影響全面二孩政策推行的公共服務因素探析

謝俊貴 劉付杰晴

(1.廣州大學公共管理學院教授，博導；2.廣州大學公共管理學院碩士研究生)

影響全面二孩政策推行的公共服務因素探析

謝俊貴1劉付杰晴2

(1.廣州大學公共管理學院教授，博導；2.廣州大學公共管理學院碩士研究生)

公共服務與公共政策有著密切的關系，公共服務供給不足會成為制約公共政策實際效果的短板。增加公共服務供給，有利于公共政策的推行，也能滿足民眾翹首以望的民生需求。全面二孩政策推行后，因多方面因素的影響，并未出現(xiàn)預期的實施效果。以影響公共政策推行的公共服務因素為切入點，探索提高民眾響應全面二孩政策積極性的配套措施，對于提高政策實施效果，具有重要現(xiàn)實意義。

公共政策；二孩政策；公共服務；政策效果

一、引言

公共政策的適時調(diào)整與某階段具體國情密不可分，同時反映了該時期公共服務的總體方向和實施情況。從建國初期到現(xiàn)在，隨著我國人口老齡化趨勢日益嚴峻，總和生育率非常接近“低生育陷阱”，我國人口生育政策因經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，歷經(jīng)了從大力提倡生育到限制生育孩子數(shù)量再到全面鼓勵生育第二個孩子等幾個階段。近幾年，單獨二孩政策迅速調(diào)整為全面放開二孩政策，不斷鼓勵具有生育意愿的群眾實現(xiàn)擁有二孩的愿望，這種快速的政策變化，人們是理解和接受的。但政策落地后，從各省份實施的情況看，真正將生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行動的家庭數(shù)量很難達到預估的數(shù)量。為何一項有利于經(jīng)濟建設和社會發(fā)展且有助于提升人民生活幸福指數(shù)的社會政策會受到某些遇冷呢？這一問題引起了廣泛關注，并引發(fā)學術界的熱議?；谌娑⒄呗涞氐默F(xiàn)實情況，本文擬從公共政策與公共服務關系的角度，對這一問題作以探討。

二、推行全面二孩政策的重要現(xiàn)實意義

人口生育政策是一項與公民、社會及國家各方面利益緊密相關的公共政策。在我國現(xiàn)階段，依據(jù)人口發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應原則，推行全面二孩政策，在一定程度上能夠增加勞動人口數(shù)量，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，同時有利于改善家庭人口結(jié)構(gòu)，提升人們的幸福感，于國家、于社會甚至于家庭都具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)有助于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，促進人口均衡發(fā)展。

當前，我國人口結(jié)構(gòu)的極度不平衡主要體現(xiàn)為失衡的性別比和人口老齡化的嚴峻趨勢。一方面，以往獨生子女計劃生育政策的長期實行限制了孩子的生育數(shù)量，加上我國重男輕女的傳統(tǒng)觀思想觀念根深蒂固和B超鑒別胎兒性別技術的濫用等多種原因，使得大多數(shù)家庭選擇生育男孩的幾率大大提高，致使男女比例失衡的問題日趨嚴重。而男女比例的嚴重失調(diào)必將帶來男性婚戀和男女公平等問題，對社會安定造成潛在的威脅。另一方面，人口老齡化趨勢加重，計劃生育政策下的獨生子女所承擔的家庭養(yǎng)老壓力遠大于一般家庭的子女。并且獨生子女的特殊家庭架構(gòu)加大了“失獨”家庭出現(xiàn)的風險，這意味著提升了養(yǎng)老難度，并可能造成老無所依、老難善終一系列問題。全面二孩政策的出臺，放寬生育孩子數(shù)量限制，能夠在較大的程度上降低人們生育男孩的預期，有利于優(yōu)化男女性別結(jié)構(gòu)，并有效緩解當前嚴峻的養(yǎng)老壓力。

