協(xié)商民主與隱蔽性政策議程治理

郭蕊

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

協(xié)商民主與隱蔽性政策議程治理

郭蕊

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

隱蔽性議程是議程設(shè)置中的頑疾，林林總總的“不決策”現(xiàn)象背后總能看到“權(quán)力任性”的影子，這與我國正在推進(jìn)的治理現(xiàn)代化的總體構(gòu)想和推進(jìn)路徑不相符合。在治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，行政決策從管理主義模式向參與治理模式發(fā)生著轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)封閉下的隱蔽性議程設(shè)置模式正在遭受新時(shí)代、新生態(tài)的挑戰(zhàn)。協(xié)商民主的發(fā)展倒逼政策議程模式改革，不斷促進(jìn)議程設(shè)置主體責(zé)權(quán)利明晰、促進(jìn)議程設(shè)置民主化與科學(xué)化的再升級(jí)、促進(jìn)政策議程公共性水平提升，必將對(duì)中國的議程設(shè)置模式現(xiàn)代化產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

議程設(shè)置；隱蔽性政策議程；協(xié)商民主

政策議程設(shè)置是“將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動(dòng)計(jì)劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)?！盵1]美國政策學(xué)家拉雷·格斯頓依據(jù)議題是否受到公眾關(guān)注而將政策議程分為公開性議程和隱蔽性議程。隱蔽議程是指“在公共政策過程中，當(dāng)問題聚集到可以形成政策議程時(shí)，卻因?yàn)閺?qiáng)勢政策相關(guān)者如政治精英和利益集團(tuán)的干預(yù)和影響，他們運(yùn)用各種‘看不見的手’屏蔽相關(guān)問題，從而使問題到議程發(fā)生‘?dāng)嗔鳌默F(xiàn)象，其目的是為了避免問題公開化，限制議題公開討論，從而控制利益再分配，保護(hù)其利益最大化?！盵2]隱蔽性議程的形成與議程設(shè)置中的封閉化、一元化、暗箱操作有密切關(guān)系，將協(xié)商民主引入政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，通過多元主體參與議題協(xié)商、融合利益訴求將打破傳統(tǒng)議程設(shè)置格局，為議程設(shè)置科學(xué)化、民主化鋪平道路。隱蔽性議程是如何影響議程設(shè)置的、其背后的癥結(jié)在哪里、在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，協(xié)商民主如何改造和治理隱蔽性議程，這些既是筆者的思考起點(diǎn)和成文出發(fā)點(diǎn)，也是試圖要解決的問題。

一、隱蔽性議程形成的原因

隱蔽議程反映的是政府對(duì)社會(huì)問題有選擇的作為或不作為的政治策略，更多時(shí)候反映出的是對(duì)社會(huì)問題的“不決策”[3]。它的形成過程反映了政策議程主體對(duì)特定社會(huì)問題進(jìn)行體察和認(rèn)定，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)按照特定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排序、確定問題優(yōu)先級(jí)并推送問題進(jìn)入政策鏈條的過程，也是政策參與主體進(jìn)行政治策略博弈的過程，具體可以從權(quán)力、責(zé)任、公共利益三個(gè)方面探究原因。

（一）議程設(shè)定主體單一導(dǎo)致權(quán)力缺少監(jiān)督

在傳統(tǒng)的政策制定體系下，公民參與度很低，媒體、社會(huì)組織等在議程設(shè)置中的作用不明顯，政府等體制內(nèi)公共權(quán)力部門是議程設(shè)定的唯一主體，獨(dú)攬議程設(shè)置大權(quán)，扮演著決定和干預(yù)政策議程設(shè)置的主要角色，解決什么問題、如何解決等都被政府預(yù)設(shè)，社會(huì)力量的影響微乎其微。在大多數(shù)情況下，這種干預(yù)是以解決社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的，但不可否認(rèn)也存在著個(gè)別情況下公權(quán)私用的情況，在沒有責(zé)任約束與行使邊界監(jiān)督的時(shí)候，公共權(quán)力會(huì)像“脫韁野馬”一樣對(duì)議程設(shè)置施以干預(yù)，以謀取部門或私人利益。如在政績考核壓力下，上級(jí)會(huì)有傾向性的指示下級(jí)重點(diǎn)關(guān)注某一問題，采取“百日會(huì)戰(zhàn)”“政策突擊”等方式引導(dǎo)并推動(dòng)社會(huì)問題在政策議程中孵化。在隱蔽性政策議程中，公共權(quán)力既可能被濫用以加速某個(gè)問題進(jìn)入議程，又可能阻礙某些關(guān)鍵、重大的問題進(jìn)入議程。

