促進青海經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策思考

◆林 青

促進青海經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策思考

◆林 青

由于自然和歷史的原因，與全國平均水平相比，青海經(jīng)濟發(fā)展落后，民生改善和追趕全國發(fā)展步伐的要求迫切，與全國同步實現(xiàn)小康社會的任務艱巨，必須從頂層設計層面加大對青海的扶持力度。文章通過對近年來青海經(jīng)濟稅收發(fā)展狀況和青海經(jīng)濟發(fā)展的制約性因素的分析，從財稅政策角度就促進青海經(jīng)濟發(fā)展進行思考并提出建議。

青海；經(jīng)濟發(fā)展；財稅政策

習近平同志多次強調(diào)，全面建成小康社會，一個地區(qū)一個民族都不能落下。青海位于祖國西部、青藏高原的東北部，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，素有“中華水塔”之美譽。全省總面積占全國總面積的十三分之一，是聯(lián)結(jié)西藏、新疆與內(nèi)地的紐帶，全省平均海拔3000米以上，地大物博、民族眾多，具有生態(tài)、資源、穩(wěn)定上的重要戰(zhàn)略地位。近年來，青海省認真貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，依托國家西部大開發(fā)、支持青海藏區(qū)發(fā)展及“一帶一路”倡議為全省經(jīng)濟發(fā)展帶來的機遇，經(jīng)濟稅收均取得了較好成就。但同時，由于自然、歷史等多種原因，青海經(jīng)濟相對落后，與全國平均水平的差距仍然很大，實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的任務十分艱巨。本文擬通過部分經(jīng)濟稅收數(shù)據(jù)對青海經(jīng)濟稅收發(fā)展現(xiàn)狀、制約性因素和存在問題進行分析，從財稅政策角度就促進青海經(jīng)濟發(fā)展進行思考并提出建議。

一、近年來青海經(jīng)濟稅收發(fā)展現(xiàn)狀

（一）青海經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及特征

1.從經(jīng)濟總量上看，青海經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，但規(guī)模依然偏小。自2010年以來，青海經(jīng)濟總量不斷擴大，地區(qū)生產(chǎn)總值由2010年的1350.43億元攀升到2016年的2572.49億元。雖然經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，但受地理位置、人口規(guī)模等因素影響，青海經(jīng)濟總量仍然較小，2016年在全國31個省市區(qū)中經(jīng)濟總量僅高于西藏自治區(qū)，位列第30名，人均地區(qū)生產(chǎn)總值、居民人均可支配收入等主要經(jīng)濟指標也都位于全國倒數(shù)幾位。

2.從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，青海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的格局并未根本改變。隨著青海經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度也在不斷加大。2016年青海省第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為8.6:48.6:42.8，其中第一產(chǎn)業(yè)比重比2010年降低1.4個百分點，第二產(chǎn)業(yè)比重降低6.5個百分點，第三產(chǎn)業(yè)比重提高7.9個百分點。自2012年以來，第二產(chǎn)業(yè)比重逐步降低，第三產(chǎn)業(yè)比重逐步提升?？梢钥闯?，近幾年在經(jīng)濟增速回落的背后，青海經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐也有所加快，這些趨勢性變化顯現(xiàn)了結(jié)構(gòu)優(yōu)化跡象。但從橫向來看，青海第二產(chǎn)業(yè)所占比重較大，特別是新能源、新材料產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模仍然偏小，對經(jīng)濟的拉動作用有限，一段時期內(nèi)經(jīng)濟的增長仍然主要依賴于原有的石油、電力、有色金屬、化工、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)所占比重相對較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的格局并未根本改變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有待持續(xù)深化。