(二)有助于增加勞動人口數(shù)量，促進經(jīng)濟發(fā)展。

30多年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，并已成為綜合國力最強、發(fā)展速度最快的發(fā)展中國家，其中最重要的方略是緊緊抓住和有效利用了勞動力資源豐富這一特點，并充分發(fā)揮了人口紅利的基本優(yōu)勢。然而，從國家統(tǒng)計局2015年公布的數(shù)據(jù)顯示來看，2014年16周歲以上至60周歲以下的勞動年齡人口比上一年減少371萬，2015年的勞動人口比2014年減少487萬，勞動人口數(shù)量連續(xù)四年呈下降趨勢，這預示著帶動經(jīng)濟發(fā)展的人口紅利優(yōu)勢正在不斷消退。[1]中國社會科學院發(fā)布的《藍皮書》指出，在2020年之前，我國勞動年齡人口減幅相對放緩，年均減少155萬人；之后一個時期減幅將會加快，2020—2030年將年均減少790萬人，2030—2050年將年均減少835萬人。[2]如果繼續(xù)堅持以往的獨生子女政策，則會加速人口紅利優(yōu)勢消失的速度，不利于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。為了解決未來勞動人口不足的問題，國家放開了全面二孩生育政策，這一政策的推行，無疑會增加新生人口，有效補給緊缺的勞動年齡人口，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

(三)有助于改善家庭結(jié)構(gòu)，提升人們幸福指數(shù)。

過去，我國實行獨生子女政策，盡管這一政策可以減輕家庭養(yǎng)育兒女的壓力，但家庭結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了負面變化，衍生了一些新問題。如“四二一”家庭人口結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，事實上增加了年輕一代贍養(yǎng)老人的沉重負擔，也增加了祖輩和父輩對兒孫輩的諸多擔憂；獨生子女缺乏兄弟姐妹的關懷，事實證明對其成長有諸多不利；祖輩父輩對“獨苗”的“溺愛”，無形中造成了部分獨生子女的性格變形或扭曲。全面二孩政策的實施，就預期效果來說，不僅可以逐步實現(xiàn)“四二一”家庭人口結(jié)構(gòu)向“四二四”甚至“四四八”等家庭人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，還可以讓年輕一代共同承擔父母養(yǎng)老壓力，逐步從根本上緩解贍養(yǎng)老人的沉重負擔；隨著家庭“二孩”新成員的加入，也可以改善原來的獨生女子家庭的養(yǎng)育結(jié)構(gòu)和養(yǎng)育行為，使得未來的孩子有了兄弟姐妹的陪伴，“孤獨成長”不再成為獨生子女成長面臨的嚴重問題，“溺愛”至少也不會成為愈演愈烈的狀態(tài)，也更有利于培養(yǎng)孩子正常的性格和健全的人格。這些，都在一定程度上能夠消除人們的后顧之憂，有利于提升二孩家庭生活的幸福指數(shù)。

三、影響生育二孩意愿的公共服務因素

從單獨二胎到全面二孩政策的全面實施，“生”還是“不生”成為當下80后、90后父母的選擇難題，大多數(shù)家庭并非沒有生育能力，但真正打算生育二孩的家庭卻在少數(shù)，大家面臨著能生不敢生的問題?！皢为毝ⅰ闭咦詫嵤┮詠?，全國符合政策的1100萬對“單獨夫婦”中，只有70多萬對提出申請，僅占6.4%，出現(xiàn)遇冷現(xiàn)象；[3]2016年全面二孩政策實施以來，具有生育意愿的家庭遠難達到所預估的數(shù)量。例如，陜西省統(tǒng)計局采用入戶發(fā)放問卷抽樣調(diào)查的方式了解居民的生育愿望，其結(jié)果是，將近60%的調(diào)查對象表示無二孩生育意愿；[4]遼寧省全面二孩政策目標人群為179.8萬人，經(jīng)過抽樣調(diào)查顯示，其中80%的人不具有再次生育的意愿。[5]安徽大學輿情與區(qū)域形象研究中心進行的“全面開放二胎”調(diào)查報告結(jié)果顯示，超過半數(shù)被調(diào)查者不愿意生育二胎。綜合各省份推行單獨二胎和全面二孩政策的實際情況，以及結(jié)合網(wǎng)絡問卷調(diào)查的分析結(jié)果，是什么讓民眾在政策面前望而卻步和猶豫不決，深入分析其背后的原因，大致包括個人狀況、養(yǎng)育問題、公共服務、文化觀念和家庭狀況等多個方面(如圖1所示)。

