科學(xué)研究綱領(lǐng)視角下的西方公共行政理論的變遷

何婉

[摘要]關(guān)于西方公共行政理論的變遷，不同的學(xué)者對(duì)于西方公共行政理論的劃分有不同的方法，或者是以時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，或者是以范式為標(biāo)準(zhǔn)。一方面，這些方法不乏合理之處，另一方面，這些方法依然有很多的爭(zhēng)議?？茖W(xué)研究綱領(lǐng)由伊姆雷·拉卡托斯提出，用科學(xué)研究綱領(lǐng)來分析公共行政理論的硬核和保護(hù)帶，從而驗(yàn)證公共行政理論最常提到的傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)類型，通過這一論證，得出公共行政理論的實(shí)質(zhì)只是經(jīng)過兩次變遷，并且在此基礎(chǔ)上得出公共行政理論發(fā)生的重大變遷，透過科學(xué)研究綱領(lǐng)視角，分析這些變化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]西方公共行政理論 范式 科學(xué)研究綱領(lǐng)方法 價(jià)值取向

[中圖分類號(hào)]D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）24-0009-02

自從1887年威爾遜開創(chuàng)公共行政學(xué)以來，對(duì)于公共行政理論的變遷，不同的學(xué)者有不同的分類方法。當(dāng)我們仔細(xì)回顧不同學(xué)者劃分方式的時(shí)候，不難發(fā)現(xiàn)，每一種分類方法都有其合理和不足之處。如何找到一種工具去驗(yàn)證公共行政發(fā)生的實(shí)質(zhì)性改變，值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>

一、西方公共行政理論變遷的既有研究

陳振明認(rèn)為西方政府管理研究領(lǐng)域在發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)了三次“范式”轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。這一觀點(diǎn)是陳振明在1999年提出的。張國慶的《公共行政的典范革命及其啟示》中認(rèn)為，從20世紀(jì)60年代后期開始，公共行政研究領(lǐng)域亦相應(yīng)開始了質(zhì)疑傳統(tǒng)公共行政典則的進(jìn)程。他認(rèn)為公共行政領(lǐng)域經(jīng)歷了三次典范革命，依次是：①60年代的新公共行政運(yùn)動(dòng)，這一時(shí)期理論最主要的觀點(diǎn)是社會(huì)公平；②70年代到80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)；③90年代的重塑政府運(yùn)動(dòng)。楊宏山提出憲政主義、管理主義與政策主義三種公共行政范式。憲政主義以民主、公民參與和分權(quán)為原則，強(qiáng)調(diào)正義、自由和責(zé)任等價(jià)值目標(biāo)。管理主義以管理效率為取向， 關(guān)注組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)管理和組織效率等問題。政策主義強(qiáng)調(diào)政策產(chǎn)出和質(zhì)量。政策主義能否作為一個(gè)和憲政主義、管理主義相并列的階段，這也是值得探究的問題。

由以上不同學(xué)者劃分觀點(diǎn)可以看出，其實(shí)每一種劃分都有它的可行之處，但同時(shí)也不能否認(rèn)的是，或多或少，這些劃分方法并不能讓人完全信服。如何找到一種標(biāo)準(zhǔn)，讓所有人都能夠接受，什么樣的“大事件”才能作為公共行政的節(jié)點(diǎn)，將是以下內(nèi)容著重探討的部分。

二、科學(xué)研究綱領(lǐng)方法理論的基本內(nèi)容、研究架構(gòu)及其適用性

（一）科學(xué)研究綱領(lǐng)方法的基本內(nèi)容

拉卡托斯的哲學(xué)思想主要有1963—1964年出版的《證明與反駁》和1970年出版的《證偽與科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論》，拉卡托斯吸取波普爾和庫恩學(xué)說中的合理成分，從而提出了科學(xué)研究綱領(lǐng)方法。拉卡托斯將波普爾的證偽主義稱為“樸素證偽主義”而提出精致證偽主義，即：原始假說——證實(shí)與證偽——改進(jìn)了假說。庫恩認(rèn)為范式的取舍主要是由社會(huì)的、歷史的、心理的等非理性因素確定，拉卡托斯反對(duì)庫恩的科學(xué)發(fā)展的非理性。拉卡托斯認(rèn)為研究綱領(lǐng)包括硬核、保護(hù)帶和啟發(fā)法三部分。拉卡托斯認(rèn)為不同學(xué)科理論之間最本質(zhì)的區(qū)別是硬核，硬核是科學(xué)研究綱領(lǐng)的基礎(chǔ)理論部分或者是核心部分，是“不容反駁的”。保護(hù)帶是由一系列的理論假說構(gòu)成，其任務(wù)和功能是保護(hù)“硬核”，它是研究綱領(lǐng)可反駁的彈性地帶。當(dāng)出現(xiàn)一些反例，我們首先是修正它的保護(hù)帶，改變保護(hù)帶的一些假說，從而保護(hù)硬核。保護(hù)帶的調(diào)整可以將反例消化，從而消除對(duì)內(nèi)核的否證。這就是內(nèi)核和保護(hù)帶的關(guān)系。

