高職院校依法治理原則探析

尚 陽 陽

(江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院 黨政辦公室， 江蘇 常州 213000)

高職院校依法治理原則探析

尚 陽 陽

(江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院 黨政辦公室， 江蘇 常州 213000)

作為具有公共管理職能的社會組織，高職院校的發(fā)展要打破慣性工作思維，在依法治校的原則下，實現(xiàn)政府和學(xué)校之間、學(xué)校與社會之間以及學(xué)校內(nèi)部的依法治理，使學(xué)校真正成為獨立辦學(xué)主體，堅持合法性原則、合理性原則、程序正當(dāng)原則、高效便民原則和權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，實現(xiàn)自我發(fā)展和自我監(jiān)督，從而構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。

高職院校；依法治校；原則；理論探索

依法治校是教育管理走向科學(xué)化、制度化的必由之路，是實施依法治國基本方略的具體實踐，是全面貫徹黨和國家教育方針的客觀需要，也是完善現(xiàn)代教育制度的內(nèi)在要求。依法治校的主要標準是學(xué)校能否以國家的法律和學(xué)校的章程來行使相關(guān)職權(quán)和履行相關(guān)義務(wù)。依法治校的核心是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力。一些高職院校在以貫徹“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”為根本要求的現(xiàn)代高校治理結(jié)構(gòu)體系上落實不到位，“行政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制”的慣性工作思維導(dǎo)致改革步履維艱。高職院校的綜合發(fā)展應(yīng)該進一步強化法治管理，在依法治校的原則下，實現(xiàn)政府和學(xué)校之間、學(xué)校與社會之間以及學(xué)校內(nèi)部的依法治理，使學(xué)校真正成為獨立辦學(xué)主體，一切在章程要求的模式下運行，實現(xiàn)自我發(fā)展和自我監(jiān)督[1]。

原則是規(guī)則的指導(dǎo)，而規(guī)則是原則的具體體現(xiàn)。在適用的確定性方面，原則較為模糊，規(guī)則較為明確；當(dāng)原則與原則、規(guī)則與規(guī)則相互沖突時，選擇的方法也不相同。沖突規(guī)則的適用具有不確定性，確定相互沖突的原則的適用時，常常是對沖突的原則所代表的利益作出權(quán)衡，相互沖突的原則必須衡量或者平衡，一些原則比其他原則具有較大的“分量”。因此，作為對高職院校依法治校理論的探索，應(yīng)該以行政法的基本原則為參照，構(gòu)建依法治校的基本理論，運用依法治校理論原則，從根本上強化依法治校的理念，解決同位階之間、不同位階之間的矛盾和沖突，進而統(tǒng)領(lǐng)整個學(xué)校的管理與運行。

一、合法性原則

行政合理性原則是對行政合法性原則的補充。高職院校的各項活動，都必須在法律允許的范圍內(nèi)開展，同時應(yīng)兼顧合理性原則，即約束合法限度以內(nèi)裁量權(quán)的行使，要求高職院校的各項管理應(yīng)符合理性標準，并符合科學(xué)公理和社會公德。

(一)法律優(yōu)先

法律法規(guī)對事業(yè)單位的管理有明文規(guī)定，管理服務(wù)主體應(yīng)依照法律、法規(guī)進行，做到“有法必依”。對于民法來說，遵循的是“法無禁止即自由”，而對于行政法來說，遵循的是“法無授權(quán)即禁止”。高校作為事業(yè)單位主體，實際是在行政部門(教育部、教育廳、教育局等)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，應(yīng)遵循的是行政法的相關(guān)規(guī)定。但是，個別行政部門不能嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)，有時甚至以行政規(guī)章之下的規(guī)范性文件代替行政規(guī)章和法律[2]。因此，在高職院校的章程建設(shè)過程中，必須把法律優(yōu)先作為一項鐵的原則，在任何情況下都不能動搖。這一點許多院校在各院?！墩鲁獭返牡谝粭l均有明確表述。