圖1.影響生育二孩的因素

雖然不少家庭具有繼續(xù)生育的意愿，但真正選擇生育二孩的家庭卻為數(shù)不多，其主要原因是，大多數(shù)家庭擔心新成員的加入會降低家庭優(yōu)質(zhì)的生活質(zhì)量。影響人們選擇生育二孩的因素當然是多方面的，本文著重考究的則是公共服務因素。

(一)育兒成本不斷攀升，經(jīng)濟鼓勵措施缺乏。

近些年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，人們的生活水平不斷提升，這是不可否認的事實。但另一方面，房價物價不斷上漲，生活成本逐年上升，育兒成本隨之增加，也使得大多數(shù)家庭在全面二孩政策面前望而止步。育兒成本，包括從備孕、撫養(yǎng)到教育各個階段的費用，這些費用支出的不斷增加，事實上成為全面二孩政策推行的首要制約因素。筆者綜合網(wǎng)絡收集的資料以及生活在廣州所接觸的家長撫養(yǎng)孩子所反饋的信息進行整理，并結(jié)合2016年廣州的經(jīng)濟物價水平對育兒成本進行了初步估算，從中可窺斑豹(見表1)。[6]

表1.育兒成本估算(資料來自網(wǎng)絡搜索與筆者訪問所得)

由上表可知，從備孕到撫養(yǎng)孩子成人再到接受完整的大學教育，加上生活娛樂和培養(yǎng)興趣愛好等所需費用，最少花費在50萬元左右。這個數(shù)據(jù)對于生活在物價高昂的一線城市家庭來說，雖然不見得是一筆大數(shù)目，而生育“二孩”乃需要兩筆這樣的費用支出，則對家庭增加了不小的經(jīng)濟壓力，勢必大大降低原先的生活質(zhì)量。再者，我國目前尚未出臺激勵人們生育第二個孩子的經(jīng)濟鼓勵措施，使得大多數(shù)家庭不愿意生育二孩而降低目前的生活質(zhì)量，此乃全面二孩政策推行需要解決的難題之一。

(二)計生醫(yī)療服務短缺，生育二孩存在風險。

我國人口基數(shù)大，全面二孩政策的放開，短期內(nèi)勢必會增加一大批備孕媽媽以及新生兒。生育政策落地過程中，出現(xiàn)了這兩方面的問題：一方面，國內(nèi)計生醫(yī)療服務供給不足使得大多數(shù)備孕者對孕育生理過程、遺傳性疾病檢查、常規(guī)醫(yī)學知識等問題缺少深入了解，無法正確處理備孕過程中遇到的難題，同時婦幼保健機構(gòu)和兒科醫(yī)生的短缺，衍生了床位不足、新生兒就醫(yī)看病扎堆等問題，這些都有可能降低優(yōu)生優(yōu)育水平。另一方面，生育二孩的風險大。據(jù)國家衛(wèi)生計生委透露，在新增可生育二孩的9000多萬目標人群中，40—49歲之間的人數(shù)達4500多萬，[7]這些已育一孩的高齡已婚育齡婦女相對于年輕已婚育齡婦女卻具有更強烈的生育意愿，但高齡備孕因身體素質(zhì)而面臨著受孕幾率較低和產(chǎn)后康復慢等諸多問題，比適齡產(chǎn)婦需承擔更多的生育風險。能否化解這些風險，確保人們“生得出生得好”，也是人們非常關心的一個問題。