3.從發(fā)展動力來看，消費帶動作用增強，但投資對經(jīng)濟的拉動作用開始減弱。由主要依靠投資拉動向投資、消費協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變。投資是拉動經(jīng)濟增長“三駕馬車”中的主力，“十二五”時期青海累計完成全社會固定資產(chǎn)投資11,934億元，但增速由2011年的34.2%下降到2015年的12.3%，投資效益系數(shù)（地區(qū)生產(chǎn)總值增加額/同期投資額）也由2011年的0.22降低到2015年的0.03，投資對經(jīng)濟的拉動作用開始減弱。作為另外一駕馬車的消費，帶動作用卻開始增強，“十二五”時期，青海全社會消費品零售總額由2010年的413億元增加到2015年的691億元，增長67.3%，其與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值由2011年的24.7%上升到2015年的28.6%，其增速雖趨緩下降但反超投資增速的勢頭明顯。而青海出口份額依然偏小，出口對經(jīng)濟的帶動力有限。綜上可以看出，青海已進入由主要依靠投資拉動向投資、消費協(xié)同帶動的動力轉(zhuǎn)換期，也進入了從供給端和消費端雙向發(fā)力的關(guān)鍵階段，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效初露端倪。

（二）近年來青海國稅收入現(xiàn)狀及特征

1.從收入總量來看，國稅收入增速逐年下降，由雙位數(shù)增長遞減為負增長。近年來，青海國稅收入絕對量大幅增加，“十二五”約為“十一五”的2倍，占地方總體稅收的比重為52.8%。但增速下降趨勢十分明顯，2011年至2016年全省國稅收入年均增速（現(xiàn)價）分別為16.45%、6.28%、-6.79%、-16.21%、-0.8%。

2.從分稅種情況來看，以2016年為例，增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、車輛購置稅作為四大主體稅種，完成收入1,583,879萬元，占稅收收入總額的99.3%。其中，增值稅比重高達64%。從長遠看，較多依賴間接稅、直接稅比重偏小的特點，抑制了青海的生產(chǎn)性經(jīng)濟活動，使國稅收入缺乏后勁。

3.從分產(chǎn)業(yè)情況來看，“十二五”期間，青海煤炭、石油、化工、黑色金屬、有色金屬等資源型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占國稅收入的比重平均為50.53%，占工業(yè)稅收的比重平均為71.1%。即使2016年營改增后，上述產(chǎn)業(yè)稅收占國稅收入的比重仍超過三成，占工業(yè)稅收的比重仍超過70%?！笆濉逼陂g，青海省醫(yī)藥制造業(yè)、酒及飲料制造業(yè)、計算機通信和電子設備制造業(yè)、裝備制造業(yè)、食品業(yè)等成長性較高的制造業(yè)稅收收入年均增長10.2%，而占全省國稅收入的比重僅有3.8%，低于全國水平11.1個百分點，在西北五省區(qū)中低于陜西、新疆、寧夏三個地區(qū)，除酒及飲料制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)年繳納稅收收入規(guī)模超過億元外，其他行業(yè)稅收收入均在5000萬元以下，對青海國稅收入的拉動作用遠遠不足。服務業(yè)稅收占全省稅收收入的平均比重為34.9%，在西北五省區(qū)中最小，低于全國比重19.8個百分點。

二、加快青海經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題

（一）青海經(jīng)濟發(fā)展的制約性因素

1.惡劣的自然環(huán)境制約了青海經(jīng)濟的發(fā)展。青海大部分地區(qū)大氣含氧量僅為內(nèi)地的70%，直接影響勞動者體力及腦力的發(fā)揮。

2.偏遠的地理位置制約了青海產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面，青海地理位置偏遠，遠離各區(qū)域經(jīng)濟中心，遠離重要貿(mào)易通道，運輸成本高，招商引資難，臨近省份同屬不發(fā)達地區(qū)，對青海經(jīng)濟輻射能力有限；另一方面，青海地廣人稀，市場容量小，民間資本匱乏，企業(yè)發(fā)展難以形成規(guī)模。

3.經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護面臨兩難困境。青海資源富集，已探明的129種礦產(chǎn)資源中，9種居全國首位，23種居全國前三位，資源儲量潛在價值占全國保有量儲量潛在價值的19.2%，是今后國家重要的資源接續(xù)地區(qū)之一。近年來，基于生態(tài)文明建設和環(huán)境保護需要，三江源地區(qū)（玉樹、果洛和黃南）為保護“中華水塔”和“生態(tài)屏障”，不考核GDP,雖然資源豐富，但禁止開發(fā)，而在其他地區(qū)實行保護性開發(fā)，部分行業(yè)稅收收入下降明顯。以煤炭行業(yè)為例，在2012年達到年入庫最高峰值26.14億元后，2016年收入規(guī)模迅速滑落至不到4億元，成為國稅收入重點行業(yè)中減收最為嚴重的行業(yè)，收入占比也由最高年份的14.7%下降至2.4%左右。因此，有必要合理評估青海在生態(tài)環(huán)境保護方面所作出的貢獻，并給予相應的補償。