（二）議程設(shè)定主體責(zé)任缺失導(dǎo)致問題聚焦偏離

從應(yīng)然意義上說，政府承擔(dān)著從龐雜的社會(huì)現(xiàn)象、眾多的社會(huì)問題中發(fā)現(xiàn)或前瞻性的預(yù)測出亟待解決的問題并將篩選出的議題納入政府政策問題清單的責(zé)任，確定政策問題清單的過程就是不斷聚焦社會(huì)問題并試圖用政策方式解決問題的過程。然而在實(shí)然層面上，個(gè)別政府部門可以通過多種方式變通這種責(zé)任。例如，通過選擇性執(zhí)行或選擇性忽略的方式將工作任務(wù)區(qū)分等級(jí)和影響利益程度，從狹隘的部門利益或個(gè)人利益出發(fā)，在工作中依據(jù)部門偏好有選擇的做出作為或不作為的決定：將容易做的、能出政績的問題排在優(yōu)先位置，提高進(jìn)入政策議程的速度，甚至跳過政策議程直接進(jìn)入政策規(guī)劃環(huán)節(jié)；對(duì)難以應(yīng)付的、與政績不直接相關(guān)的工作擱置不處理或干脆剔除出政策清單；對(duì)必須做的但有困難的“硬骨頭”采取冷處理的方式人為抵制。這是典型的失職、瀆職、違背責(zé)任規(guī)定的避重就輕行為，在避重就輕中使問題焦點(diǎn)出現(xiàn)偏離。此外，由于政策議程設(shè)置往往是在封閉的“黑箱”中完成的，對(duì)于議題的確認(rèn)與剔除很多時(shí)候無人覺察、難以追究，即使疏漏了某些重要問題也沒有相應(yīng)的問責(zé)與懲戒制度，這就使議題確認(rèn)的嚴(yán)肅性、責(zé)任性、規(guī)范性大打折扣。如果議題設(shè)置失敗的成本不由議題設(shè)定的主體來承擔(dān)，責(zé)任主體就沒有了承擔(dān)責(zé)任的動(dòng)力與意愿，甚至?xí)觿〔回?fù)責(zé)任的行為，這種成本的外溢必將帶來隱蔽性議程的趨利化。

（三）議程設(shè)定主體利益獨(dú)大導(dǎo)致偏離公共利益

在封閉式、一元化主體主導(dǎo)的議程設(shè)置中，公眾的利益通常被要求通過指定的渠道加以代表和表達(dá)，致使在隱蔽性議程中，狹隘的部門利益、個(gè)人利益代替公共利益成為政策議程的主要驅(qū)動(dòng)力。其原因在于由理性經(jīng)濟(jì)人組成的政府部門及其人員自身有強(qiáng)大的自利傾向，這些利益并不總是與公共利益一致的，甚至還會(huì)出現(xiàn)向背或此消彼長的情況，二者博弈時(shí)，公共利益可能會(huì)讓位于狹隘的部門或個(gè)人利益，長遠(yuǎn)利益也會(huì)讓位于短期的政績利益。并且，造成隱蔽性政策議程的利益干擾因素不僅體現(xiàn)在政府政策部門的獨(dú)自所為，更多時(shí)候還會(huì)體現(xiàn)出行政組織與利益集團(tuán)之間“合并發(fā)聲”的結(jié)果，特殊利益集團(tuán)成為操縱政策議程的力量，與政府形成了“共容性利益”。

二、協(xié)商民主在政策議程設(shè)置中的作用

協(xié)商民主是社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，黨的十八屆三中全會(huì)提出把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”[4]。這對(duì)于完善政策議程設(shè)置、治理隱蔽性議程具有重要作用。

