過兩倍視為兩倍[6]（p321）。

3.章程自訂權(quán)得到規(guī)范。工會制定章程，一是規(guī)范人數(shù)。發(fā)起人四分之三以上同意。二是法定要件。包括：名稱；目的；區(qū)域及會址；會員之資格及其權(quán)利義務(wù)之規(guī)定；會員入會退會及除名之規(guī)定；職員之規(guī)定；會議之規(guī)定；會費及其他會計之規(guī)定；互助事業(yè)之規(guī)定；章程變更之規(guī)定[7](p2-3)。國民黨中央訓(xùn)練部頒行《工會章程準則》（1931 年9月19日），章程變更須經(jīng)會員大會或代表大會決議，經(jīng)過主管官署認可。

1929年《工會法》賦予了工會合法的地位。此后工會成為代表工人的法團，工會章程自訂權(quán)得以實現(xiàn)、團體契約權(quán)得到推廣。顯而易見，這降低了近代以來勞動領(lǐng)域工人對雇主的依賴，是近代法制史的進步。

二、工會法的實施

工會立法完成，開啟了工會的“法治”時代。依據(jù)1929年《工會法》，工會的組建與運行有一套完整的設(shè)計，共有注審、改組、改選、解散四個程序。在組建階段，工會注審要經(jīng)歷發(fā)起、籌備、審核、備案四個步驟。審核程序是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，主要側(cè)重于甄別工會的發(fā)起動機、宗旨任務(wù)、組織設(shè)置及章程規(guī)約等。在運行階段，又有三個程序：改組，要依法改革工會的組織結(jié)構(gòu)；改選，依照法定年限，領(lǐng)導(dǎo)人換屆；解散，依法令撤銷工會的社團資格。雖然工會法定程序繁雜，覆蓋廣泛，但出于合法化、規(guī)范化的初衷，其活動實際集中在區(qū)域管轄、會務(wù)規(guī)范、日常監(jiān)管三個方面。

（一）區(qū)域管轄

以此次立法為開端，工會確立了一地一會的原則。國民政府對工會組織形態(tài)的設(shè)計表現(xiàn)為：一是在范圍上，規(guī)范組織活動地域，禁止縣總工會、省（市）總工會和全國總工會的組建，允許組織市（縣）產(chǎn)業(yè)工會、產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會或職業(yè)工會、聯(lián)業(yè)工會聯(lián)合會。這種單一的工會組織方案就是“一地一會”原則，避免不同面目的工人團體相互爭利。

工會及工人接受當?shù)卣茌?。在全國大多?shù)地區(qū)，主管官署是市（縣）社會局（科）。起初，發(fā)起工會，須由同一業(yè)務(wù)45人以上聯(lián)署，提出立案請求，經(jīng)當?shù)攸h部認可后，向地方官署立案?！豆ā奉C布后，對于發(fā)起程序完善，產(chǎn)業(yè)工人應(yīng)在100人以上，職業(yè)工人在50人以上。同一工廠之分廠因處于不同區(qū)域，其工人將加入不同工會組織。然而，工人入會后，“并不含有劃分工作區(qū)域之意義，甲地工會會員，在同一職業(yè)工會之乙地，可自由工作?！盵7](p14)

（二）會務(wù)規(guī)范

工會會務(wù)規(guī)范有二，一是名稱統(tǒng)一，二是業(yè)務(wù)統(tǒng)一。1929年《工會法》規(guī)定，工會稱謂應(yīng)包含地域范圍、類別、性質(zhì)三個基本要件。早在1928年，國民政府首次公布了16個行業(yè)名稱。1930年，上海市政府首次發(fā)布了工會業(yè)別分類表，確定了產(chǎn)業(yè)工會行業(yè)40個，職業(yè)工會行業(yè)46個，這成為各地工會的主要參考標準。1933年，國民政府公布《職業(yè)分類辦法》。1934年《工業(yè)分類標準》，試圖統(tǒng)一。

與此同時，業(yè)務(wù)統(tǒng)一也有較大空間。從實際做法看，市（縣）社會局為規(guī)范起見，對所轄各職（產(chǎn)）業(yè)工會編排執(zhí)照號，對工會圖記鈐印樣式、職員履歷表式、會員名冊式、印鑒單式等，提供標準樣式。然而，各工會的會員證章式樣有很大自主性，有的訂制工會會員證，填寫會員基本信息，加蓋理事長印，注明有效期間，也有工會自制證章，以表正式，也會佩戴臂章，以求便利。

