印花稅治理研究
——以江蘇地稅為例

◆江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局課題組

印花稅治理研究
——以江蘇地稅為例

◆江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局課題組

在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，隨著財(cái)稅體制改革不斷深化，完善地方稅治理的需求日益迫切。文章在闡述稅收治理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)江蘇地稅印花稅治理現(xiàn)狀的全面分析，指出其現(xiàn)階段在稅收治理結(jié)構(gòu)、稅收治理制度、稅收治理功能、稅收治理方式等方面存在的主要問(wèn)題，并提出完善印花稅治理的可行建議，在完善地方稅治理有效路徑上做出積極探索。

印花稅；地方稅；稅收治理

印花稅創(chuàng)制至今有近400年歷史，因其對(duì)經(jīng)濟(jì)交往中書立、領(lǐng)受應(yīng)稅憑證征稅，所以覆蓋面廣、稅負(fù)輕、征收手續(xù)簡(jiǎn)便，稅制設(shè)計(jì)中體現(xiàn)了“取微用宏”“簡(jiǎn)便易行”的立法精神，并被賦予籌集財(cái)政收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)的職能。隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革不斷深化，特別是在“營(yíng)改增”后，完善地方稅治理需要日益迫切，印花稅在籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的作用卻不十分顯著。這都對(duì)印花稅治理提出新任務(wù)、新要求，有必要對(duì)印花治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理功能、治理途徑不斷優(yōu)化，不斷發(fā)揮其應(yīng)有作用。

一、稅收治理的理論基礎(chǔ)

（一）稅收治理的含義

至今關(guān)于稅收治理還沒(méi)有公認(rèn)的定義，依照治理的界定，我們可以將稅收治理理解為，稅收治理是包括稅收立法機(jī)關(guān)、稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)、稅收司法機(jī)關(guān)、納稅人、政府及其他相關(guān)各方在內(nèi)的多元治理主體，為了更好的稅法遵從、更高的社會(huì)滿意、更低的征管成本、更高的征管效率等目標(biāo)，運(yùn)用基于相互信賴的合作化手段對(duì)稅收進(jìn)行協(xié)同管理的過(guò)程。

（二）稅收治理的主要內(nèi)容

稅收治理的主要內(nèi)容可以分為稅收治理體系建設(shè)和稅收治理能力提升兩部分，具體包括稅收治理結(jié)構(gòu)搭建、稅收治理制度建設(shè)、稅收治理功能完善、稅收治理方式改革等。

1.稅收治理結(jié)構(gòu)搭建。其核心是搭建稅收治理主體以及主體之間關(guān)系。稅收治理多元主體一般劃分為管理機(jī)關(guān)、納稅人和第三部門三大板塊。稅收治理主體之間是分工合作、平衡互動(dòng)的和諧關(guān)系。在管理機(jī)關(guān)內(nèi)部，不同部門之間分工不同，其關(guān)系的核心應(yīng)該是建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督，相互協(xié)調(diào)、相互制約的分工與合作體系。

2.稅收治理制度建設(shè)。包括正式制度與非正式制度建設(shè)兩部分。稅收治理制度解決稅收治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。一般認(rèn)為，稅收治理需要三大根本性制度體系：一是稅收法律、法規(guī)，稅收治理的一切行為應(yīng)該全部納入法律約束之下；二是稅收征管制度和行政管理制度，解決分工、協(xié)作、激勵(lì)、監(jiān)督等若干管理問(wèn)題；三是約定俗成的慣例，主要解決稅收治理中的一些個(gè)性化問(wèn)題。

3.稅收治理功能完善。稅收治理功能完善集中體現(xiàn)在優(yōu)化稅收征管資源配置、明確崗位職責(zé)范圍、強(qiáng)化稅收監(jiān)管職能、提高納稅服務(wù)水平等若干方面。

4.稅收治理方式改革。依據(jù)稅收治理主體的參與程度的不同，基本可以分為協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同四種方式。協(xié)商，即多元稅收治理主體為解決同一問(wèn)題而進(jìn)行的平等商討，通過(guò)對(duì)話達(dá)成共識(shí)。協(xié)調(diào)，即消除矛盾，彼此配合，一致行動(dòng)。協(xié)作，即根據(jù)協(xié)議一起行動(dòng)。協(xié)同，具體指多個(gè)行為主體圍繞共同目標(biāo)主動(dòng)與其他行為主體配合、協(xié)作。