（一）協(xié)商民主可以促進(jìn)議程設(shè)置主體責(zé)權(quán)利明晰

協(xié)商主體多元化突破了傳統(tǒng)議程設(shè)置中政府等體制內(nèi)主體唱主角的格局。在公共權(quán)力行使方面，多元主體雖然無法完全掌握公共權(quán)力，但在不斷的議程協(xié)商實(shí)踐中分享更多的議題推動(dòng)權(quán)力，相當(dāng)于分散了原有一元化的權(quán)力格局，一定程度上成為牽制政府濫用權(quán)力的重要力量；在責(zé)任承擔(dān)方面，在議題協(xié)商過程中，協(xié)商主體具有真實(shí)的存在感、獲得感和責(zé)任感，不再是事不關(guān)己高高掛起，而是作為理性人從增進(jìn)自身利益的角度承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任和公民責(zé)任，責(zé)任主體在此過程中更加明確，責(zé)任的承擔(dān)與落實(shí)也變得更為具體，在協(xié)商民主理論話語下，開展協(xié)商的目標(biāo)“不是狹隘地追求個(gè)人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策，協(xié)商過程的參與者表達(dá)了他們對(duì)所有公民政治平等的信念……協(xié)商民主的一個(gè)核心假設(shè)是，協(xié)商過程的參與者要承擔(dān)公共利益的責(zé)任”[5]；在利益實(shí)現(xiàn)方面，有協(xié)商民主參與的議程設(shè)置將在很大程度上改變體制內(nèi)利益遮蔽協(xié)商主體利益的情況，在議題協(xié)商中，每個(gè)主體都將直接把自己的切身利益輸入進(jìn)政策系統(tǒng)中，并對(duì)決策部門形成外在壓力，督促利益訴求轉(zhuǎn)化為政策方案。協(xié)商結(jié)果的正當(dāng)性來自于協(xié)商的參與者對(duì)協(xié)商議題是否有效表達(dá)了真實(shí)的想法和訴求。

（二）協(xié)商民主可以促進(jìn)政策民主化與科學(xué)化再升級(jí)

提升民主化程度，就是要在議程設(shè)置中體現(xiàn)社會(huì)主義民主的優(yōu)勢。在議程設(shè)置環(huán)節(jié)，多元協(xié)商主體參與政策議程改變了“自上而下”和“內(nèi)輸入”社會(huì)問題的方式，在社會(huì)問題認(rèn)定上來源更加豐富，多元主體參與協(xié)商將減少暗箱操作的環(huán)節(jié)和程度，將決策信息在更多主體中分享，使議程設(shè)定不再神秘，達(dá)到隱蔽性議程的“祛魅”目的。提升議程設(shè)置的科學(xué)化程度，就是提高議程設(shè)置的精準(zhǔn)性和專業(yè)性。協(xié)商民主就是一個(gè)很好引入智慧的方式。社會(huì)主體的專業(yè)性程度要優(yōu)于政府，其參與權(quán)力是以專業(yè)性知識(shí)與技能的專長性等非公共權(quán)力形式表現(xiàn)出來的，通過民主協(xié)商的方式，專業(yè)權(quán)力能夠進(jìn)入決策環(huán)節(jié)，在提升政策科學(xué)性的同時(shí)也使參與議程確定的“內(nèi)行”肩負(fù)更多的議程推動(dòng)和議程優(yōu)化的責(zé)任，如何使問題描述更為精準(zhǔn)到位，如何兼顧多元利益相關(guān)方的訴求等都是協(xié)商主體應(yīng)承擔(dān)的專業(yè)技術(shù)責(zé)任，這樣就使協(xié)商主體的權(quán)力與責(zé)任不再囿于空洞與抽象的“政治符號(hào)”，轉(zhuǎn)而具有更多的具體而豐富的內(nèi)涵。