(三)教育資源明顯緊張，擔憂孩子教育質(zhì)量。

就目前國內(nèi)教育資源整體情況而言，學前教育和中小學教育等公共服務資源較為緊缺，不僅“入園難、入園貴”的問題客觀存在，而且“削尖腦袋”擠入好園好校也已成為一種普遍現(xiàn)象。費用高昂的學區(qū)房與傾力拼求的好學位之間的矛盾現(xiàn)實，早已成為孩子教育中令許多家長頭疼的大問題。而全面二孩政策的實施又將增加不少新生人口，使得本來相對短缺的優(yōu)質(zhì)教育資源境況或許更顯實際短缺。許多家庭擔憂，在優(yōu)質(zhì)教育資源有限的現(xiàn)實情況下，依靠個人或家庭的力量，并不能切實保證第二個孩子接受教育的質(zhì)量，于是，他們在理性的盤算下無可奈何地主動放棄生育第二個孩子，以盡全力保障頭胎孩子全面綜合素質(zhì)的培養(yǎng)?？梢?，教育資源的明顯緊張與全面二孩政策下人們對教育資源需求不斷增長的矛盾，在很大程度上可能消解不少家庭選擇生育第二個孩子的積極性，如何在現(xiàn)有教育資源基礎上設法增加和優(yōu)化教育資源，以滿足新增人口的實際需求，對于全面二孩政策的有效推行，可謂迫在眉睫。

(四)女性就業(yè)保障不足，產(chǎn)婦壓力更為增大。

女性就業(yè)難一直是社會各界廣泛關注的問題，隨著高知女性比例的不斷上升和全面二孩政策的放開，女性在職場上承受的壓力越來越大。據(jù)《2016中國勞動力市場發(fā)展報告》顯示，女性勞動參與率與工資水平均低于男性，女性在就業(yè)和晉升過程都受到限制。[8]據(jù)媒體調(diào)查顯示，超過七成的受訪者表示自己或者親友曾遇到過就業(yè)性別歧視；有81%的受訪者認為當前環(huán)境下就業(yè)性別歧視是比較普遍和很普遍的現(xiàn)象。[9]另外，產(chǎn)假的長短也困擾著職場女性。按照《女職工勞動保護特別規(guī)定》的要求，“女職工生育享受98天產(chǎn)假，難產(chǎn)的應增加產(chǎn)假15天”。不少新媽媽為了保證孩子喂養(yǎng)6個月的母乳，在產(chǎn)假結(jié)束后紛紛成為了“背奶族”。現(xiàn)行的產(chǎn)假時間不僅不足以滿足嬰孩母乳的需求，也不能滿足女性產(chǎn)后恢復的時間需要。然而，即使是當前這種并不足以女性產(chǎn)后恢復和嬰兒母乳喂養(yǎng)的產(chǎn)假時間的增加，也帶來了職場對女性就業(yè)的某些歧視，就業(yè)壓力、個人職業(yè)發(fā)展等已成為女性選擇生育二孩不得不考慮的問題。

四、全面二孩政策的公共服務政策配套

全面二孩政策從法律層面賦予了人們生育二孩的權(quán)利，但從上述影響生育二孩的公共服務因素可知，目前，人們卻處于一種“想生而不敢生”的困境。此等情境下，政策落地應如何與提高人們落實政策的積極性相結(jié)合，將人們潛在的生育意愿轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生育行動呢？筆者認為，應結(jié)合國情，從完善與全面二孩政策相配套的公共服務政策著手，切實提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，創(chuàng)建一個大家“想生敢生”的環(huán)境。

(一)制定經(jīng)濟鼓勵政策，減輕育兒經(jīng)濟壓力。

制定經(jīng)濟鼓勵政策調(diào)節(jié)人們的生育，我國過去也有其例，即給予獨生子女家庭以獎勵。這種經(jīng)濟鼓勵政策的取向是鼓勵“少生”。原先限制生育孩子的政策已調(diào)整為鼓勵生育的全面二孩政策，應相應地調(diào)整政策鼓勵的內(nèi)容，讓更多的人想生育二孩。對于想生育二孩但因育兒費用高昂而猶豫不決的家庭，政府可以借鑒西方國家成熟的經(jīng)驗來提高人們生育二孩的積極性。比如，在新西蘭，從懷孕到生產(chǎn)的所有費用由國家負責，除一次性獎勵一筆金錢外，新生兒享受奶粉金，政府每周補貼養(yǎng)育費直至孩子18歲。16歲以下的兒童可以接受免費的眼科檢查，且沒有次數(shù)限制。13歲以下的可以全天免費到家庭診所就診、獲取處方藥物。我國也應結(jié)合本國的國情，研究和出臺相應的經(jīng)濟鼓勵政策來降低家庭的育兒費用。如采用財政補貼的形式，對生育第二個孩子家庭進行適當?shù)慕?jīng)濟獎勵；加大家庭養(yǎng)育孩子的支持力度，對16歲以下兒童減免看病就醫(yī)的費用，擴大十二年義務教育覆蓋面，大力減少撫養(yǎng)孩子成本；出臺相應的住房優(yōu)惠政策，對二孩家庭租房、買房實行必要的住房補貼等。