(二)法律保留

只有實現(xiàn)了公權(quán)力(高校行政管理)的“法無授權(quán)即禁止”(法無授權(quán)不可為)，才能更好地實現(xiàn)私權(quán)利(高校師生、合作企業(yè)等社會利益相關(guān)者)的“法無禁止即自由”。由于公權(quán)力掌握著強大的國家機器，有可能出現(xiàn)以權(quán)謀私行為。由于私權(quán)利相對弱勢，因此也常常不敢伸張正義。法律法規(guī)沒有對事業(yè)單位授權(quán)的事項，行政主體不得自行作出限制當(dāng)事人(教師、學(xué)生)權(quán)益或者增加其義務(wù)的行為。江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院上報核準章程的第十三條和第十四條時，清晰地展示出一所地方的高職院校所享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)。在社會管理過程中，必須在這個權(quán)利和義務(wù)的限度內(nèi)進行活動，逾越即違法。

二、合理性原則

法律對事業(yè)單位的行政行為作了羈束性規(guī)定和自由裁量的規(guī)定。行政行為在一定程度上也存在是否適當(dāng)、合理、公正的問題。

(一)平等原則

平等原則要求同等情況同等處理，不同情況不同處理。在一所高校的管理活動中，不得出現(xiàn)明顯的偏差和歧視。比如關(guān)于考試作弊的處理方面，在未修改的江蘇省常州建設(shè)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)?！秾W(xué)生違反考試紀律處理辦法》中，考試紀律處分分為警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍五種。但第五條、第六條、第七條中給予處分的情形有很大部分的重合，這種較大幅度的自由裁量有可能違反合理性原則中的平等原則。還有在關(guān)于學(xué)生的獎勤助貸方面，學(xué)校的相關(guān)管理辦法中并沒有明確獎勤助貸的細則，在具體操作中沒有進行公示、公開，這難免會影響教育資源的公平性。

(二)考慮相關(guān)因素原則

行使權(quán)力符合法律授權(quán)的目的，只考慮與法律授權(quán)目的相關(guān)的因素，不考慮非相關(guān)因素。比如，高職院校的職能和本科院校的顯著區(qū)別就是高職院校的辦學(xué)更凸顯利益相關(guān)者因素，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，企業(yè)方、政府方、行業(yè)方和地方等利益相關(guān)者對高職院校的辦學(xué)方向和未來發(fā)展的具體影響，是需要考慮的相關(guān)因素。又比如，高職院校在對學(xué)生的幫扶管理中，認定家庭經(jīng)濟困難學(xué)生時，認定小組產(chǎn)生程序是需要考慮的相關(guān)因素，如何通過學(xué)生的申請材料判斷其是否確實貧困或者說屬于受幫扶之列，這都是需要考慮的問題。讓真正相關(guān)者有效管理，真正需求者得到幫助，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗，使其制度化、規(guī)范化。

(三)比例性原則

比例性原則在實踐層面較難界定，但在理論層面卻有明確的層次，那就是要兼顧適當(dāng)性。在高職院校管理中采取的措施要對實現(xiàn)行政目的和教學(xué)目標有利和必要[3]。在高等院校管理中，多種措施實現(xiàn)行政目的或教學(xué)目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采用對當(dāng)事人(學(xué)生，教師)權(quán)益損害最小的措施，特別是在對待學(xué)生的管理上，更要慎重操作。另外，要注意發(fā)展過程的衡量性，高職院校管理行為帶來的行為管理負擔(dān)不能超過其帶來的公共福利，特別是在教職工的利益上，要保證教育者能夠安心教學(xué)、耐心科研。

三、程序正當(dāng)原則

在法律執(zhí)行過程中，程序正義是公正的保證，有其重要意義。

(一)程序公開

公開是最好的防腐劑，監(jiān)督是最好的警察。行政管理中可以通過規(guī)范行為實現(xiàn)公開監(jiān)督，在信息公開上，涉及特定當(dāng)事人利益的，須向特定當(dāng)事人公開；涉及個人隱私的，一般不公開，權(quán)利人知悉即可；影響不特定人的，應(yīng)當(dāng)向全體公開。比如針對綜合測評，學(xué)生的綜合測評實施細則應(yīng)提前公布并固化，這也是避免以權(quán)謀私的有益選擇。在決策公開上，可以使決策活動具有可預(yù)見性和確定性，防止決策隨意和專橫，包括決策依據(jù)和決策過程的公開。比如，內(nèi)部的各類科研論文評比、職稱職務(wù)晉升、學(xué)生綜合測評的依據(jù)，公開這些規(guī)章對于陽光教育尤為重要。