（二）稅收體制和稅收政策方面存在的主要問題

1.區(qū)域間稅收政策不平衡。青海省近一半人口為少數(shù)民族，98%的面積為民族地區(qū)，青海除西寧、海東兩個市外，六個州均為民族自治州，但是青海缺少與民族自治區(qū)相類似的省級層面稅收政策支持。西寧的常住人口和地區(qū)生產(chǎn)總值指標在青海領先，但在西北五省區(qū)省會城市中排名倒數(shù)第一。原因是多方面的，就稅收政策差異性比較，烏魯木齊和銀川屬于自治區(qū)，可享受民族自治地方政策（如減征或免征企業(yè)所得稅地方留成部分）；就區(qū)位、資金、人才等稟賦比較，其差距不言而喻。因此，西寧實際上已成為政策和稟賦上的高地。而六個州的稅收收入主要來源于采掘業(yè)、礦產(chǎn)品粗加工業(yè)和水電業(yè)等三大行業(yè)，占比平均達到86%，稅源結(jié)構(gòu)單一且集中度高，較大地影響了民族地區(qū)稅收發(fā)展的可持續(xù)性。

2.新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入與產(chǎn)出不匹配。近年來，青海大力發(fā)展太陽能和風力發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)，已形成較為完成的產(chǎn)業(yè)鏈，受行業(yè)特點和產(chǎn)業(yè)政策影響，未產(chǎn)生與之相匹配的經(jīng)濟和社會效果。2015年，全省光伏發(fā)電企業(yè)銷售收入達到33億元，其稅收收入不過1000萬元。一方面，光伏發(fā)電屬于投資密集型和基礎設施建設行業(yè)，固定資產(chǎn)進項稅額較大且國家對光伏發(fā)電實行即征即退50%增值稅和“三免三減半”企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策，預計投產(chǎn)6年內(nèi)沒有稅收貢獻。加之，國家光伏電價補貼資金的補貼對象為電網(wǎng)企業(yè)，補貼資金政策不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅，電網(wǎng)企業(yè)購銷新能源電量時，產(chǎn)生價格倒掛，造成電網(wǎng)企業(yè)的增值稅稅收收入明顯減少，甚至無法實現(xiàn)增值稅。因此，有必要完善現(xiàn)行光伏發(fā)電的價格補貼政策，制定新能源行業(yè)對減少石化能源消耗和生態(tài)保護的補償政策。

3.普惠性的政策設計使得政策效應逐步弱化。青海地處西部偏遠地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，經(jīng)濟總量偏低，主要集中在原材料生產(chǎn)、能源開采、初級農(nóng)業(yè)加工等產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)行的優(yōu)惠政策主要是體現(xiàn)為地區(qū)、產(chǎn)業(yè)的扶持及保護性方面的稅收優(yōu)惠措施。而這些稅收優(yōu)惠遍及各行各業(yè)，項目繁多，許多優(yōu)惠政策無法單獨針對西部偏遠地區(qū)進行制定，導致青海省稅收優(yōu)惠效果弱化。例如：近年來，西部大開發(fā)所得稅政策是青海省減免稅金額最大的稅收優(yōu)惠政策，主要是享受15%的優(yōu)惠稅率。由于經(jīng)濟發(fā)展滯后，企業(yè)普遍效益不佳，與全國統(tǒng)一的高新技術(shù)企業(yè)享受15%稅率的所得稅政策相比，其政策效應正在逐步弱化。從該項政策的落實情況看，2013—2016年減免稅金額呈現(xiàn)先增加再回落的態(tài)勢，由2013年的6.28億元增加到2014年的14.61億元，再回落至2015年的8.49億元，2016年跌至1.02億元。距離西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策到期尚有3年多，效應弱化態(tài)勢明顯。

