退耕還林生態(tài)補償?shù)氖袌龌緩竭x擇
——基于碳匯生產(chǎn)與碳匯交易視角的思考

文/繆幸山（西南財經(jīng)大學，四川成都 610071）

退耕還林生態(tài)補償?shù)氖袌龌緩竭x擇
——基于碳匯生產(chǎn)與碳匯交易視角的思考

文/繆幸山（西南財經(jīng)大學，四川成都 610071）

退耕還林工程兩輪財政補償期限到期后面臨兩大難題，一是如何確保已退耕還林的耕地不復耕；二是如何繼續(xù)推行剩下的坡耕地和嚴重沙化耕地的退耕還林。為籌集退耕還林建設與生態(tài)補償?shù)木揞~資金，應充分抓住森林碳匯項目被納入聯(lián)合國清潔發(fā)展機制（CDM）框架的機遇，發(fā)揮退耕還林工程生產(chǎn)碳匯的比較優(yōu)勢，一方面積極組建和申報“京都規(guī)則”的碳匯項目，另一方面重點開發(fā)“非京都規(guī)則”碳匯項目，參與國際國內(nèi)碳匯市場交易。

退耕還林生態(tài)補償 碳匯生產(chǎn) 碳匯交易 “非京都規(guī)則”碳匯項目 事后交易

二、森林碳匯交易實質是一種環(huán)境經(jīng)濟手段

《京都議定書》將主要利用綠色植物光合作用吸收轉化空氣中CO2的過程、活動與機制定義為“碳匯”（Carbon Sink）。相應可將培育和增加陸地生態(tài)系統(tǒng)吸碳和固碳功能的造林再造林的行為稱為“碳匯生產(chǎn)”。而“碳匯交易”是指排放CO2的一方（公司或國家），向本國或外國森林擁有者、經(jīng)營者支付森林生態(tài)服務成本的貨幣交換過程。其實質是在基于社會對森林緩和氣候變化作用的支付意愿的條件下，通過市場機制實現(xiàn)森林吸收CO2的服務價值，從而保證森林生態(tài)服務生產(chǎn)資金的及時回流，并實現(xiàn)森林環(huán)境生態(tài)效益資金的市場補償。

國際社會逐漸認識到，全球氣溫變暖、海平面升高等生態(tài)危機，其根本原因是森林濫伐植被急劇減少，化石燃料的大量使用和碳排放量急劇增加，導致了大氣層中二氧化碳等溫室氣體在碳循環(huán)過程中的超荷，或者碳的固定和排放不平衡。為了應對全球氣候變暖，1992年里約聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。1997年在日本京都召開該公約第三次締約方大會，制定了《京都議定書》，本著共同但有區(qū)別的原則，要求工業(yè)化國家（附件I國家）控制并減少6種溫室氣體（主要CO2）排放，并規(guī)定這些國家減排的限額，其目標是在第一承諾期（2008—2012年）內(nèi)把溫室氣體的排放量在1990年的基礎上減少5.2%。并建立了排放權貿(mào)易（ET）、聯(lián)合履約（JI）、清潔發(fā)展機制（CDM）三種履約機制。其中清潔發(fā)展機制是唯一與發(fā)展中國家相關的機制，主要內(nèi)容是附件I國家向發(fā)展中國家提供資金和技術，合作開展減少溫室氣體排放源和增加碳匯的項目，如實施提高能源效率、開發(fā)可再生能源項目，進行土地利用變化、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等方面的活動，由此類項目產(chǎn)生的“核證的溫室氣體減排量”沖抵附件I國家承諾的減排量。其中，造林再造林碳匯項目成為第一承諾期唯一合格的清潔發(fā)展機制碳匯項目。