（三）日常監(jiān)管

日?；顒邮菍嵤┓ㄖ蔚闹匾獙哟?。一方面，政府強化了會員監(jiān)管。關(guān)于工人入會退會事項，首在《工會法》第二十條、二十一條分別予以明確規(guī)定：入會方面，工會對工人行為沒有制約權(quán)限,“工會不得強迫工人入會及阻止其退會”；“工會不得拒絕法律章程上認為合格之人入會，亦不得許法律章程上認為不合格之人入會”；“工會不得妨礙未入工會之人工作”。在退會方面，避免自由流動帶來較大隨意性，形成了退會預(yù)告機制作為彌補，“工會會員得隨時退出工會，但工會章程定有退會預(yù)告期間者，須先預(yù)告”?！邦A(yù)告期間不得超過一個月”[7](p6)。另一方面，確立工會報告辦法。國民政府工會呈報辦法分為常態(tài)、變更、終止三個環(huán)節(jié)：在日常管理方面，每6個月及12個月內(nèi)，提交會員發(fā)展情況、事業(yè)發(fā)展狀況及爭議事件經(jīng)過?！肮鲁袒蚶硎屡c其他職員有變更時，須即行呈報主管官署，并由主管官署于兩星期內(nèi)公告之，在公告前不得以其變更對抗第三者?！痹诠馍⒎矫?，“除由命令外，須于兩星期內(nèi)將解散事由及年月日呈報主管官署”[7](p10)。

三、工會法的實效

一部法律，特別是涉及社會關(guān)系、階級關(guān)系、團體關(guān)系、人與組織關(guān)系的立法，在實施之后，必然受到多種因素影響。既有社會因素、經(jīng)濟因素、地域因素，也有人為因素，各因素相互聯(lián)系，彼此作用。1929年《工會法》的問題集中表現(xiàn)在三個方面：不同性質(zhì)工會的差異，基層工會執(zhí)行能力有限，工會會務(wù)無法統(tǒng)一。

（一）不同性質(zhì)工會的差異

商品經(jīng)濟方興未艾，社會分工不斷細化，是現(xiàn)代歷史發(fā)展的主要趨勢。20世紀初，國家事業(yè)、國企、私企的差異性，影響著工會法的實施。

依照法文，國家事業(yè)包括國家行政、教育事業(yè)、軍事工業(yè)、交通事業(yè)、公用事業(yè)及國營產(chǎn)業(yè)。國家機關(guān)由公職人員經(jīng)營相關(guān)事務(wù)。除此之外，由于國家行政、教育事業(yè)范圍廣大，人員龐雜，難免包含了職員、工人、雜役等多種從業(yè)者。不同的是，在私營企業(yè)，職員、雇員不得入會。在邊遠地區(qū)，“工會會員大多是手工勞動者和資方老板的管帳先生，真正無產(chǎn)者參加工會的屈指可數(shù)?！盵8](p83-94)這種由于地域、行業(yè)產(chǎn)生的差異，給工會法的實施提出了不小的挑戰(zhàn)。

政府當屬國家行政機關(guān)，在其社會、衛(wèi)生、工務(wù)等局均雇用清道工程隊，同時北平中山公園雇有園丁。1929年7月，北平市政府因“市政府各局所轄隊役園丁等”在機關(guān)事業(yè)之列，與各工會相關(guān)法規(guī)之工人不同，“自不能準其成立”。相反，總工會常務(wù)委員李振峰等表示應(yīng)維持公務(wù)、衛(wèi)生、公園員役的會員資格，在中央未批示以前，應(yīng)改貿(mào)然解散為“暫維現(xiàn)狀”[9]。

（二）基層工會執(zhí)行有限

1929年，上海許多行業(yè)的基層工會并不熟知法律。據(jù)統(tǒng)計，當時未經(jīng)過審核的工會共有113個。其中，有待于黨部監(jiān)理或改組的占86件，自身無形解散的占14件，不合屬地管理范圍未予注冊的占7件，另外手續(xù)不全或待調(diào)者占6件[10](p197)。

除了工商發(fā)達城市外，偏遠區(qū)域基層工會的問題更大。廣西農(nóng)工廳有84個工會參加登記，只有18個獲準備案，“據(jù)當局所稱，有51個工會組織是因注冊手續(xù)未合，或章程欠妥，或名稱含混而未獲備案”，僅有“15個工會組織是因會員復(fù)雜，或由非正式工業(yè)工人所組成而被勒令解散”[11](p112)。