(二)加強計生醫(yī)療服務，降低二孩生育風險。

以往與生育相關的計生醫(yī)療服務是在獨生子女政策下建立起來的，與全面二孩政策的需求相距甚遠，根據(jù)新的需求，應與時俱進調(diào)整計生系統(tǒng)職能和服務內(nèi)容，對促進優(yōu)生優(yōu)育具有重要的意義。具體應從三方面著手：一是實施免費優(yōu)生工程，提供免費健康檢查服務。政府應動員有關醫(yī)院和社會資源，為備孕者提供孕前、產(chǎn)前等各項健康檢查，為生育健康寶寶做好充分準備；同時，通過網(wǎng)絡、電視、廣播、入戶等多種途徑，普及提高受孕幾率、優(yōu)生優(yōu)育等常識，正確引導人們實現(xiàn)生育的愿望。二是提供全面的醫(yī)療衛(wèi)生服務，針對孕婦、產(chǎn)婦、嬰幼兒，建立健全疾病預防控機制，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務功能，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務和突發(fā)事件應急處理能力，防范和降低生育風險；通過爭取國家支持、地方政府配套、醫(yī)院自籌等渠道，增添醫(yī)療設備，增加婦幼兒保健服務站，并配備標準化衛(wèi)生室和生育服務室，提供一流的標準化服務。三是加快基層公共衛(wèi)生服務人才隊伍建設?；鶎庸残l(wèi)生服務人才緊缺對于全面二孩政策的推行同樣會產(chǎn)生某種制約作用，必須引起政府和社會的高度重視。要設法加強基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，不斷提升基層衛(wèi)生隊伍素質(zhì)并補給缺乏的人才。

(三)推進基礎教育發(fā)展，提供教育資源保障。

如何解決好教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源短缺問題，做到均衡教育資源、“多校劃片”，減少孩子的教育成本呢？這不僅是提高全面二孩政策實施效果遇到的問題，也是我國公共服務建設和民生改善型社會建設需要考慮的重大問題。首先，各省份應根據(jù)本地區(qū)符合生育條件的目標人群提前預估新出生人口數(shù)量，知曉該地區(qū)幼托、學前教育和中小學教育新增加的需求，加大開設普惠性早教、托管所等服務性質(zhì)的公立幼兒園力度，解決好“入園難、入園貴”問題，做好幼兒學前教育保質(zhì)保量工作；二是將現(xiàn)有的城鄉(xiāng)各類學校辦好做大，確保所有適齡兒童都能入學，解決多數(shù)學生爭相送往中心城區(qū)入學的問題，實現(xiàn)教育資源分配均衡、公平合理的目標；三是調(diào)整義務教育資源配置模式，采取強校扶持弱校、發(fā)展名校集團等方式，切實縮小學區(qū)與學區(qū)內(nèi)學校間的辦學質(zhì)量和辦學條件差距，全面做到義務教育學校統(tǒng)一標準。