（二）科學(xué)研究綱領(lǐng)方法在公共行政理論變遷中應(yīng)用的適應(yīng)性

科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論的特征與公共行政理論變遷的特征相符合。⑴科學(xué)研究綱領(lǐng)是一個(gè)理論群而不是單一的理論。公共行政理論作為一門年輕的學(xué)科，是由多種不同理論構(gòu)成的有機(jī)整體，不可能從任何單一的理論主觀性地認(rèn)為是公共行政理論的范式。所以，以范式為分析單位難免眾口難調(diào)。以科學(xué)研究綱領(lǐng)研究為分析單位，比較符合公共行政理論的實(shí)際。而且任何一門學(xué)科都存在反例，波普爾的樸素證偽法則是單一反例就可以將理論推翻，不符合公共行政理論漸進(jìn)演進(jìn)的趨勢(shì)。⑵拉卡托斯的科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論承認(rèn)多種科學(xué)研究綱領(lǐng)并存。相對(duì)于庫恩強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)范式，拉卡托斯的科學(xué)研究綱領(lǐng)方法承認(rèn)多種研究綱領(lǐng)同時(shí)存在，科學(xué)研究綱領(lǐng)方法符合公共行政理論的反復(fù)性的特點(diǎn)，也符合社會(huì)科學(xué)的一般特征。⑶科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論認(rèn)為理論的發(fā)展不是不斷舍棄的過程，而是科學(xué)研究綱領(lǐng)之間不斷競(jìng)爭(zhēng)、不斷完善的過程?？茖W(xué)研究綱領(lǐng)是通過不斷修正保護(hù)帶，不斷吸收新理論來支持內(nèi)核的，這與公共行政理論發(fā)展的過程性相符。

三、將科學(xué)研究綱領(lǐng)方法應(yīng)用于西方公共行政理論的研究

（一）西方公共行政學(xué)理論的硬核與保護(hù)帶分析

1.科學(xué)研究綱領(lǐng)中的硬核與保護(hù)帶

硬核是一個(gè)研究綱領(lǐng)最重要的部分，是一組理論的集合，是基本假設(shè)和基本理論，如果硬核遭到反駁或否定，整個(gè)研究綱領(lǐng)就會(huì)被新的研究綱領(lǐng)所取代，這也是科學(xué)發(fā)展的途徑。驗(yàn)證西方公共行政理論的變遷，必然要找到公共行政理論的硬核。結(jié)合公共行政理論的研究對(duì)象和研究范疇，筆者認(rèn)為公共行政理論的基本假設(shè)是對(duì)公共行政人員的人性假設(shè)。這一假設(shè)和公共行政理論的價(jià)值取向共同構(gòu)成公共行政理論的內(nèi)核。科學(xué)研究綱領(lǐng)認(rèn)為如果一組理論有相同的內(nèi)核，那么它們屬于同一研究綱領(lǐng)。否則，內(nèi)核不同，研究綱領(lǐng)不同。公共行政理論的保護(hù)帶則包括政府職能、政府的管理方法、管理范圍、管理過程等相關(guān)的理論。

2.確定公共行政理論的硬核

人性假設(shè)是任何一門社會(huì)學(xué)科的邏輯起點(diǎn)，從而構(gòu)建學(xué)科的相關(guān)理論。作為公共行政理論的前提假設(shè)和理論基礎(chǔ)，如果人性假設(shè)不同，那么公共行政理論的推導(dǎo)和構(gòu)建必然不同。因此，作為公共行政理論的一個(gè)基本前提，必然是公共行政理論的硬核。目前，在公共行政理論中一共有三種較為流行的人性假設(shè)：行政人、經(jīng)濟(jì)人和公共人。行政人是履行國家行政職能，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的工作人員。在我國，最常見的行政人就是公務(wù)員。行政人是介于理性經(jīng)濟(jì)人和公共人之間的，有許多學(xué)者認(rèn)為成為行政人是美好的愿望，而行政人是經(jīng)濟(jì)人則是現(xiàn)實(shí)，希望每一個(gè)行政人都能成為公共人。經(jīng)濟(jì)人則是經(jīng)濟(jì)學(xué)中常用的一個(gè)概念，這一思想來源于亞當(dāng)·斯密的《國富論》，是由帕累托提出的。簡(jiǎn)而言之，經(jīng)濟(jì)人在市場(chǎng)上，就是追求自身利益的最大化，在面對(duì)不同的決策前，選擇對(duì)自己最有利的方案。公共人就是我們經(jīng)常提到的“公仆”，他是指運(yùn)用公共權(quán)力追求社會(huì)利益最大化，承擔(dān)公共責(zé)任，受到公眾監(jiān)督的一種角色。這一直是行政道德和行政倫理學(xué)所追求的“理想人”。