森林為人類所提供的吸收二氧化碳、涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)服務，由于很難計量，產(chǎn)權也很難明晰，本是不需要付費的公共產(chǎn)品。但是，在《京都議定書》等一系列國際公約的制度安排建立后，隨著清潔發(fā)展機制（CDM）將森林碳匯項目與碳交易結合，森林碳匯和碳排放權被賦予了排他性和可轉讓的商品屬性，成為了有價值和價格的環(huán)境容量資源，并可在全球進行交易。森林碳匯交易實質上是一種環(huán)境經(jīng)濟手段，既是一種排污權交易，更是生態(tài)服務價值的有償轉讓，是生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展兩種行為的專業(yè)分工和區(qū)域布局?？傊?，《京都議定書》直接催生了新興的、具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ膰H森林碳匯交易這個環(huán)境服務市場及其國際碳匯交易的發(fā)展。

各國在碳減排上擁有的資源、技術和成本不同，就產(chǎn)生了碳減排上的比較優(yōu)勢和國際分工合作的可能。有資料表明，附件I國家通過技術改造減排CO2的成本是100美元/t，而從發(fā)展中國家購買減排碳當量的成本僅為10美元/t［5］。碳匯生產(chǎn)和貿(mào)易，是一個既能使發(fā)達國家降低減排成本，又能讓發(fā)展中國家獲得生態(tài)補償資金與新技術的雙贏的巨大商機。中國在《京都議定書》的第I承諾期內(nèi)沒有減排義務，因此，退耕還林地區(qū)各級政府應該認識到本地區(qū)退耕還林、培育和增加自然生態(tài)系統(tǒng)吸碳、固碳和轉化CO2能力的行動就是“碳匯生產(chǎn)”，本地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)就是生產(chǎn)和提供碳匯，而且未來碳匯有極大的市場需求和增殖潛力。為籌集退耕還林建設與生態(tài)補償?shù)木揞~資金，應充分發(fā)揮退耕還林工程生產(chǎn)碳匯的比較優(yōu)勢，一方面要積極組建和申報“京都規(guī)則”的碳匯項目，另一方面要重點開發(fā)“非京都規(guī)則”的碳匯項目，積極參與國際國內(nèi)市場的碳匯交易。

三、退耕還林碳匯生產(chǎn)和碳匯交易的對策建議與設想

森林碳匯項目是通過造林再造林、森林管理和保護等吸收空氣中的二氧化碳、降低或防止將森林中儲存的二氧化碳排放到空氣中的工程，分為“京都規(guī)則”和“非京都規(guī)則”森林碳匯項目兩類。

“京都規(guī)則”森林碳匯項目（CDM）是在《京都議定書》的框架下附件I國家與發(fā)展中國家共同實施的。該類項目實施中存在的審核的嚴格性、非持久性以及可實現(xiàn)抵消減排數(shù)量的有限性等問題，極大地限制了該類項目的數(shù)量。據(jù)UNFCCC網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2010年8月11日，聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會（CDM－EB）已注冊的CDM項目數(shù)2317個（中國 917個，占 39.58%），預計年減排量達376361751噸CO2當量 （中國228103558噸，占60.61%）。其中，造林再造林碳匯項目只有16個（占總注冊數(shù)的0.69%）。2006年由造林和再造林活動產(chǎn)生的碳交易量僅占“京都規(guī)則”碳市場總交易量的1%。目前我國批準的CDM項目數(shù)為3851項，注冊的項目有1866個，獲得CERS簽發(fā)的僅有752個。其中CDM造林再造林項目獲得批準的有4項。與新能源和再生能源、節(jié)能和提高能效項目的數(shù)量和比重相去甚遠。中國林業(yè)CDM在批準的CDM中所占的比重很小，林業(yè)CDM估計年減排量為12萬噸CO2，占減排比例的0.03%。若按張小全估計的第1承諾期內(nèi)中國可以獲得林業(yè)CDM20%市場份額，則有3300萬噸的潛力，平均每年可達300多噸，而實際只有12噸［6］。由此可見，京都市場下林業(yè)碳匯的市場需求相當少。單純依靠京都規(guī)則碳市場的森林碳匯交易來解決退耕還林的生態(tài)補償問題是不現(xiàn)實的。