（三）協(xié)商民主可以促進(jìn)議題公共性水平提升

協(xié)商民主可以增強(qiáng)議程的公共性。首先，在于它對(duì)公共利益的關(guān)注，通過透明化的議程消解了議程設(shè)置與特殊利益之間的關(guān)系，解除了特殊利益群體與政策制定環(huán)節(jié)中的利益捆綁關(guān)系，代之以更廣泛的多元群體利益，特殊群體實(shí)現(xiàn)自身利益的方式由原來的暗箱操作轉(zhuǎn)為在議程設(shè)置的平臺(tái)上多方公開、透明的利益協(xié)商；其次，體現(xiàn)在對(duì)多元群體的利益維護(hù)上，在公眾參與政策議程設(shè)置的過程中，他們可以了解到哪些問題進(jìn)入了議程領(lǐng)域，沒有進(jìn)入政策議程的問題原因是什么，通過在議程設(shè)置過程中合理表達(dá)訴求的方式實(shí)現(xiàn)政策參與，也對(duì)其他主體推動(dòng)議程進(jìn)程的行為予以監(jiān)督，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；最后，體現(xiàn)在多元主體利益訴求與偏好的整合上，以協(xié)商的方式促進(jìn)多元偏好的轉(zhuǎn)換及新的聚合，協(xié)商主體參與了政策問題的甄別，就會(huì)獲取更多該問題的相關(guān)信息及可以解決的程度，也會(huì)促進(jìn)協(xié)商主體認(rèn)識(shí)及偏好的轉(zhuǎn)化，能夠推己及人的給予政策議題以更多的理解，減少問題摩擦。

三、協(xié)商民主對(duì)隱蔽性議程的治理路徑

治理隱蔽性政策議程，協(xié)商民主大有可為，問題的關(guān)鍵在于如何作為，如果我們把協(xié)商簡單理解為參與和對(duì)話的話，協(xié)商的真實(shí)效用不是表面的“去說話”，而是由“表達(dá)愿意”“表達(dá)能力”和“理性表達(dá)”三者共同組成的能力體系[6]。為此，筆者認(rèn)為需要做出以下調(diào)適。

（一）完善政策動(dòng)員機(jī)制提升協(xié)商意愿

完善政策動(dòng)員機(jī)制就是要充分調(diào)動(dòng)政府和公民雙向協(xié)商意愿。就政府方面而言，應(yīng)該“探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄”機(jī)制，并要求政府根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實(shí)際，探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄。列入目錄的事項(xiàng)，要進(jìn)行溝通協(xié)商。未列入目錄的事項(xiàng)，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行溝通協(xié)商，這相當(dāng)于為政府政策協(xié)商提出了“強(qiáng)制執(zhí)行令”，對(duì)于“目錄”中的事項(xiàng)必須經(jīng)過協(xié)商環(huán)節(jié)，從制度強(qiáng)制誘導(dǎo)上確保協(xié)商程序在政策問題認(rèn)定中的作用；對(duì)于未列入“目錄”的內(nèi)容，也應(yīng)在漸進(jìn)發(fā)展基礎(chǔ)上逐步成為政策問題討論的“規(guī)定動(dòng)作”。就公民方面而言，協(xié)商意愿更多體現(xiàn)的是一種公民素養(yǎng)，“參與與分享的能力亦成為其自身治理能力的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)”[7]，只有受過良好公民素養(yǎng)教育、具備積極公民精神的公民才更愿意參與到政治過程中，才會(huì)對(duì)政策議程設(shè)置感興趣，才能從“小我”走向“大我”，“它依賴于一種自治的公民共同體的理念，使公民聯(lián)合起來的不是同質(zhì)的利益而是公民教育，使其公民的共同目的和互助行動(dòng)成為可能的不是他們的利他主義和其他美好的性格而是他們的公民態(tài)度和參與制度”[8]。