二、印花稅治理現(xiàn)狀

（一）治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

印花稅的治理結(jié)構(gòu)包括地稅部門、納稅人和國(guó)稅及其他政府部門這三個(gè)部分。在目前印花稅的稅收治理結(jié)構(gòu)中，地稅部門是征收管理機(jī)構(gòu)，納稅人是治理對(duì)象，國(guó)稅和其他政府部門是提供第三方數(shù)據(jù)的部門。江蘇省以地方政府牽頭，建立了由各級(jí)政府牽頭，財(cái)稅部門具體組織，政府相關(guān)行政機(jī)關(guān)和行業(yè)主管部門參加的社會(huì)綜合治稅領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)協(xié)調(diào)解決社會(huì)綜合治稅工作中存在的各類重大問(wèn)題，并傳遞信息。

（二）治理制度現(xiàn)狀

印花稅的稅收治理制度由三個(gè)方面組成。一是《中華人民共和國(guó)印花稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《印花稅暫行條例》）和《中華人民共和國(guó)印花稅暫行條例施行細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《施行細(xì)則》）共同構(gòu)成了其征收的法律依據(jù)。二是國(guó)家稅務(wù)總局以及各省市地方稅務(wù)局制定的稅收征管制度和行政管理制度。①比如國(guó)家稅務(wù)總局頒布的《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)印花稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)稅函〔2004〕150號(hào)）和《印花稅管理規(guī)程（試行）》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2016年第77號(hào)），江蘇省地方稅務(wù)局頒布《江蘇省地方稅務(wù)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)印花稅征收管理的通知》（蘇地稅函〔2004〕52號(hào)）。三是約定俗成的慣例，主要解決印花稅的稅收治理中的一些個(gè)性化問(wèn)題。

（三）治理功能現(xiàn)狀

印花稅的稅收治理功能集中體現(xiàn)在順暢的征收程序與具有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)管理等方面。

1.征收。隨著金稅三期的上線，普遍通過(guò)網(wǎng)上申報(bào)方式征收印花稅。另外對(duì)于印花稅征管主要是采取核定征收方式，即讓納稅人分行業(yè)每月根據(jù)其銷售收入的一定比例進(jìn)行核定征收。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理。一是事前管理。例如，對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)方做好印花稅涉稅提醒，確保招投標(biāo)結(jié)束合同簽訂后及時(shí)申報(bào)印花稅；對(duì)政府投融資平臺(tái)注冊(cè)、增資等情況跟蹤管理；對(duì)合同簽訂頻繁、業(yè)務(wù)量較大的單位，主動(dòng)上門輔導(dǎo)政策，樹立優(yōu)質(zhì)服務(wù)的良好形象，增強(qiáng)納稅人的自覺(jué)遵從度。二是事中管理。比如，通過(guò)實(shí)施房地產(chǎn)、股權(quán)變更一體化管理，在辦理房產(chǎn)土地過(guò)戶、股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，督促納稅人按規(guī)定繳納相應(yīng)的印花稅；通過(guò)國(guó)地稅聯(lián)合辦稅，對(duì)異地建筑公司、國(guó)稅代開發(fā)票單位印花稅實(shí)施有效控管。三是事后管理。例如，江蘇地稅現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系中，印花稅風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)共有24個(gè)，并根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，設(shè)計(jì)不同應(yīng)對(duì)策略。一方面進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)，對(duì)差異較大的企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提醒。另一方面，開展重點(diǎn)應(yīng)稅行為專項(xiàng)檢查，加強(qiáng)建安、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃等行為合同的監(jiān)管力度，發(fā)揮“以查促管”作用，有效堵塞稅款流失漏洞。

（四）治理方式的現(xiàn)狀

當(dāng)前，印花稅治理方式主要通過(guò)委托國(guó)稅代征、國(guó)地稅數(shù)據(jù)交換、建立與政府相關(guān)部門信息交換制度等合作方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅合作以及與其他政府部門的合作。

三、印花稅治理中存在的主要問(wèn)題

（一）治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

1.稅源面廣帶來(lái)治理主體管理弱化。目前除對(duì)證券交易征收的印花稅由國(guó)稅機(jī)關(guān)征收外，其他稅目的印花稅都由地稅機(jī)關(guān)征收，因此，地稅機(jī)關(guān)管轄的印花稅納稅人戶數(shù)眾多，幾乎涉及所有行業(yè)，且印花稅額很小，造成地稅機(jī)關(guān)對(duì)印花稅的管理精細(xì)化程度不高。