（三）工會會務(wù)無法統(tǒng)一

由于當時工會名稱繁雜，出于規(guī)范目的，《工會法》確定了標準化的工會名稱。然而，在很長時期，這個標準始終沒有得到落實。

1931年，中央訓(xùn)練部指示各地工會定名，“現(xiàn)在各地報部備案之工會名稱，極不一致，有如某地之下，只加一業(yè)別者，有如業(yè)別之下，復(fù)聯(lián)以種類者，前者于法固屬可行，而后者尤應(yīng)將工會之性質(zhì)及種類顯為標明?！盵12]（p54）1932年，工商區(qū)劃、行業(yè)分類、工會類別，都存在分歧。以南京為例，中訓(xùn)部認為南京市汽車業(yè)、旅店招待業(yè)從業(yè)者是商人，“不準組織工會”。運輸業(yè)、水旱碼頭起運業(yè)、起卸業(yè)、東南城水陸碼頭運送業(yè)，車站客車行李貨物搬運業(yè)、轉(zhuǎn)運業(yè)、長途送貨業(yè)等業(yè)，南京社會局將其列為職業(yè)工會，中訓(xùn)部則認為“同屬運輸工人”，應(yīng)加入一個工會。小輪業(yè)、寧浦航運業(yè)、米船業(yè)等職業(yè)工會，“應(yīng)依照海員工會組織規(guī)則，或民船工會組織規(guī)則，另擬章程，呈由交通部，轉(zhuǎn)咨本部備案。”[13](p72)1933年，實業(yè)部與財政部曾議決鹽業(yè)工會管理歸屬事項，天津特別市社會局曾將“鹽業(yè)工會”誤寫成“鹽業(yè)公會”，宋子文專呈天津市社會局予以改正[14]。工會組織必須冠以同業(yè)，以示區(qū)別。實業(yè)部也指出，“各地工會名稱，每沿用地方土語，或因過于簡略，含混不清，以致業(yè)務(wù)、性質(zhì)殊難了解?！盵15](p91)由于社會急遽變動，工會“分類名目不劃一而互異，豈不仍是一盤散沙，雖有組織而若無！無怪社會終是阢隉不安了！”[16](p4-5)法學(xué)家史尚寬慨言，“各地情形不同，亦難以此概彼”[1](p159)。

四、工會立法的實踐經(jīng)驗

縱覽20世紀，我國的工會立法分為若干階段性變革，是一個有機的整體，主要包含有目標確定、國家立法、修訂調(diào)試、人才準備、效果評估等方面，法律的實施是最為重要的環(huán)節(jié)之一。如果說我們需要以工會立法建立規(guī)范，還不如說更需要社會共識的制度化，而這只能從實踐經(jīng)驗中獲得?；氐狡瘘c，1929年《工會法》的頒行與實施，有歷史進步性，也有諸多不足，留下了寶貴的經(jīng)驗與啟示。

（一）工會立法改革是歷史常態(tài)

立法不僅是工會改革的第一步，也是不同時期的關(guān)鍵步驟。自合法化之初，工會就面臨著許多老問題、新挑戰(zhàn)。盡管這有著多方面的原因，而工會改革的滯后是主要原因，亟待從立法上、源頭上做出調(diào)整、提供保障。1929年《工會法》在短暫的20年當中，就有1934年補充和1943年、1948年兩次修訂，新中國的工會法頒布于1950年，又于1992年修訂，以適應(yīng)新的時期?？v觀工會史，工會立法既由政權(quán)屬性所決定，也受歷史文化、社會發(fā)展階段、工人構(gòu)成結(jié)構(gòu)影響，而成功的工會改革，必然是基本制度清晰，工會活動規(guī)范，又能順應(yīng)歷史趨勢、立足現(xiàn)實條件、保障工人權(quán)益，實現(xiàn)了工會的本土化、時代化。

（二）工人是工會法實施的基礎(chǔ)

固然立法是國家意志的體現(xiàn)，但工會畢竟是工人之會。這不僅是說工人是工會的主人，也是工會各項活動的主體，更是工會法治的參與者。工會改革不僅是工會的自我完善，也是工人與工會關(guān)系的調(diào)適，是工會與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)，這構(gòu)成了工會改革的三個基本的要素。南京政府建立后，國民黨首次以國家名義推進工會合法化，在一個較短的時期內(nèi)，探索勞動三權(quán)的現(xiàn)實實現(xiàn)路徑。之所以這些活動收效甚微，主要的原因就是工人未能自覺參與，工會立法成為無本之木。由此看來，工會立法與工人利益能否達到一致，最終決定其成敗。