(二)程序參與

決定作出前應(yīng)當(dāng)聽取受影響人的意見，不利決定應(yīng)聽取陳述申辯或者反復(fù)調(diào)研而后取定。高職院校的利益相關(guān)者應(yīng)包括學(xué)校教師、管理干部、服務(wù)人員和學(xué)生(家長)、校外的舉辦者、管理者、行業(yè)企業(yè)等。他們的共同努力，才能確保高職院校辦學(xué)目標的有效實現(xiàn)，高職院校目標的實現(xiàn)程度與他們的努力程度也成正比。通過相互之間的溝通、合作和制約，實現(xiàn)價值、利益和權(quán)力的平衡，使他們真正成為具有影響力的治理主體，從而充分發(fā)揮每一個利益相關(guān)者的作用，最大程度地實現(xiàn)個人利益和組織目標。

(三)回避原則

回避原則包括利害回避和為保證中立而回避。學(xué)校在貧困生認定問題上，要真正增強其規(guī)范性，而不能憑相關(guān)人員打招呼；在綜合測評中的領(lǐng)導(dǎo)小組成員，不能既是運動員又是裁判員。高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)的基礎(chǔ)理論重點一是法人治理，要分權(quán)、制衡，二是利益相關(guān)者共同治理，將利益相關(guān)者納入治理體制中。

(四)信息真實

高職院校中各職能部門公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準確、真實和及時，這對于高職院校的規(guī)范化管理尤為重要。江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院作為新升格轉(zhuǎn)型學(xué)校，學(xué)生手冊尚未修訂完成，有關(guān)學(xué)生權(quán)利義務(wù)的規(guī)則條款沒有完全出臺，這在一定程度上影響了信息的全面性。

四、高效便民原則

高效便民是建立現(xiàn)代服務(wù)型政府的必然途徑和顯著形式，是行政管理體制、機制改革創(chuàng)新的必然結(jié)果。高職院校在繼續(xù)深化改革的大背景下，進行管理模式的改革也勢在必行。高效便民原則可以分為兩部分：一是行政效率原則，二是便利當(dāng)事人原則。對高職院校而言，面對廣大師生及其他利益相關(guān)者，必須牢固樹立服務(wù)型理念，在實際工作中要講求高效。

(一)行政效率

行政效率包括四方面的內(nèi)容。一是行政管理為社會主義政治服務(wù)的原則。高職院校要堅持社會主義辦學(xué)方針不動搖，正如全國人大副委員長陳昌智在慶祝長沙理工大學(xué)建校六十周年的講話中所說，“中華民族的偉大復(fù)興系于高度發(fā)達的社會生產(chǎn)力，中國特色社會主義事業(yè)的興旺發(fā)達系于一代又一代合格的建設(shè)者和可靠的接班人?！盵4]二是量與質(zhì)統(tǒng)一的原則。在高校行政管理過程中，高等教育必須不忘初心，始終堅持人才培養(yǎng)的根本方向，為經(jīng)濟社會建設(shè)源源不斷地提供智力支持和人才保障。三是短期效果與長期效果統(tǒng)一的原則。高職院校既要注重生源質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量兩個關(guān)鍵，還要始終堅持理論創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、知識創(chuàng)新，為建設(shè)創(chuàng)新型國家貢獻力量，服務(wù)地方和社會經(jīng)濟。四是局部效益與全局效益統(tǒng)一的原則。發(fā)揮好校園文化主陣地作用，要堅持文化自信，發(fā)揮好文化傳承創(chuàng)新功能，做堅定的文化自覺者、文明守護者，充分展示中國智慧、中國信心、中國擔(dān)當(dāng)和中國力量。

(二)便利當(dāng)事人

在進行社會組織管理活動中，高校作為社會生產(chǎn)力先進方向的重要代表，必須認真履行法定職責(zé)，采取各項措施，不斷減少高職院校管理工作成本和流程[5]。機構(gòu)職能的明確和重新梳理，機關(guān)部門職能的整合和教學(xué)類資源的整合,對于高職院校利益相關(guān)者，特別是學(xué)生、家長和教師而言，具有很高的便利性，可以實現(xiàn)程序負擔(dān)減少，辦事成本降低的效果。同時，宣傳部門也要充分運用新媒體進行宣傳并開展活動，讓利益相關(guān)者及時準確了解相關(guān)信息。