2.稅目繁多帶來(lái)認(rèn)定納稅主體困難。由于印花稅是對(duì)列舉的五大類憑證進(jìn)行征稅，征收項(xiàng)目繁多。①主要包括購(gòu)銷、加工承攬、建設(shè)工程勘查設(shè)計(jì)、建設(shè)工程承包、財(cái)產(chǎn)租賃、貨物運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)保管、借款、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、技術(shù)合同或者具有合同性質(zhì)的憑證和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)、營(yíng)業(yè)賬簿、房屋產(chǎn)權(quán)證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、商標(biāo)注冊(cè)證、專利證、土地使用證、許可證照以及經(jīng)財(cái)政部確定征稅的其他憑證等。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類憑證形式內(nèi)容錯(cuò)綜復(fù)雜，辦稅員有時(shí)很難逐一辨別清楚并準(zhǔn)確申報(bào)，經(jīng)常性發(fā)生稅目確定錯(cuò)誤，造成滯納金和罰款，盡管可能涉及稅款金額不大，但是由于申報(bào)錯(cuò)誤，也會(huì)影響納稅人的納稅信用等級(jí)評(píng)定，納稅人普遍感覺(jué)到在涉及印花稅方面涉稅風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多。

3.協(xié)作松散帶來(lái)協(xié)同共治相對(duì)滯后。稅收綜合治理需要政府部門的大力協(xié)同，目前各級(jí)地方政府對(duì)綜合治稅的重視程度不一，有些地方建立了綜合治稅平臺(tái)。但有些地方?jīng)]有構(gòu)建稅收綜合治理的框架，不能針對(duì)印花稅征稅對(duì)象的特點(diǎn)有的放矢地管理。

（二）治理制度存在的問(wèn)題

1.印花稅現(xiàn)行政策存在一定的滯后性?，F(xiàn)行印花稅政策與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展存在一定的滯后性，有相當(dāng)?shù)拿摴?jié)。②《印花稅暫行條例》是1988年以國(guó)務(wù)院令的形式發(fā)布執(zhí)行，《施行細(xì)則》于同年由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局制定，針對(duì)2001年《稅收征管法》修訂出臺(tái)，2004年國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于印花稅違章處罰有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2004〕15號(hào)）對(duì)《印花稅暫行條例》第十三條及《施行細(xì)則》第三十九條、第四十條、第四十一條不適用的內(nèi)容重新明確，但該文件被《關(guān)于公布全文失效廢止和部分條款廢止的稅收規(guī)范性文件目錄的公告》(國(guó)家稅務(wù)總局公告2016年第34號(hào))全文廢止。目前存在以下幾個(gè)突出問(wèn)題：

一是對(duì)不規(guī)范的合同征稅有爭(zhēng)議?！队』ǘ悤盒袟l例》中沒(méi)有表達(dá)出只有合法有效的合同書證才應(yīng)貼花，這就意味著不管合同是否合法，只要當(dāng)事人簽訂，且符合《印花稅暫行條例》規(guī)定征稅的范圍，都應(yīng)當(dāng)征收印花稅，這就與一般人認(rèn)為只有國(guó)家法律保護(hù)的合同才應(yīng)征稅的觀念產(chǎn)生偏離，使印花稅起不到國(guó)家認(rèn)證或背書的法律宣示性效果。另外，稅務(wù)機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)憑證的法律效力進(jìn)行判別也存在爭(zhēng)議，因?yàn)樵凇妒┬屑?xì)則》中明確“條例第一條所說(shuō)的在中華人民共和國(guó)境內(nèi)書立、領(lǐng)受本條例所列舉憑證，是指在中國(guó)境內(nèi)具有法律效力，受中國(guó)法律保護(hù)的憑證”，實(shí)際征管過(guò)程中，應(yīng)稅憑證是否受法律保護(hù)難以界定，如果對(duì)不受法律保護(hù)的憑證征收印花稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)也面臨著一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