（三）工會法實踐是改革的生命線

法律實踐是法律的實際施行，也是法律的生活化，包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督。在工會法制定時，僅建立了執(zhí)法、守法，而缺乏司法和監(jiān)督程序。從長時段看，《工會法》的主體主要是政府、工會、工人，而工會法的實施不過是三者關(guān)系的調(diào)整。工會既要處理與政府的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)與工人的關(guān)系，而工會與政府的關(guān)系更為關(guān)鍵。受到主管官員意圖的影響，政府管理具有很大的不確定性。既影響法律的效力，也會削弱政府公信力。從歷史經(jīng)驗看，推動建立執(zhí)法程序的同時，完善司法和監(jiān)督也是必要的配套工程。只有這樣，才能從更高水平上樹立國家勞動立法的權(quán)威。

（四）工會法治的普惠化是改革的終極目標

20世紀工會發(fā)展史表明，任何工會改革的歷史進程表現(xiàn)有二，一是“法制”形態(tài)，工會法從頒布、修訂到實施的自我完善過程；二是“法治”進程，工會法律與勞動關(guān)系的調(diào)整。在經(jīng)歷工會合法化、社會規(guī)范化之后，歸根到底是要實現(xiàn)普惠化。當然，這個目標不是一蹴而就的。工會法制確立后，法治建設(shè)長期處于一個比較低的水平。當工會規(guī)范效力不足時，工人作為工會的主體也經(jīng)歷著各不相同的適應(yīng)過程。不僅是工會參與立法、依法維權(quán)，也意味著工人承擔相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，受法律保護，進而信仰和利用法律，無疑是工會改革的長期任務(wù)。

注釋：

①相關(guān)研究有：王賢森的《關(guān)于當前完善<工會法>實施的若干建議》, 《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2010年第1期;高愛娣的《關(guān)于1950年<工會法>的幾個問題》,《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》,2010年第5期;衡芳珍的《南京國民政府<工會法>述論》,《河南理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版》,2012年第3期;邱少暉的《民國時期勞動立法運動初探》,《理論與現(xiàn)代化》,2015年第1期等。

[1]史尚寬.勞動法原論[M].上海:世界書局,1934.

[2]中政會通過工會法原則[N].申報,1929-9-20,第3張第9版.

[3]中政會解釋工會法商會法各要點[N].申報,1929-12-27,第2張第7版.

[4]立法院擬定工會法原則[N].申報,1929-9-1,第4張第13版.

[5]王世杰.中國工會法問題[J].東方雜志,1927,24(3):6.

[6]國民政府文官處鑄印局.國民政府法規(guī)匯編:第7 輯[C].南京:國民政府文官處鑄印局編印,1931.321.

[7]實業(yè)部勞工司.勞工法規(guī)匯編[M].南京:實業(yè)部總務(wù)司編印,1937.

[8]宋俠生.民國時期的中江工會[J].中江文史資料選輯:第9輯,1991:83-84.

[9]北京市檔案館.J001-001-01223.北平市政府限制并解散工務(wù)、衛(wèi)生、公園、工會的訓(xùn)令[Z].1929.

[10]上海特別市社會局.上海特別市社會局業(yè)務(wù)報告[C].上海:上海特別市社會局編印,1929.197.

[11]張志強.解放前的廣西工會與柳州工會[J].魚峰文史:第4輯,1989:112.

[12]中國國民黨湖南省執(zhí)行委員會.民眾運動法規(guī)解釋案匯編[C].長沙:中國國民黨湖南省執(zhí)行委員會編印,1934.54.

[13]南京市政府社會局.南京社會特刊:第3冊[M].南京:南京市政府社會局編印,1932.72.

[14]天津市檔案館.401206800-J0025-2-000103-005.關(guān)于抄送財政部長宋子文原呈中各項鹽業(yè)工會誤繕為公會問題給社會局訓(xùn)令[Z].1933.

[15]實業(yè)部咨各省市政府(為呈請備案之工會名稱應(yīng)注意改正咨請查照由).各界政軍活用公文程式.第2版[C].上海：大方書局，1945.91.

[16]鄭鶴.職業(yè)分類名目之應(yīng)劃一[J].勞工月刊, 1934,3(7):4-5.

（責任編輯：陳俊潔）

D412;D922.56

A

2095-7416（2017）02-0052-05

2017-01-24

朱東北(1981—)，男，吉林長春人，吉林大學(xué)文學(xué)院中國史系中國近現(xiàn)代史2012級博士研究生，主要研究方向為中國工會史。