五、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

對于制度層面而言，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則要求有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究。高職院校的管理普遍實行二級管理，一級行政管理部門和二級教學(xué)教輔部門的權(quán)利義務(wù)界限和責(zé)任必須有明確的界定。第一，有權(quán)必有責(zé)。如果學(xué)校某一級行政管理部門只有權(quán)力而沒有責(zé)任，結(jié)果可能是權(quán)力被濫用，成為謀取私利的工具[6]。因此，對于管理部門而言，必須增強責(zé)任意識，明白權(quán)力是基于利益相關(guān)者的產(chǎn)物，行使權(quán)力必須擔(dān)負相關(guān)責(zé)任。第二，權(quán)責(zé)對稱統(tǒng)一。有多大的權(quán)力，就必須承擔(dān)多大的責(zé)任。如果權(quán)力過大責(zé)任過小，則雖有責(zé)任但不足以約束權(quán)力，反之責(zé)任過大權(quán)力過小，則職業(yè)風(fēng)險太大導(dǎo)致人人都不愿涉足行政管理領(lǐng)域，立德樹人根本任務(wù)和服務(wù)社會地方經(jīng)濟發(fā)展將無從談起。第三，用權(quán)受監(jiān)督。杰斐遜說:“在權(quán)力問題上，不要奢談對人的信任，而是要用鎖鏈限制他們，防止他們做出傷害人的事情。”[7]第四，違法要追究。違法要追究是保障權(quán)力運行規(guī)范正確，責(zé)任落實到位的最后手段。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的高職院校中，三、四兩點對于黨員干部的約束尤為明顯。在江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誡勉談話和函詢暫行規(guī)定》《處級領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉暫行規(guī)定》《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任考核實施細則》以及《財經(jīng)違法違紀行為處罰處分實施細則》《公務(wù)接待工作暫行規(guī)定》中均有明顯體現(xiàn)。制度既是槍桿子又是保險閘，要用好槍桿子就要用閘管好拿槍的人[8]。

清末法學(xué)家沈家本說：“法立而不行，與無法等，世未有無法之國而長治久安也?！盵9]如果制度本身存在問題，那就進行部分或者全面的修改，進而達到“良法之治”。如果制度沒有問題，至于涉及到的相關(guān)規(guī)定(諸如學(xué)生手冊中)，就應(yīng)該按照規(guī)章開展管理工作，這樣可以減輕工作的不確定性，也可使工作有章可循，經(jīng)得起檢驗。

[1] 陳壽根，劉濤.高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計[J].教育發(fā)展研究，2012(17)：59-63.

[2] 陳學(xué)敏.高校依法治校工作的新探索[J].揚州大學(xué)學(xué)報：高教研究版,2004,8(2)：12-14.

[3] 劉濤.我國高校依法治?，F(xiàn)狀分析及對策研究[J].河北師范大學(xué)學(xué)報,2011(7)：120-121.

[4] 陳昌智.在長沙理工大學(xué)建校六十周年上的講話[N].湖南日報，2016-10-09(03).

[5] 宋曉熠.我國高等學(xué)校依法治校研究[J].武漢理工大學(xué),2006,8(25).

[6] 龍進寶.我國高校依法治校現(xiàn)狀分析及對策研究[J].價值工程,2015(7)：120-121.

[7] 中國網(wǎng).在權(quán)力問題上不要奢談對人的信任 鐵的制度是根本[EB/OL].(2011-10-09)[2017-09-18].http://news.china.com.cn/txt/2011-10/09/content_23574334.htm.

[8] 鄧嫻.我國高校依法治校制度建設(shè)問題研究[J].新課程研究:職業(yè)教育,2007(4):136-138.

[9] 張旭.試論沈家本的法律思想[J].高校教育管理，1993(2)：76-80.

Ruleofvocationalcollegesbylaw

SHANG Yang-yang

(Office, Jiangsu Urban and Rural Construction College, Changzhou, Jiangsu 213000, China)

As a social organization with public administrative functions, a vocational college should break conventional thoughts.The writer urges the rule of the school governance of vocational law, and realizes governance by law between government and university.Besides, universities and societies shall persist in the principle of legitimacy and rationality, due process, efficiency and convenience, unification of power and responsibility, and self-development and self-supervision, and build a new relationship among government, university and society.

vocational college; rule of university by law; principle; theoretical exploration

G710

A

2017-07-22

2016年度江蘇省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃職業(yè)教育青年專項重點自籌課題(C-b/2016/03/24)

尚陽陽(1990-)，男，山東德州人，江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院助理經(jīng)濟師，碩士，研究方向：法學(xué)、教育學(xué).

1009-4873(2017)05-0060-04

責(zé)任編輯：張文革