我國(guó)價(jià)格聽證制度的困境及出路

崔焯城

[摘 要]價(jià)格聽證作為一種舶來(lái)品，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府價(jià)格決策制度化、法制化的同時(shí)，也因其制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作等方面的缺陷而面臨著某種程度的信任危機(jī)。只有從立法和實(shí)踐兩個(gè)層面深入分析其缺陷和不足，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情采取有效措施加以完善，價(jià)格聽證制度才能真正迸發(fā)出生機(jī)，充分獲得廣大人民群眾的信賴。

[關(guān)鍵詞]價(jià)格聽證；困境；出路

[中圖分類號(hào)]D922.294 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）12 — 0086 — 02

一、我國(guó)價(jià)格聽證制度的產(chǎn)生發(fā)展

聽證制度起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。我國(guó)引入聽證制度始于1996年3月制訂的《行政處罰法》，該法第五章第三節(jié)明確規(guī)定了聽證事項(xiàng)和聽證程序，這是我國(guó)聽證史上一件具有標(biāo)志意義的事件。1998年制定的《價(jià)格法》首次引入價(jià)格聽證制度，規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。此后我國(guó)開始了對(duì)價(jià)格聽證的實(shí)踐和摸索。2001年，依據(jù)《價(jià)格法》關(guān)于定價(jià)聽證的規(guī)定，原國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》。實(shí)施一年多后，原國(guó)家計(jì)委又于2002年底對(duì)該辦法進(jìn)行了修訂，重新發(fā)布了《政府價(jià)格決策聽證辦法》。該辦法對(duì)聽證組織、聽證程序、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，對(duì)于規(guī)范政府定價(jià)聽證行為，提高政府定價(jià)的科學(xué)性、民主性和透明度發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，我國(guó)價(jià)格聽證制度的弊端也逐步顯現(xiàn)，在一定程度上影響了價(jià)格聽證制度作用的正常發(fā)揮。針對(duì)這種現(xiàn)象，2008年10月，國(guó)際發(fā)改委頒布了新的《政府制定價(jià)格聽證辦法》并于12月1日正式實(shí)施。該辦法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)價(jià)格聽證制度取得很大進(jìn)展，逐步向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。但是由于制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行機(jī)制等方面仍存缺陷，導(dǎo)致我國(guó)價(jià)格聽證并未完全步入良性發(fā)展的軌道。反思我國(guó)價(jià)格聽證制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)價(jià)格聽證制度價(jià)值功能的必然選擇。

二、我國(guó)價(jià)格聽證制度的現(xiàn)實(shí)困境

1.聽證主持人地位不中立

聽證主持人地位中立、利益超脫，這是保證聽證公正的基本前提，然而考察我國(guó)的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽證辦法》可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)聽證主持人的制度設(shè)計(jì)沒有充分考慮“中立”的價(jià)值取向?！秲r(jià)格法》第23條規(guī)定：政府價(jià)格主管部門為聽證的主持人?！堵犠C辦法》規(guī)定：“聽證會(huì)主持人由聽證人中的政府價(jià)格主管部門的工作人員兼任”。理論上講，價(jià)格主管部門作為主持人應(yīng)當(dāng)恪守中立，著眼全局，超越狹隘的部門與局部利益，客觀公正地作出合理決策。而實(shí)際上，由于種種原因，政府價(jià)格主管部門的利益與要求漲價(jià)方的利益在很大程度上是一致的，由其主持聽證會(huì)，很難保證中立與獨(dú)立，價(jià)格聽證的公正性也就大打折扣。

2.聽證方案設(shè)計(jì)過于隨意

我國(guó)《聽證辦法》對(duì)于聽證方案的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，很難起到規(guī)范作用。實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)聽證會(huì)的聽證方案由政府價(jià)格主管部門制定，并在社會(huì)上征求意見，根據(jù)意見做出調(diào)整后再行聽證。至于聽證方案如何設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)幾個(gè)備選方案、備選方案是漲價(jià)還是降價(jià)，很大程度上是由定價(jià)機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定，廣大消費(fèi)者的參與權(quán)和建議權(quán)很難得到充分保障。不少聽證方案雖有多個(gè)備選方案，但是往往每種方案都是漲價(jià)方案，只不過漲的幅度不同而已，無(wú)論聽證代表傾向于哪種方案，都會(huì)出現(xiàn)“逢聽必漲”的結(jié)果。

3.聽證參加人制度不規(guī)范

《聽證辦法》對(duì)于聽證會(huì)參加人人數(shù)和人員構(gòu)成比例的規(guī)定彈性太大：“聽證會(huì)參加人的人數(shù)和人員的構(gòu)成比例由政府價(jià)格主管部門根據(jù)聽證項(xiàng)目的實(shí)際情況確定，其中消費(fèi)者人數(shù)不得少于聽證會(huì)參加人總數(shù)的五分之二”。辦法只對(duì)消費(fèi)者代表比例做出明確規(guī)定，對(duì)于其他聽證參加人的人數(shù)和構(gòu)成比例則用根據(jù)“實(shí)際情況確定”進(jìn)行表述，過于粗疏，留下太大自由操作的空間，容易導(dǎo)致聽證會(huì)帶有傾向性，也難以保證與價(jià)格決策關(guān)系最密切的利益群體參與聽證會(huì)。