二是不能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展。隨著新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，印花稅的一些原有規(guī)定已不能適應(yīng)實(shí)際征管需要，電子商務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅猛發(fā)展對(duì)印花稅的征收提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)在很多納稅人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)簽訂電子合同，無(wú)紙質(zhì)合同可以查詢，以銷售合同為例，如淘寶網(wǎng)中商家賣出買入商品等行為，只有交易記錄沒(méi)有合同，又如以租賃合同為例，共享單車的租賃行為也是只有交易記錄沒(méi)有具體合同，這些新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)以合同為征收對(duì)象的印花稅的認(rèn)定、檢查帶來(lái)了一定的困難?！队』ǘ悤盒袟l例》中規(guī)定的征稅對(duì)象有5類，對(duì)于其中的經(jīng)濟(jì)合同只正列舉了10種，而根據(jù)《合同法》規(guī)定有15類合同，有一些合同不在印花稅的征收范圍內(nèi)，納稅人通過(guò)利用合同的內(nèi)容、形式等的多樣性，采取不同的處理方式規(guī)避繳納印花稅，印花稅對(duì)類似合同失去調(diào)控作用，顯得不夠公平，同時(shí)也違背了印花稅的立法原則。

2.稅收優(yōu)惠政策零散且范圍窄。由于《印花稅暫行條例》中對(duì)征收范圍采取的是正列舉形式，因此在《印花稅暫行條例》中只原則性的規(guī)定兩類情況免征印花稅，一類是已繳納印花稅的憑證的副本或者抄本，第二類是財(cái)產(chǎn)所有人將財(cái)產(chǎn)贈(zèng)給政府、社會(huì)福利單位、學(xué)校所立的書據(jù)。同時(shí)又規(guī)定經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)免稅的其他憑證也是可以免征印花稅，在《施行細(xì)則》中財(cái)政部又規(guī)定了5種情形免征印花稅，此外，從1988年起財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局以發(fā)文的形式又對(duì)20多種具體情形制定出臺(tái)了免征印花稅政策，這些優(yōu)惠政策的出臺(tái)為一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)明確了印花稅征收口徑，又對(duì)一批需要國(guó)家支持的項(xiàng)目進(jìn)行了稅收扶持，但同時(shí)伴隨著出現(xiàn)了優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)易混淆、優(yōu)惠范圍窄幅度小、部分免稅憑證界定不清等問(wèn)題。

（三）治理功能存在問(wèn)題

1.印花稅核定征收有些寬泛。對(duì)于印花稅管理，部分地區(qū)納稅人的購(gòu)銷合同印花稅都是按照核定征收的方式繳納的，而且不分情況“一刀切”，國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)印花稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)稅函〔2004〕150號(hào)）規(guī)定印花稅核定征收是在納稅人違反稅法規(guī)定或不能真實(shí)、準(zhǔn)確地計(jì)算應(yīng)納稅額時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)為堵塞印花稅征管漏洞，方便納稅人而采取的一項(xiàng)措施，并不是對(duì)所有納稅人的印花稅都一律采取核定征收的方式；如果企業(yè)沒(méi)有違反規(guī)定，而且能夠真實(shí)、準(zhǔn)確地計(jì)算應(yīng)納稅額，但稅務(wù)機(jī)關(guān)仍可對(duì)企業(yè)采取核定征收的方式，那么對(duì)其他地區(qū)那些正常建賬、核算規(guī)范的匯總繳納的企業(yè)來(lái)說(shuō)是不公平的，而且違背了印花稅納稅人自行完稅的宗旨。