“非京都規(guī)則”森林碳匯項目是不受《京都議定書》規(guī)則的限制而開展的森林碳匯項目，一般是基于一些區(qū)域性氣候變化政策的要求或者一些環(huán)境組織或企業(yè)、個人自愿參與而產(chǎn)生的，由項目開展的主體自行審批和核證。實施主體既可以是不同國家、國際組織或機構之間合作，也可以在一個國家的不同經(jīng)營實體之間合作。中國現(xiàn)有的“非京都規(guī)則”森林碳匯項目可以分為既存項目和潛在項目兩種。既存的“非京都規(guī)則”項目包括兩類:一類是由我國與國際組織或機構合作進行的、可以在自愿碳市場上通過交易實現(xiàn)回報的碳匯造林項目；另一類則是由我國自行設計開展的造林項目。潛在的 “非京都規(guī)則”森林碳匯項目是由我國六大林業(yè)工程所帶動的大面積的植樹造林和加強森林管理所增加的碳匯，但尚未形成碳匯交易，因此被視為潛在的項目［7］。從國際森林碳匯市場來看，“非京都規(guī)則”項目數(shù)量遠遠高于“京都規(guī)則”項目，美國和巴西等國家及組織機構的措施與計劃，所產(chǎn)生的非京都規(guī)則下的碳匯總量達到93833．49萬噸，大大超過《京都議定書》附件I國家允許的CDM碳匯量16000多萬噸，造林和森林管理的面積達到 2071．64 萬公頃［8］。 （余光英.2011）而且通過“非京都規(guī)則”森林碳匯項目實施減排亦將是后京都時代的重要途徑。為此，我國應借鑒“京都規(guī)則”的交易機制和成功經(jīng)驗，將“非京都規(guī)則”森林碳匯市場作為建設的重點，使大量的不能或未達到“京都規(guī)則”要求的退耕還林碳匯能通過市場交易實現(xiàn)價值。

（一）積極組建和申報清潔發(fā)展機制（CDM）森林碳匯項目，重點開發(fā)“非京都規(guī)則”森林碳匯項目，繼續(xù)對坡耕地實施退耕還林

1.積極與國際組織或機構合作進行造林再造林項目。截止2014年12月31日，中國共有四項造林和再造林項目在聯(lián)合國EB注冊，其中獲得簽發(fā)兩項。另外還開發(fā)了一些“非京都規(guī)則”項目，獲得一定的碳匯效益和經(jīng)濟社會效益。

2.積極開設中國綠色碳匯基金地方專項，公開征集和邀請企業(yè)自愿出資參加造林和森林保護活動，增加森林碳匯，搭建森林碳匯交易標準化試點平臺，使企業(yè)實現(xiàn)碳沖抵而農(nóng)戶實現(xiàn)生產(chǎn)碳匯的價值補償。中國綠色碳基金是一個“儲存碳匯信用、履行社會責任、提高農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境”的公益平臺，基金先期由中國石油天然氣集團公司捐資3億元人民幣。2010年更名“中國綠色碳匯基金會”并注冊成立。成立以來已累計收到1500戶企業(yè)和2萬人次的捐款5億余元。已經(jīng)開設了北京、山西、浙江碳匯基金等8個專項基金，在全國20個?。▍^(qū)、市）累計營造碳匯林8萬多公頃，今后十年內(nèi)將吸收固定二氧化碳500-1000萬噸。（碳匯基金會，2012）成為中國第一家以增匯減排、應對氣候變化為目的的全國性公募基金會，捐款利用更高效、項目執(zhí)行更專業(yè)、監(jiān)督管理更完善，將促進國內(nèi)林業(yè)碳匯交易志愿市場的形成，進而推動中國乃至亞洲碳匯貿(mào)易的發(fā)展，將帶來更多的國外資金和技術，有力地促進退耕還林的可持續(xù)發(fā)展。