《聽證辦法》對(duì)于聽證代表產(chǎn)生方式的規(guī)定也不合理。“專家、學(xué)者、政府部門、社會(huì)組織和其他人員由政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)”，消費(fèi)者代表“采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門委托消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦”。正如有的學(xué)者指出，“聽證代表產(chǎn)生辦法操作性不強(qiáng)，沒有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，代表產(chǎn)生的政府傾向性和主觀隨意性大；代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確，彈性太大，與經(jīng)營(yíng)者有關(guān)的利益相關(guān)方容易混進(jìn)來(lái)，非利益關(guān)系代表有被收買的可能性”。〔1〕據(jù)此聽證辦法，聽證會(huì)的組織者即政府價(jià)格主管部門對(duì)于代表人數(shù)、代表產(chǎn)生方式等具有很大決定權(quán)，勢(shì)必影響到價(jià)格聽證的客觀與中立。

4.聽證信息公開制度缺失

雖然《聽證辦法》規(guī)定政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公告聽證會(huì)參加人、旁聽人員、新聞媒體的名額、產(chǎn)生方式及具體報(bào)名辦法以及聽證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、定價(jià)聽證方案要點(diǎn)、聽證會(huì)參加人和聽證人名單等具體信息，但是由于一方面這一規(guī)定太過籠統(tǒng)，缺乏具體的操作規(guī)則；另一方面辦法沒有規(guī)定違反此項(xiàng)規(guī)定的法律責(zé)任，所以導(dǎo)致這一規(guī)定成為虛設(shè)，不能真正起到約束作用。實(shí)踐當(dāng)中，許多重要聽證信息例如代表報(bào)名情況，代表的職業(yè)、身份，各方代表的比例構(gòu)成以及代表產(chǎn)生的程序、聽證的相關(guān)資料等往往披露不及時(shí)，公開不徹底，或者有選擇地進(jìn)行公開，只公開無(wú)關(guān)緊要的內(nèi)容，核心內(nèi)容則以保密為由拒絕透漏，消費(fèi)者的知情權(quán)被剝奪。

5.聽證筆錄法律效力模糊

“從法律的角度來(lái)說(shuō)，聽證筆錄具有多大的法律效力將直接決定著價(jià)格聽證會(huì)的實(shí)際效果”?！?〕然而《聽證辦法》沒有賦予聽證筆錄法律效力，聽證代表的建議對(duì)決策的制定沒有任何剛性的約束，聽證會(huì)的作用也大打折扣。只是規(guī)定“定價(jià)機(jī)關(guān)作出定價(jià)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會(huì)的意見”。至于如何“充分考慮”，自然是由定價(jià)機(jī)關(guān)靈活把握。面對(duì)幅度如此之大的自由裁量權(quán)，處于弱勢(shì)的消費(fèi)者根本沒有能力與之抗衡，有些價(jià)格聽證淪為形式也就在所難免。

三、完善我國(guó)價(jià)格聽證制度的出路

1.保證聽證主持人中立

聽證主持人保持中立，這是價(jià)格聽證公開、公平、公正的基本前提。當(dāng)前我國(guó)價(jià)格聽證各種問題的主要根源就在于作為聽證主持人的政府部門沒有保持中立，行政權(quán)力過分強(qiáng)勢(shì)，使得價(jià)格聽證逐漸喪失它的制度價(jià)值和群眾基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮聽證的中立價(jià)值取向，確保聽證主持人的中立地位，使得聽證各方成為平等的利益主體。聽證過程當(dāng)中，聽證主持人應(yīng)當(dāng)“扮演著一個(gè)過程主導(dǎo)者的角色”〔3〕，而不應(yīng)當(dāng)是結(jié)果的主導(dǎo)者。要做到這一點(diǎn)，聽證主持人就不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門工作人員擔(dān)任，聽證代表人也不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)，可以出自與聽證案件有利害關(guān)系的個(gè)人、團(tuán)體和按照法律規(guī)定需要通知的有關(guān)政府部門。

2.規(guī)范聽證方案的設(shè)計(jì)

聽證方案如何設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)通過立法統(tǒng)一加以規(guī)范。聽證會(huì)設(shè)計(jì)幾套方案，方案內(nèi)容是漲價(jià)、降價(jià)還是維持原價(jià)，方案出臺(tái)之前是否需要征求各方意見以及如何征求各方意見等基本問題應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)統(tǒng)一，防止實(shí)踐當(dāng)中設(shè)計(jì)方案過于隨意，導(dǎo)致聽證缺乏公信力而遭受公眾質(zhì)疑。至于聽證方案的提出，可以由價(jià)格主管部門提出，也可以委托專家學(xué)者或第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)等提出，這樣不僅更加科學(xué)合理，而且可以避免有關(guān)聽證參加人利用優(yōu)勢(shì)地位，把聽證會(huì)變成“聽漲會(huì)”。