公共行政之所以成為一門獨(dú)立的學(xué)科是因?yàn)楣残姓?dú)特的學(xué)科屬性。公共行政與私人管理的本質(zhì)區(qū)別在于他們的價(jià)值目標(biāo)不同。同時(shí)，公共行政也不同于政治學(xué)。管理主義認(rèn)為“管理就是管理”，排斥或者是忽視了公共行政的價(jià)值，將公共行政簡(jiǎn)單等同于一般管理，完全忽視了公共行政理論的公共性價(jià)值，這樣會(huì)改變公共行政的研究范疇。憲政主義認(rèn)為，由于公共行政擁有公共權(quán)力，公共權(quán)力具有壟斷性、不對(duì)稱性和強(qiáng)制性，公共行政人員擁有大量的自由裁量權(quán)，權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)，因此，公共行政必須承擔(dān)公共責(zé)任。公共性是公共行政理論的價(jià)值基石，而效率并不是公共行政理論最重要的價(jià)值，只是公共行政的手段性價(jià)值，這也是管理主義和憲政主義的核心差異。對(duì)于公共行政這門學(xué)科，或許正是它不斷變化的價(jià)值取向才是這門學(xué)科研究的存在意義。公共行政理論的價(jià)值取向是公共行政理論最核心、最本質(zhì)的要點(diǎn)。

（二）對(duì)四種公共行政理論范式的重新審視

1.傳統(tǒng)公共行政理論對(duì)公共行政人員的基本假設(shè)是行政人

這一時(shí)期公共行政理論的價(jià)值取向是效率。威爾遜認(rèn)為要采用集權(quán)方式來提高效率，泰勒科學(xué)管理的中心問題就是效率，包括采用一流的工人和標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法等都是為了提高效率。韋伯的機(jī)械式官僚制組織，通過完全程序化和模式化組織以及法約爾的一般管理論，作出明確的分工等等，他們的價(jià)值取向或者說是目的都是效率。

2.新公共行政理論對(duì)公共行政人員的基本假設(shè)是公共人

此處公共人的概念并不是相對(duì)于“自然人”而言的，而是相對(duì)于“經(jīng)濟(jì)人”而言的。該理論認(rèn)為作為一種不同于社會(huì)上其他職業(yè)的公共人，它要求公共行政人員承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。這一時(shí)期公共行政理論的價(jià)值取向是社會(huì)公平、社會(huì)責(zé)任、公共利益和社會(huì)責(zé)任等。弗雷得里克森在《新公共行政學(xué)》中倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平不僅是表面上的一視同仁，更是運(yùn)用政治權(quán)力對(duì)那些缺乏資源支持的人在政治和經(jīng)濟(jì)上給予更多的幫助。從傳統(tǒng)公共行政理論到新公共行政理論，內(nèi)核發(fā)生了變化，傳統(tǒng)公共行政理論的內(nèi)核是效率，而新公共行政理論的內(nèi)核是公平。因此，它們屬于不同的研究綱領(lǐng)。也就是這一時(shí)期公共行政理論發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變遷。

3.新公共管理理論對(duì)公共行政人員的基本假設(shè)是理性經(jīng)濟(jì)人

這在布坎南的政府失敗論中體現(xiàn)得最為明顯。這一理論的前提假設(shè)就是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，將政府和市場(chǎng)納入同一假設(shè)。這一時(shí)期公共行政理論的價(jià)值取向是經(jīng)濟(jì)和效率。相對(duì)于傳統(tǒng)的公共行政理論認(rèn)為集權(quán)有利于提高效率，新公共管理理論認(rèn)為，授權(quán)更能提高效率。新公共管理理論主張引入多元主體，認(rèn)為應(yīng)將部分政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到私人企業(yè)，從而提高效率?！靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)”運(yùn)用多種私人部門的方法，其本質(zhì)就是為了改變政府低效的現(xiàn)狀。由此可見，這一時(shí)期的基本假設(shè)和價(jià)值取向同傳統(tǒng)公共行政理論基本相同。公共行政理論更多地引入了管理方法。標(biāo)桿管理，績(jī)效管理，目標(biāo)管理，全面質(zhì)量管理等，這些威爾遜行政集權(quán)的變化是保護(hù)帶的內(nèi)容。透過這些保護(hù)帶的改變，我們應(yīng)該看到實(shí)質(zhì)還是效率。

4.新公共服務(wù)理論對(duì)公共行政人員的基本假設(shè)是公共人

登哈特認(rèn)為公共行政應(yīng)該以公民為中心，構(gòu)建一個(gè)有回應(yīng)力，以公共利益為目標(biāo)的政府，從這些觀點(diǎn)中我們不難看出這一時(shí)期公共行政理論的價(jià)值取向是民主、公平等。這一時(shí)期不僅要求政府工作人員是公共人，而且要求所有的公民也是利他主義者，超越個(gè)人的利益，去關(guān)注他人和社會(huì)的利益。它要求服務(wù)對(duì)象發(fā)生改變，從而政府職能也發(fā)生改變，要求政府更加關(guān)注與公民之間的對(duì)話協(xié)商，更加關(guān)注公民的公共利益。但是，這也是改變之后的保護(hù)帶的內(nèi)容。從本質(zhì)而言，新公共服務(wù)理論和新公共行政理論屬于同一個(gè)研究綱領(lǐng)，因?yàn)樗鼈兊幕炯僭O(shè)和價(jià)值取向相同。

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責(zé)任編輯：楊柳