2.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理中存在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別精度不高、自然人風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不到位、風(fēng)險(xiǎn)反饋應(yīng)用不足等問(wèn)題。一是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析功能有待提高。首先，江蘇地稅風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)內(nèi)已建立了印花稅的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，并建立了相應(yīng)的分析模型，但難點(diǎn)在于用于識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)公式，無(wú)法直接精確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，大多風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)只能判斷納稅人有無(wú)繳納印花稅，不能具體識(shí)別納稅人是否交足印花稅。其次，對(duì)能夠取得的印花稅計(jì)稅依據(jù)取得的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。最后，由于“營(yíng)改增”后，地稅機(jī)關(guān)管理主體稅種的弱化，造成納稅人納稅遵從度的下降，納稅人報(bào)送相關(guān)財(cái)務(wù)、稅務(wù)資料存在報(bào)送不及時(shí)、不完整、數(shù)據(jù)質(zhì)量較差的情況，影響了地稅機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)掃描的準(zhǔn)確性。二是自然人風(fēng)險(xiǎn)排查應(yīng)對(duì)不充分。印花稅是對(duì)簽訂的各類應(yīng)稅憑證雙方征收的一種稅，但目前江蘇地稅風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要針對(duì)的是簽訂合同的企業(yè)一方，即從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)在很多情況下，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門只識(shí)別到由企業(yè)納稅人正常申報(bào)部分的印花稅，而如果簽訂合同的另一方是個(gè)人則往往不關(guān)注，相應(yīng)的征收也很難到位。三是自查多、處罰少，反饋應(yīng)用不足?！队』ǘ悤盒袟l例》規(guī)定納稅人在書立、領(lǐng)受應(yīng)稅憑證時(shí)自行計(jì)算、自行貼花，自行購(gòu)花，但在現(xiàn)實(shí)中納稅人難以落到實(shí)處，而且實(shí)際效果不佳，納稅人普遍存在稅務(wù)機(jī)關(guān)查到就繳，查不到就不繳，使得風(fēng)險(xiǎn)模型批量判斷后，有疑點(diǎn)的戶數(shù)非常多，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作量較大，日常風(fēng)險(xiǎn)推送戶中納稅人幾乎都要補(bǔ)繳印花稅。同時(shí)在目前的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，對(duì)印花稅的查補(bǔ)入庫(kù)主要在案頭分析自查補(bǔ)報(bào)的環(huán)節(jié)，由納稅人主動(dòng)補(bǔ)申報(bào)，因印花稅繳納金額不大，加收的滯納金也不多，相應(yīng)的由于在自查補(bǔ)報(bào)環(huán)節(jié)不進(jìn)行處罰，不能引起納稅人對(duì)印花稅的納稅遵從度的提高。征收管理機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)反饋意見(jiàn)也運(yùn)用不足。

（四）治理方式存在問(wèn)題

1.國(guó)稅部門委托代征還不充分。按照國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局互相委托代征稅收的通知》（稅總發(fā)〔2015〕155號(hào)）文件精神，很多地區(qū)在國(guó)稅代開增值稅發(fā)票環(huán)節(jié)，根據(jù)納稅人提供業(yè)務(wù)合同情況，一并委托代征印花稅，在方便了納稅人業(yè)務(wù)辦理的同時(shí)也堵塞了稅收漏洞，但根據(jù)《印花稅暫行條例》規(guī)定，納稅人在書立、領(lǐng)受合同時(shí)，即發(fā)生印花稅納稅義務(wù)，造成被扣繳企業(yè)未按照《印花稅暫行條例》規(guī)定納稅義務(wù)時(shí)間申報(bào)納稅。另外，國(guó)稅系統(tǒng)正在大力推廣自助辦稅系統(tǒng)，而目前印花稅代征的方式局限于實(shí)體辦稅廳代開環(huán)節(jié)，由人工操作完成，國(guó)稅部門的自助辦稅系統(tǒng)中沒(méi)有地方稅代征模塊，不能代征印花稅。

2.其他社會(huì)部門委托代征還不到位。一是委托代征面小。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)印花稅的征管方式依舊是納稅人自行申報(bào)和委托代征，但部分地區(qū)委托代征的面小，成本大且代征效果不好。二是源泉管理不實(shí)。印花稅稅源分散，分布在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及面大，難以有效監(jiān)控。

3.按票征稅還存在風(fēng)險(xiǎn)。在委托國(guó)稅部門代征印花稅的過(guò)程中，部分被委托單位對(duì)未簽訂銷售合同售出的貨物以企業(yè)開出的銷售發(fā)票作為印花稅的應(yīng)稅憑證，繳納了印花稅，存在一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善印花稅治理的建議

（一）完善治理結(jié)構(gòu)的建議

1.探索建立印花稅管理專業(yè)隊(duì)伍。建議將印花稅歸入財(cái)產(chǎn)行為稅機(jī)構(gòu)管理，對(duì)印花稅管理應(yīng)單設(shè)崗位，明確其具體職責(zé)，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的鑒別、印花稅征收方式的確認(rèn)、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的構(gòu)建和維護(hù)、日常宣傳輔導(dǎo)等。

2.還責(zé)于納稅人，建立案例匯編和多方溝通機(jī)制。對(duì)印花稅而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)給予納稅人充分信任，鼓勵(lì)其如實(shí)積極申報(bào)，對(duì)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和稽查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的普遍性問(wèn)題，整理成案例匯編，供納稅人參考，對(duì)于征收品目有爭(zhēng)議的，應(yīng)充分發(fā)揮第三方如中介機(jī)構(gòu)的作用，做好溝通協(xié)調(diào)作用，化解爭(zhēng)議，形成共識(shí)。