3.積極建設森林碳匯交易標準化試點平臺，探索規(guī)范、安全、有效的森林碳匯交易模式，制定和規(guī)范中國林業(yè)碳匯交易規(guī)則和標準。2011年11月1日，經(jīng)國家林業(yè)局同意，由中國綠色碳匯基金會與華東林業(yè)產(chǎn)權交易所合作開展的全國林業(yè)碳匯交易試點在浙江義烏正式啟動，8個專項基金項目已在華東林業(yè)產(chǎn)權交易所注冊，并進行了交易。有10家企業(yè)簽約認購了首批14.8萬噸林業(yè)碳匯。同年11月，中國林業(yè)產(chǎn)權交易所成立，許可經(jīng)營林業(yè)碳匯交易，目前在國家自愿減排交易信息平臺公布的碳匯審定項目共有5項。

4.開發(fā)國內(nèi)區(qū)域之間林業(yè)碳匯項目。由發(fā)達地區(qū)出資金和管理技術，在不發(fā)達地區(qū)進行造林再造林項目，獲得由項目產(chǎn)生的碳減排量。既能夠給不發(fā)達地區(qū)帶來生態(tài)、社會、經(jīng)濟方面的效益，又能幫助發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)節(jié)能減排的目標。

（二）將已退耕還林地開發(fā)為“非京都規(guī)則”森林碳匯項目，在國際國內(nèi)志愿碳匯交易市場上以噸年交易和事后交易方式，以及零售等方式獲取生態(tài)補償

截止2013年，900多萬公頃耕地退耕還林，實質上就是中國自主開發(fā)的大規(guī)模造林再造林單邊項目。退耕農(nóng)戶運用財政資金已經(jīng)實施土地利用變化、植樹造林與管護等活動。當務之急是借鑒“京都規(guī)則”的交易機制和成功經(jīng)驗，制定標準，將已退耕還林地蓋章為“非京都規(guī)則”森林碳匯項目，設法使這些項目生產(chǎn)的碳匯通過計量、審核、認證，以噸年交易或事后交易方式［9］，實現(xiàn)其生態(tài)效益價值的市場化補償。根據(jù)事后交易的運作方式，森林碳匯項目交易和實施具體步驟如下：項目設計與申請、政府批準、基線分析與項目確認、項目注冊、融資實施管理、監(jiān)測評估審核、認證登記注冊、頒發(fā)CER證書、國內(nèi)外碳市場交易。需要政府盡快建立具有較高效率、信息公開并與國際碳市場充分接軌的碳交易平臺，尋求非政府組織的支持。

1.制定與國際接軌的“非京都規(guī)則”森林碳匯項目標準。當前“非京都規(guī)則”森林碳匯項目既無統(tǒng)一的國際標準，亦無國內(nèi)標準可循，為了保證項目的國際競爭力，應當借鑒國際社會廣泛認可的標準，在設計上考慮項目的合格性、方法學、項目開始日期和碳信用計入日期、項目的審定、碳信用的核查以及項目的注冊等因素。特別是盡快構建中國退耕還林碳匯指標體系及尺度轉化標準，制訂相應的碳匯監(jiān)測、評估、核查、監(jiān)管及其他交易利益分配的相關政策與規(guī)則。2011年5月5日，《中國林業(yè)碳匯審定核查指南（試行）》和《溫州市森林經(jīng)營碳匯項目技術規(guī)程（試行）》通過，填補了我國該類技術標準的空白。在政策層方面，從2009年開始，國家發(fā)改委牽頭研究制定《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法（暫行）》。在實踐方面，一些國內(nèi)的交易所開展自愿減排的探索。如北京環(huán)交所推出了熊貓標準，該標準專注于中國農(nóng)林行業(yè)減排增匯，鼓勵通過開發(fā)貧困、邊遠地區(qū)的農(nóng)林碳匯項目保護生態(tài)環(huán)境并消除貧困。2011年熊貓標準試點項目正式開展，產(chǎn)生基于熊貓標準的碳信用額度?？梢?，我國正在加緊開展經(jīng)營森林碳匯項目方法學等方面的工作，使得項目的具體實施有據(jù)可依，為森林碳匯市場的構建提供政策導向和環(huán)境。

