信息公開行政訴訟研究

趙虎

摘 要：自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）實(shí)施以來，我國各級(jí)法院受理的政府信息公開行政訴訟案件數(shù)量逐年攀升，尤其是2015年5月1日立案登記制改革后，本文作者對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析

關(guān)鍵詞：政府信息公開；行政訴訟；信息公開

信息公開，是指國家機(jī)關(guān)和法規(guī)、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使職權(quán)過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)向特定的人或組織公開的制度（來自百度）。本文涉及的政府信息僅限于行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式保存的信息（條例第二條），不包括立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的信息。

一、政府信息公開的演進(jìn)

研究政府信息公開，我們必須先了解知情權(quán)（Right to Know）。這里的知情權(quán)不同于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的知情權(quán)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定消費(fèi)者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利。本文討論的知情權(quán)是指公民接受、尋求和獲取官方所掌握的情報(bào)信息的自由和權(quán)利（《政府信息公開司法解釋讀本》李廣宇P4）。知情權(quán)是政府信息公開制度的重要理論基礎(chǔ)，政府信息公開是公民享有知情權(quán)的外在表現(xiàn)形式。

現(xiàn)代知情權(quán)的立法最早可以追溯到1766年，瑞典頒布了《信息自由法》，1948年《聯(lián)合國人權(quán)宣言》第十九條規(guī)定“人人享有主張和發(fā)表意見的自由；此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息思想的自由”，最有影響的是1966年美國制定的《信息自由法》（Freedom of Act），現(xiàn)在世界上有超過一百個(gè)國家和地區(qū)通過了或正在積極審議同類的法律。

二、政府信息公開行政訴訟案件的被告

（一）一種被告是行政機(jī)關(guān)

公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，可以向有管轄權(quán)的人民法院提起因政府信息公開而引起的行政訴訟。

（二）另一種被告是與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位

教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供熱、供氣、環(huán)保、公共交通等公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的與人民群眾利益密切相關(guān)的信息，公民、法人或者其他組織認(rèn)為公共企事業(yè)單位在信息公開工作中的行為侵犯了其合法權(quán)益，可以以企事業(yè)單位為被告向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。

司法實(shí)踐中的法院已經(jīng)把供水、教育等企事業(yè)單位列為了政府信息公開行政訴訟案件的被告。實(shí)際上擴(kuò)大了或修改了行政訴訟法，增加了被告的范圍。

1.政府信息公開案件的立案情況

2015年4月15日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），規(guī)定行政訴訟案件立案由原來的立案審查制改為立案登記制。意見規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人、或者其他組織提起的行政訴訟、有明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)，屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄的”應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

司法實(shí)踐中各地法院對(duì)涉及政府信息公開的行政訴訟案件，有的法院的觀念未徹底改變，體現(xiàn)在收到原告的起訴書和有關(guān)證據(jù)材料后，能夠立即立案的不能及時(shí)立案，告知原告7日內(nèi)法院決定對(duì)原告的起訴是否受理，顯然符合《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第一款的規(guī)定，增加了原告的訴累。

2.政府信息公開行政訴訟案件中的審查標(biāo)準(zhǔn)

《政府信息公開條例》中規(guī)定了公開的兩種形式：行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開，本文僅討論依申請(qǐng)公開。筆者認(rèn)為司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)作出的政府信息公開答復(fù)應(yīng)當(dāng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：①屬于公開范圍的，按早班人要求的形式向申請(qǐng)人公開政府信息。如申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)書面答復(fù)并加蓋公章以特快專遞的形式向申請(qǐng)人郵寄，實(shí)踐中確實(shí)有行政機(jī)關(guān)作出書面答復(fù)后忘記或故意不加蓋公章，造成申請(qǐng)人無法對(duì)該答復(fù)提起行政復(fù)議或行政訴訟；行政機(jī)關(guān)亦不得以沒有預(yù)算為由要求申請(qǐng)人親自到行政機(jī)關(guān)獲得該答復(fù)。②不屬于公開范圍的，a：申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、人個(gè)隱私的，應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)公司和個(gè)人的同意，并將需要征求意見的信息告知書面告知申請(qǐng)人，并告知作出答復(fù)的期限；b：申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息涉及國家秘密的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請(qǐng)人評(píng)定該政府信息為秘密的機(jī)關(guān)，涉密文件的秘密等級(jí)和保密期限。③過程性信息一般應(yīng)當(dāng)公開。過程性信息是指行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的信息，雖然國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開的意見》第二條第二款把過程性信息排除在《政府信息公開條例》的范圍之外，但《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開的意見》不屬于行政法規(guī)，屬規(guī)范性文件，該規(guī)定縮小了《政府信息公開條例》的范圍，國務(wù)院辦公廳的作法也不符合立法法的要求，行政法規(guī)的解釋應(yīng)由原作出行政法規(guī)的機(jī)關(guān)作出，國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院的下設(shè)機(jī)構(gòu)，不能作出與《政府信息公開條例》以公開為的原則的精神不符的解釋?！缎姓V訟法》沒有規(guī)定人民法院審理行政訴訟案件可以參照規(guī)范性文件。

3.政府信息公開案件審理期限

雖然《行政訴訟法》第八十二條第三項(xiàng)明確規(guī)定政府信息公開案件的審理適用簡(jiǎn)易程序，應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。在司法實(shí)踐中有的人民法院審理政府信息公開案件的期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過四十五天，甚至出現(xiàn)六個(gè)月都沒有審結(jié)的情況，該種作法不但違反了法律規(guī)定，更會(huì)由于審理時(shí)間過長使原告起訴的目的變得沒有意見。