3.加強(qiáng)對(duì)印花稅的社會(huì)協(xié)同治理。從印花稅的面廣量小的特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)一些稅目的印花稅需要源頭管理，特別是對(duì)需要政府管理、鑒證的事項(xiàng)，由管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)代征，如權(quán)利證照的印花稅貼花，由發(fā)證機(jī)關(guān)代征。印花稅管理還應(yīng)加強(qiáng)貼花意識(shí)，特別是對(duì)合同的管理，相關(guān)職能部門在設(shè)計(jì)法定合同文本格式時(shí)應(yīng)充分考慮印花稅的地位，在格式文書中留出專門位置貼花或顯示納稅記錄。

（二）完善治理制度的建議

1.完善現(xiàn)行稅制。當(dāng)前，印花稅賴以征管的文件除《稅收征管法》外，最高位階為《印花稅暫行條例》及其《施行細(xì)則》，其他則為稅收規(guī)范性文件及其他文件，初步構(gòu)成了印花稅政策體系。為完善現(xiàn)行稅制，筆者建議：一是修改印花稅征稅對(duì)象，對(duì)在征收對(duì)象范圍內(nèi)的合同，如果國(guó)家法律不予保護(hù)，即認(rèn)定無(wú)效的，建議不征收印花稅或辦理退稅。二是加強(qiáng)對(duì)涉及新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的印花稅征收管理，例如對(duì)淘寶網(wǎng)上的買賣交易，應(yīng)將交易記錄認(rèn)定為具有購(gòu)銷合同性質(zhì)的憑證，又如共享單車的租賃記錄，應(yīng)認(rèn)定為動(dòng)產(chǎn)租賃合同性質(zhì)的憑證，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的稅收管理，使傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)與其在稅收上能夠公平對(duì)待。三是明確印花稅的納稅地點(diǎn)，考慮到印花稅兼有財(cái)產(chǎn)稅和行為稅的特性，應(yīng)針對(duì)不同的稅目適用不同的納稅地點(diǎn)，同時(shí)還應(yīng)規(guī)定超過(guò)一定時(shí)限未申報(bào)印花稅的，納稅人機(jī)構(gòu)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)補(bǔ)征其未繳的印花稅。四是對(duì)印花稅稅目進(jìn)行整合，合同內(nèi)容相近的稅目統(tǒng)一稅率，避免納稅人利用低稅率在合同內(nèi)容上進(jìn)行避稅籌劃，增加了稅務(wù)人員對(duì)合同的鑒別難度。五是完善自行申報(bào)制度，印花稅滲透于經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，稅務(wù)人員難以面面俱到進(jìn)行核查，為此，讓納稅人能夠充分行使自報(bào)自核自繳的權(quán)利，還權(quán)還責(zé)于納稅人。六是對(duì)印花稅的納稅人、征管范圍 、稅目、稅率都要重新進(jìn)行明確，應(yīng)從整體上簡(jiǎn)化稅制，便于征管操作。

2.優(yōu)化優(yōu)惠政策。印花稅的優(yōu)惠雖然在稅負(fù)上體現(xiàn)的金額不是很大，但也充分體現(xiàn)國(guó)家稅收政策對(duì)特定事項(xiàng)或行業(yè)的政策扶持，應(yīng)充分設(shè)計(jì)好優(yōu)惠政策。一是針對(duì)目前稅收上小微企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較多，納稅人容易混淆的問(wèn)題，建議在稅收上應(yīng)統(tǒng)一參照企業(yè)所得稅法對(duì)小微企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)印花稅的優(yōu)惠應(yīng)該擴(kuò)大范圍，既從享受對(duì)象上擴(kuò)大范圍，又從享受內(nèi)容上擴(kuò)大范圍，同時(shí)還可以參照其他稅種的減免，與之形成聯(lián)動(dòng)。三是明確各類企業(yè)收購(gòu)農(nóng)戶的農(nóng)副產(chǎn)品免征印花稅。

3.推進(jìn)印花稅立法。2020年稅收法定原則要全面落地，印花稅作為地方的一個(gè)重要稅種，當(dāng)然不能置身度外。自2016年5月1日，營(yíng)改增全面實(shí)施到現(xiàn)在已1年多的時(shí)間，從各方因素來(lái)看，取消《印花稅暫行條例》，將其升格為《印花稅法》的條件已基本具備。