3.健全聽證參加人制度

首先，明確聽證參加人的人員范圍、資格能力以及比例構(gòu)成。要擴(kuò)大聽證參加人的人員范圍，不僅應(yīng)當(dāng)包括消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者、專家學(xué)者，還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委員以及新聞媒體工作人員等，使得聽證會(huì)能夠充分反映各方面的意見和心聲。要對(duì)聽證參加人的能力資格提出基本要求。在價(jià)格聽證過程中，“參加人對(duì)信息的擁有和控制是有效參與的基礎(chǔ)”〔4〕，這就要求參加人必須具備很強(qiáng)的專業(yè)能力，能夠真正履行聽證職責(zé)，而不只是“例行公事”。要進(jìn)一步優(yōu)化聽證參加人的比例構(gòu)成，適當(dāng)增加具備專業(yè)背景的聽證參加人尤其是專家學(xué)者的比例。因?yàn)閷＜覍W(xué)者具有專業(yè)知識(shí)和理論功底，往往能對(duì)聽證會(huì)提出更加客觀、中肯的意見和建議，對(duì)于保證聽證的科學(xué)性具有重要意義。

其次，規(guī)范遴選程序，建立透明而公正的聽證會(huì)代表遴選機(jī)制。參加聽證會(huì)的各方代表不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)或者委托推薦，這樣難免讓人產(chǎn)生被人收買的合理懷疑，影響聽證的公信力。專家學(xué)者代表應(yīng)由消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)方共同推薦，或者主持人提出名單，由雙方共同指定。至于消費(fèi)者代表要么由消費(fèi)者推薦，要么采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取的方式。但是不管采用哪種方式，產(chǎn)生過程必須予以規(guī)范，做到公開透明，不能暗箱操作，否則，聽證會(huì)的公信力無(wú)從談起。

另外，培育規(guī)范、獨(dú)立的社會(huì)組織，參與價(jià)格決策。由于個(gè)體的認(rèn)識(shí)能力有限，有時(shí)候難以提出有價(jià)值、建設(shè)性的聽證觀點(diǎn)，而一些行業(yè)性的組織則可以把有關(guān)問題研究得更加透徹。如果吸收這些組織進(jìn)入價(jià)格決策，必將有助于價(jià)格聽證的科學(xué)化。

4.完善聽證信息公開制度

價(jià)格聽證的關(guān)鍵在于公開和透明。離開公開和透明，價(jià)格聽證就會(huì)失去應(yīng)有意義，淪為走過場(chǎng)的座談會(huì)。完善聽證信息公開制度應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一方面要推進(jìn)信息公開制度的具體化和規(guī)范化。我國(guó)現(xiàn)行聽證辦法對(duì)于聽證信息批露的規(guī)定過于原則、粗疏，缺乏可操作性，實(shí)施效果大打折扣。應(yīng)當(dāng)制訂實(shí)施細(xì)則，明確信息批露的具體內(nèi)容（包括運(yùn)營(yíng)成本、漲價(jià)理由等關(guān)鍵信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反信息公開制度的法律責(zé)任，對(duì)于應(yīng)予批露而未批露相關(guān)信息或者批露信息違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任并認(rèn)定聽證結(jié)果無(wú)效，以此保障信息公開制度落到實(shí)處。

5.明確聽證筆錄法律效力

聽證筆錄是記載聽證會(huì)實(shí)況及各種意見的法律文書。正如學(xué)者所言，“如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無(wú)實(shí)際意義。”〔5〕“不從根本上解決聽證筆錄對(duì)價(jià)格決策機(jī)關(guān)的拘束作用，價(jià)格聽證制度的困境也許永遠(yuǎn)都無(wú)法徹底擺脫”?！?〕應(yīng)當(dāng)賦予聽證筆錄應(yīng)有的法律效力，規(guī)定價(jià)格決策的作出應(yīng)以聽證筆錄為主要依據(jù)，凡是在聽證會(huì)上提出的意見，決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng)。唯其如此，聽證會(huì)的價(jià)值才能充分彰顯，聽證會(huì)才能真正贏得公眾的信任。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕彭向剛.論我國(guó)價(jià)格聽證制度的完善〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，2010，（03）.

〔2〕章志遠(yuǎn).價(jià)格聽證困境的解決之道〔J〕.法商研究，2005，（02）.

〔3〕黃華.完善我國(guó)價(jià)格聽證制度的思路探析〔J〕.經(jīng)濟(jì)問題，2014，（03）.

〔4〕尹少成.價(jià)格聽證中消費(fèi)者參加人遴選機(jī)制的困境與出路〔J〕.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（03）.

〔5〕王名揚(yáng).美國(guó)行政法（上）〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，1995.

〔6〕章志遠(yuǎn).價(jià)格聽證困境的解決之道〔J〕.法商研究，2005，（02）.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