淺析麗江基本公共服務(wù)均等化

芮元芳

麗江地處云南省邊陲地帶，又是少數(shù)民族聚集地，總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳，區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。麗江市區(qū)縣、城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)供給極為失衡，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化迫在眉睫。

麗江市基本公共服務(wù)均等化

一、麗江市基本公共服務(wù)非均等化原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響

由于不同地區(qū)所稟賦的自然資源不同，麗江市各區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也因此存在巨大差距。古城區(qū)是麗江市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，旅游文化資源和水能資源豐富。華坪縣縣內(nèi)擁有豐富的煤、石灰石、水能及熱區(qū)資源。玉龍縣則是省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，永勝縣和寧蒗縣是國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，這三個(gè)縣都是典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、經(jīng)濟(jì)弱縣、財(cái)政窮縣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的縣區(qū)，稅源穩(wěn)定、充裕，政府提供基本公共服務(wù)的能力較強(qiáng)，反之則弱。

（二）城鄉(xiāng)二元體制的制約

在城鄉(xiāng)二元體制的作用下形成的城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)供給體系，使農(nóng)民分擔(dān)了更多的基本公共服務(wù)供給成本，致使城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給方面嚴(yán)重失衡。

（三）財(cái)稅體制不合理

1.分稅制不健全

分稅制雖然在中央與地方之間進(jìn)行了稅種劃分，但稅種劃分“重中央輕地方”，在強(qiáng)化中央稅收的同時(shí)弱化了地方稅收，使地方對(duì)基本公共服務(wù)供給的能力低下。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏完善的法律保障，轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象、數(shù)額、方式等容易受到人為因素的干擾。沒有建立健全相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏有效的監(jiān)督。。

3.事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的組織法》規(guī)定了中央與地方政府各自的權(quán)限，但對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)并未做出明確和具體的劃分，使得中央與地方政府之間的事權(quán)出現(xiàn)了一個(gè)可以討價(jià)還價(jià)的市場(chǎng)。財(cái)權(quán)逐級(jí)上收，事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配，難以提供均等化、優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)。

（四）投入不足及結(jié)構(gòu)失衡

我國(guó)財(cái)政支出中用于基本公共服務(wù)的比例嚴(yán)重偏低，基本公共服務(wù)的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理，第一，公共財(cái)政在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的投入不均衡。各地區(qū)之間，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平不一，財(cái)政能力懸殊，基本公共服務(wù)的投入存在很大的差別。第二，公共財(cái)政在生產(chǎn)性公共服務(wù)方面和社會(huì)性公共服務(wù)方面的投入不均衡。

（五）供給模式單一

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的基本公共服務(wù)主要由政府供給，盡管這種模式有利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排，但也存在明顯的弊端。一是籌資渠道單一，資金投入不足。二是政府包辦，基本公共服務(wù)供給效率低下。

（六）決策方式不科學(xué)

現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)供給采取“自上而下”的決策方式，最需要基本公共服務(wù)的農(nóng)民沒有充分的話語(yǔ)表達(dá)權(quán)。在基本公共服務(wù)的供給決策過程中，政府成為基本公共服務(wù)需求的代言人，公民參與基本公共服務(wù)供給決策的途徑有限，日益多元化、高標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)需求難以得到有效滿足。

（七）缺乏監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

社會(huì)參與度不高，非政府組織、社區(qū)組織等還未完全成熟，相關(guān)法律制度不夠健全，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。尚未制定全國(guó)統(tǒng)一、明確具體的基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，難以客觀地評(píng)定基本公共服務(wù)的均等化程度，也就難以有效地將基本公共服務(wù)的供給情況納入政府績(jī)效考核體系。缺乏有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，最終將使得基本公共服務(wù)的供給與需求脫節(jié)，數(shù)量和質(zhì)量低下。

二、推進(jìn)麗江市基本公共服務(wù)均等化的政策建議

（一）大力推進(jìn)麗江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)是落后地區(qū)增加政府財(cái)政收入的直接途徑之一。財(cái)政收入增加了，政府才能更好的發(fā)展社會(huì)事業(yè)，不斷提高基本公共服務(wù)的供給水平，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。積極實(shí)施“一核一區(qū)兩片一帶”發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化空間布局，培育區(qū)域新亮點(diǎn)，在文化旅游、清潔載能、高原特色農(nóng)產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥大健康等重點(diǎn)領(lǐng)域培育產(chǎn)業(yè)集群。深化行政體制改革，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快國(guó)資國(guó)企改革，推進(jìn)財(cái)稅金融體制改革，深化農(nóng)村綜合改革，統(tǒng)籌推進(jìn)教育、科技、審計(jì)、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、城鄉(xiāng)戶籍等改革，搶抓機(jī)遇促開放，主動(dòng)服務(wù)和融入“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊等國(guó)家戰(zhàn)略，深化與川滇黔、滇川藏毗鄰地區(qū)的交流合作，積極推動(dòng)金沙江對(duì)內(nèi)開放合作經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

（二）加快形成制度統(tǒng)一和惠及全民的基本公共服務(wù)體系

建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度。將農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)納入國(guó)家整體就業(yè)規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的就業(yè)壁壘，建立跨城鄉(xiāng)跨地區(qū)的、統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，制定平等就業(yè)政策，逐步將城鎮(zhèn)失業(yè)人員的就業(yè)培訓(xùn)政策惠及到農(nóng)村勞動(dòng)力身上。

（三）完善財(cái)稅體制

改革現(xiàn)行稅收管理體制，合理界定中央與地方政府的稅收管理權(quán)限，并考慮將管理權(quán)限適當(dāng)下放，以調(diào)動(dòng)地方的積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。完善稅收管理體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)。

（四）提高基本公共服務(wù)支出比重并優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

提高基本公共服務(wù)支出比重，建立健全基本公共服務(wù)支出穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，使基本公共服務(wù)支出和基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)隨財(cái)政收入增長(zhǎng)而逐漸增長(zhǎng)。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步調(diào)整公共財(cái)政支出比例，合理分配公共財(cái)政資金。

（五）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給主體與供給方式的多元化

引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化與社會(huì)化，提高基本公共服務(wù)供給效率。鼓勵(lì)社會(huì)多方面力量參與基本公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

（六）完善基本公共服務(wù)決策參與機(jī)制

提高公民參與基本公共服務(wù)決策的組織化程度，以組織表達(dá)形式為普通公民搭建一個(gè)平臺(tái)，增強(qiáng)需求表達(dá)的力度。疏通公民參與基本公共服務(wù)決策的利益表達(dá)渠道，廣泛推行項(xiàng)目公示制，將基本公共服務(wù)投入的政策、目標(biāo)、資金等進(jìn)行公示。

（七）強(qiáng)化監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

1.強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制

強(qiáng)化基本公共服務(wù)項(xiàng)目資金使用情況的監(jiān)督和管理，提高資金的使用效率，保障基本公共服務(wù)的有效供給。加強(qiáng)人大、審計(jì)部門、傳媒和公眾對(duì)政府監(jiān)督和問責(zé)，形成多層次的基本公共服務(wù)監(jiān)管體系。

2.強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

建立以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的干部政績(jī)考核制度，增加基本公共服務(wù)在干部績(jī)效考核中的權(quán)重，進(jìn)一步完善電子政務(wù)，不斷推進(jìn)政務(wù)公開，確保公眾對(duì)基本公共服務(wù)供給各個(gè)環(huán)節(jié)的知情權(quán)，充分發(fā)揮公眾、媒體對(duì)基本公共服務(wù)供給的有效監(jiān)督。