（三）完善治理功能的建議

1.印花稅核定應(yīng)適度。對(duì)印花稅的核定既不能擴(kuò)大化，也不能縮小化，而當(dāng)前主要是防止擴(kuò)大化傾向，同時(shí)要按照核定征收管理辦法的規(guī)定，做好臺(tái)賬的登記和通知書的發(fā)放簽收，隨時(shí)備查。

2.深化稅收風(fēng)險(xiǎn)管理。一是圍繞經(jīng)濟(jì)合同的類型，重點(diǎn)是《合同法》確定的15項(xiàng)合同，分類別組建印花稅的風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系，如對(duì)財(cái)產(chǎn)租賃合同和房產(chǎn)稅從租征收管理進(jìn)行關(guān)聯(lián)，要在金三系統(tǒng)利用大數(shù)據(jù)收集整理房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅源登記資料，從中篩選出印花稅風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)，同理購(gòu)銷合同印花稅應(yīng)取得國(guó)稅機(jī)關(guān)企業(yè)開票數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)。二是抓住自然人的隱蔽性、流動(dòng)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，重點(diǎn)研究如何參照房地產(chǎn)“先稅后證”等前置性管理措施，從源頭進(jìn)行管理，加快推進(jìn)在技術(shù)層面對(duì)自然人的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)推送，同時(shí)應(yīng)結(jié)合個(gè)人所得稅中的兩處以上收入和高收入個(gè)人的稅收管理以及將自然人繳納印花稅的情況納入自然人信用體系建設(shè)中，減少自然人印花稅稅源的流失。三是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的考核指標(biāo)體系應(yīng)予以充實(shí)和豐富，從印花稅的鑒定準(zhǔn)確率、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)完成的及時(shí)率、有效率、貢獻(xiàn)率和處罰率上設(shè)指標(biāo)、定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不能完成指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)人員的實(shí)施問(wèn)責(zé)，加大對(duì)執(zhí)法人員懲戒力度。四是加大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)反饋的分析，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，要認(rèn)真分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并提出意見(jiàn)建議，制定解決方案，要舉一反三，及時(shí)將建議反饋到相關(guān)職能部門，抓好落實(shí)，實(shí)現(xiàn)日常管理和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的良性循環(huán)。

（四）完善稅收治理方式

1.全面落實(shí)綜合治稅。合同管理涉及工商、商務(wù)、國(guó)土等多個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門，這就需要全面推進(jìn)綜合治稅。不僅如此，輔導(dǎo)企業(yè)財(cái)務(wù)人員學(xué)會(huì)自我鑒別合同才是根本之道。

2.深化委托代征管理。鑒于印花稅在屬性上，具有與經(jīng)濟(jì)合同相伴相生的特征，而稅務(wù)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)合同只能間接監(jiān)管，為此對(duì)印花稅征管離不開委托其他部門的代征。但稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)受理申請(qǐng)、認(rèn)定管理、變更和注銷、績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)予以規(guī)范。

3.優(yōu)化代開發(fā)票模式。國(guó)稅部門辦稅服務(wù)廳在代開發(fā)票并代征印花稅時(shí)，應(yīng)詳細(xì)考察代開發(fā)票后面所依附的經(jīng)濟(jì)合同，嚴(yán)格對(duì)合同種類和協(xié)議金額進(jìn)行認(rèn)定，而不是以開具的發(fā)票金額作為印花稅的開具依據(jù)。

[1]饒立新.中國(guó)印花稅研究[M].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社,2009.

[2]林 烺.印花稅體系的改革：兩種印花稅存廢之辯[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì),2016,(3).

[3]劉尚希.地方稅改革關(guān)乎國(guó)家治理[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2015,(1).

F810.423

A

2095-1280(2017)05-0029-06

課題組負(fù)責(zé)人：朱中良，男，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局局長(zhǎng)。

課題組成員：李 璐,女，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局副局長(zhǎng)；魏海樂(lè)，男，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局稽查局副局長(zhǎng)；吳 峰，男，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局稅政一處副主任科員；滕立清，女，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局征管科技處副處長(zhǎng)；崔 蕾，女，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局二分局副科長(zhǎng)。

（責(zé)任編輯：遠(yuǎn)山）