（二）健全政策模擬機(jī)制提升協(xié)商能力

提升協(xié)商能力意在解決不會(huì)協(xié)商的問題。在長久體制內(nèi)決定政策議題的慣性下，政府與社會(huì)都在協(xié)商能力方面存在短板，有了政策協(xié)商的制度安排而不知如何協(xié)商必將使制度安排形同虛設(shè)，因此，提升協(xié)商能力成為又一關(guān)鍵問題。在提升政府的議程協(xié)商能力方面，一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，迅速提高自身的協(xié)商能力；二是借力打力，通過購買服務(wù)，委托專業(yè)協(xié)商組織或社會(huì)組織，有效開展協(xié)商活動(dòng)。以通過購買服務(wù)的方式，委托這些社會(huì)組織承接協(xié)商活動(dòng)，或者邀請(qǐng)它們參與到協(xié)商活動(dòng)的組織過程之中，以彌補(bǔ)自身協(xié)商能力不足的問題。在提升社會(huì)主體的議程協(xié)商能力方面，可以通過以點(diǎn)帶面和模擬試點(diǎn)的方式不斷練習(xí)，選擇公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題選派專家進(jìn)行深度剖析，充分利用現(xiàn)代媒體的擴(kuò)展力量傳播議程協(xié)商的理念、技巧與效果等，給予公眾更多通過媒體參與議題設(shè)置的機(jī)會(huì)，就政策進(jìn)行討論乃至辯論，并在政策出臺(tái)之后進(jìn)行反饋和監(jiān)督等。

（三）創(chuàng)立議程協(xié)商模式提升協(xié)商水平

要改變以政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型為主的議程設(shè)置模式，還必須從制度上明確和保障協(xié)商民主的程序意義和實(shí)效水平。在議程協(xié)商主體上，“建立以政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英與社會(huì)公眾等政策相關(guān)主體通過對(duì)話、協(xié)商和博弈形成廣泛參與的協(xié)商民主議程設(shè)置機(jī)制”[9]；在議程協(xié)商環(huán)節(jié)上，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋，確保協(xié)商活動(dòng)有序務(wù)實(shí)高效；在議程協(xié)商機(jī)制上，建立政策議程中的“漸入清晰—進(jìn)入對(duì)話—導(dǎo)入方案”機(jī)制,最終在共同目標(biāo)基礎(chǔ)、共同倫理基礎(chǔ)和行動(dòng)者之間的行為規(guī)則多方面形成議程協(xié)商中的伙伴關(guān)系[10]。

［1］張金馬.政策科學(xué)導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，1992：146.

［2］陳水生，黃穎.隱蔽議程形成機(jī)制中的利益集團(tuán)和政治精英［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2009（3）：77-81.

［3］Peter Bachrach and Morton S.Baratz,Power and Poverty［M］.NewYork:Oxford UniversityPress，1979：7.

［4］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

［5］喬治·M·瓦拉德茲.協(xié)商民主［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004（3）：35-43.

［6］郭蕊.社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)效性問題研究［J］.遼寧省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（2）：24-29.

［7］郭蕊.治理時(shí)代的權(quán)力與責(zé)任［J］.沈陽師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013（5）：41-44.

［8］本杰明·巴伯.強(qiáng)勢民主［M］.長春:吉林人民出版社，2006：145.

［9］徐增輝，劉志光.政策議程設(shè)置的途徑分析［J］.學(xué)術(shù)研究，2009（8）：60-65.

［10］皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主——試論治理的革命［M］.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005：167-170.

Research on Deliberative Democracy and Convert Policy Agenda

Guo Rui
（College ofManagement,ShenyangNormal University,ShenyangLiaoning110034）

Convert policy agenda is a transformation from the“public opinion”to“intentional”process,forming a hidden agenda in the transformation process.Behind the numerous phenomena we can always see the power capricious shadow,which is not consistent with Chinas overall modernization of governance and promote the path forward.In the construction of modern governance system under the background of administrative decision-making from management mode to participation in corporate governance is changing,hidden agenda settings under the traditional closed model is becoming the new era and the new ecological challenges.The development of democracy consultation reform forced policy agenda mode,and constantly promote the main responsibilities and rights clear agenda setting and promoting the agenda setting of the democratic and scientific policy agenda,promote the upgrade of public level,and have a profound impact on the China agenda settingmode ofmodernization.

policyagenda setting;convert policyagenda;deliberative democracy

C931.2

A

1674-5450（2017）03-0148-04

【責(zé)任編輯：趙 偉 責(zé)任校對(duì)：詹 麗】

2017－01－10

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L15BGL029）；遼寧省教育廳高校統(tǒng)戰(zhàn)理論研究課題（2015-GXTZC03）

郭蕊，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)副教授，管理學(xué)博士，主要從事地方政府治理研究。