三、促進青海經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策建議

（一）財政政策方面

1.對青海因生態(tài)環(huán)境保護做出的經(jīng)濟貢獻進行綜合評估，從國家層面建立補償機制，給予相應補償。

2.實行差異化產(chǎn)業(yè)政策，盡快將光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為財稅優(yōu)勢。青海隨著新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，已經(jīng)成為全國最大的光伏發(fā)電基地，而在現(xiàn)行新能源電價結(jié)算機制下，電網(wǎng)企業(yè)購進光伏發(fā)電與銷售電價倒掛問題明顯，使光伏發(fā)電企業(yè)無法實現(xiàn)增值稅和企業(yè)所得稅。因此，建議國家支持青海根據(jù)該省實際調(diào)整光伏發(fā)電價格結(jié)算機制。將可再生能源發(fā)電補貼資金直接補貼于新能源企業(yè)，確保青海省電網(wǎng)企業(yè)購銷水電、火電電力產(chǎn)品所實現(xiàn)的存量增值稅不受影響。同時，建議對新能源產(chǎn)業(yè)形成的減少化石資源消耗貢獻和稅收優(yōu)惠減少的收入給予合理的補償。

3.優(yōu)化稅收分成。為加大對青海生態(tài)文明建設和扶貧攻堅工作支持力度，針對青海財政收入低、財政自給能力差的實際，建議國家將消費稅和車輛購置稅收入劃歸地方，企業(yè)所得稅中央分成部分全部留歸地方，以支持落后地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）稅收政策方面

1.在生態(tài)文明建設方面：建議制定生態(tài)文明建設專項稅收政策，促進青海省生態(tài)文明和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)建設。修訂《環(huán)境保護節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（試行）》或單獨制定適用青海省的生態(tài)文明先行區(qū)建設項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，將高原生態(tài)建設和修復納入目錄范圍；鼓勵節(jié)能環(huán)保投資，擴大青海企業(yè)用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設備投資額的稅額抵免比例；支持地方特色企業(yè)在青海延長產(chǎn)業(yè)鏈，對在青海進行農(nóng)產(chǎn)品深加工的企業(yè)實行增值稅和所得稅優(yōu)惠政策。

2.在推進西部大開發(fā)方面：建議將西部大開發(fā)所得稅優(yōu)惠稅率降至10%。同時，降低政策準入門檻，擴大受惠企業(yè)的范圍，將不在《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》內(nèi)的青藏高原重點特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，如生物醫(yī)藥藏藥、優(yōu)質(zhì)釀酒青稞種植與釀造、枸杞制品加工與生產(chǎn)納入西部大開發(fā)優(yōu)惠范圍，促進青海省鼓勵類產(chǎn)業(yè)發(fā)展；此外，適當降低主營業(yè)務收入占總收入達到70%的比例限制，在稅收上優(yōu)先鼓勵和支持青海具有市場潛力和投資價值的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.在鼓勵民族地區(qū)發(fā)展方面：民族地區(qū)蘊含著豐富的特色資源，發(fā)揮民族地區(qū)的特色資源優(yōu)勢，打造一批專業(yè)化、標準化的民族產(chǎn)業(yè)示范基地是民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、脫貧致富、實現(xiàn)全面小康的重要途徑。因此，建議國家將青海省民族地區(qū)增值稅、所得稅收入的中央級部分全額返還給民族地區(qū)，專項用于支持民族特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盡快打造一批全國性的民族特色產(chǎn)業(yè)孵化中心、具有全國影響力的民族特色產(chǎn)業(yè)基地。

4.在鼓勵青海地域經(jīng)濟發(fā)展方面：推廣西藏等地專項優(yōu)惠政策。適當賦予青海省人民政府稅收立法權(quán)限，使稅收優(yōu)惠政策更符合當?shù)貙嶋H，縮小周邊省區(qū)因稅收政策“洼地效應”給青海造成的發(fā)展剪刀差。

（責任編輯：盛楨）

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2095-1280(2017)04-0037-04

林 青，女，青海省國家稅務局科研所所長。