(四)保護產(chǎn)婦相應權(quán)益，建立穩(wěn)定就業(yè)機制。

就業(yè)和產(chǎn)假問題一直困擾著女性，全面推行二孩政策，需要相應的政策調(diào)整。其一，適當延長產(chǎn)假時間。大多數(shù)女性認為，現(xiàn)行政策下的98天產(chǎn)假雖可基本調(diào)理好身體以投入再次工作，但從喂養(yǎng)母乳和恢復身體兩方面考慮，產(chǎn)假時間最好為半年左右。有的學者還建議將“產(chǎn)假”調(diào)整為“父母假”，通過增加父親的假期來分擔女性產(chǎn)后照顧孩子的負擔。其二，保障女性產(chǎn)后再就業(yè)公平。首先，應完善相關法律法規(guī)，對“就業(yè)性別歧視”作出明確的法律界定，便于女職工維權(quán)，消除就業(yè)歧視，促進女性平等就業(yè)；其次，政府部門應切實加強監(jiān)管。用人單位若有“就業(yè)性別歧視”的表現(xiàn)，政府監(jiān)管部門要嚴格追究其法律責任；再次，各地各部門應加強政策法規(guī)宣傳力度，提高用人單位和民眾的法律意識，盡量減少用人單位對產(chǎn)后女性的歧視；最后，女性對侵害自身合法權(quán)益的企業(yè)或單位，要積極保護自己的權(quán)益，可以向工會或用人單位主管部門等積極反映，合法維權(quán)。其三，擴大生育保險覆蓋面，發(fā)放生育津貼，以緩解用人單位的焦慮，減輕其負擔，從而有效維護女職工權(quán)益，鼓勵女職工生育二胎。

五、結(jié)語

全面二孩政策較好地把握了人口發(fā)展規(guī)律，符合我國的生育文化和群眾的生育意愿，其落地實施將促進經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展，有效緩解年輕一代撫養(yǎng)老年人的壓力，但同時也對現(xiàn)存公共服務狀況提出了新的需求。全面二孩政策的落地及繼續(xù)推行，各地區(qū)必定迎來新生嬰兒的小高峰期階段，切實提高婦幼保健、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、女性權(quán)益維護等公共服務能力，優(yōu)化公共資源配置顯得非常重要。因此，必須加快與全面二孩政策相配套的措施和公共服務的完善和建設，為有條件的家庭生育二孩提供良好的公共服務環(huán)境，切實讓符合條件的家庭想生、能生、敢生，確保全面二孩生得下、生得好、養(yǎng)得起。同時，根據(jù)科學規(guī)律，正確做好群眾“搶生、扎堆生”的預防工作和政策引導，依據(jù)我國公共服務的可能供給，按照合理程序來生育二孩，使生育政策的調(diào)整實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，以有效改變不合理的人口結(jié)構(gòu)狀態(tài)，也是值得高度重視的問題?！?/p>

[1]劉寶興.勞動人口連續(xù)三年萎縮 專家：放開二胎已經(jīng)晚了[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2015-01-20/content_13078250.html.

[2]每日經(jīng)濟新聞.中國勞動人口數(shù)量連降3年人口紅利逐漸消失[EB/OL].http://money.163.com/api/15/0121/02/AGESU36I00253B0H.html.

[3]長江日報.武漢人二孩意愿低于全國水平 僅3.7%家庭提申請[EB/OL].http://www.hb.chinanews.com/news/2014/1107/193086.html.

[4]四川統(tǒng)計局：僅兩成居民有生育二孩計劃[EB/OL].http://money.163.com/16/0512/10/BMS0M99F00253B0H.html.

[5]遼寧八成目標人群不想要二孩 每年多出生4萬人[EB/OL].http://ln.qq.com/a/20160324/008190.htm.

[6]算算“感恩賬”：從出生到大學畢業(yè)你會花90萬？[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/edu/2015-01/25/c_127418140_2.htm.

[7]放開二孩政策怎樣才算搶生？70后是全面二胎的主力軍[EB/OL].http://www.08160.cn/hot/21321.html.

[8]葉雨婷.女性就業(yè)面臨哪些新難題[N].中國青年報,2016-11-28.

[9]趙澤眾.職場女性遭職業(yè)發(fā)展門檻“二孩”生還是不生？[N].中國勞動保障報,2016-03-04.

(責任編輯：溫松)

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1003-7462(2017)02-0063-06

10.13977/J.cnki.lnxk.2017.02.010