2.在充分尊重分林到戶所形成的私有林權的基礎上，采取碳匯合作社模式將分散的農(nóng)戶和林地資源組織起來擴大經(jīng)營規(guī)模，降低碳匯單位交易成本。可以由享有較高聲譽的造林大戶、林業(yè)站以及林業(yè)企業(yè)等發(fā)起成立碳匯合作社，由合作社負責一切交易事務，包括尋找合作伙伴、談判、監(jiān)測以及核實認證等碳匯的申請過程，而社員只負責造林和管護。從而形成一個較大的碳庫；可以通過平衡采伐和新造林，或者吸收新的成員加入，使得碳吸收總能夠保持固定水平，實施有效的風險管理措施；可以降低造林成本，進一步加大退耕林地的管護力度，防止人畜反復干擾破壞，不斷提高經(jīng)營管理水平，充分發(fā)揮其有效穩(wěn)定的碳匯庫功能［10］。

3.地方政府及其相關機構加強對項目的有效管理，讓各方參與者既遵循規(guī)則行事，又能得到合理的經(jīng)濟利益。政府應及早建立管理機構，制定規(guī)范的交易程序，及時提供信息，提供高效的交易平臺，建立合理、有效的市場交易體系。各級發(fā)改委在碳匯項目建設中應該承擔主導和統(tǒng)領作用，對上對外聯(lián)絡，對內(nèi)對下提供項目信息、技術指導、專業(yè)培訓等。協(xié)調林業(yè)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、環(huán)保多個相關部門的力量，為森林碳匯項目的調查、申請、審批和運行提供良好的政策支持。加強碳匯資源的研究與勘測，對現(xiàn)有的宜林荒山荒地進行項目區(qū)劃；積極制定一些過渡性質的技術標準，協(xié)助項目參與者分階段達到國際碳匯產(chǎn)品交易利益兌現(xiàn)標準；探索項目“雙贏”的利益分配模式，維護林農(nóng)和森林管護者的切身經(jīng)濟利益。同時盡快與相關組織合作，提高政府干部以及農(nóng)民碳交易意識，掌握森林碳匯的背景和碳匯林的建造技術。共同幫助農(nóng)戶林地聚合成片，指導農(nóng)民種植和改造現(xiàn)有林木，營造出高效吸收二氧化碳的碳匯林，幫助進行碳匯計量、監(jiān)測、核證、注冊，聯(lián)系需要碳匯的中小型出口企業(yè)合作投資碳匯林項目［11］。

4.抓住我國籌建區(qū)域性碳排放權市場的時機，將森林碳匯納入?yún)^(qū)域碳排放權配額總量管理，按照“自愿與強制市場兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，首先建立起“自愿”碳匯市場，探索出具有自身特色的交易模式，吸引民間資本參與退耕還林生態(tài)建設，探索生態(tài)補償新途徑。各地區(qū)應準備一批候選項目，建立碳匯項目儲備庫，應根據(jù)標準，計量、監(jiān)測本地區(qū)的森林碳匯及其動態(tài)變化，并設立專門的賬戶對外公布，向國內(nèi)外碳匯購買方推介，促進交易。目前可著重鼓勵那些重污染或有遠見的企業(yè)趁早儲存碳匯指標。倡導生態(tài)受益區(qū)（碳源大于碳匯的省份）按照一定的價格（雙方協(xié)商或國家定價）向退耕還林生區(qū)（碳源小于碳匯的省份）購買碳匯［12］。政府可以平等市場主體身份進入到碳交易市場，通過收購或拋出森林碳匯來調整該區(qū)域內(nèi)的交易量，間接地對生態(tài)環(huán)境進行補償［13］。中國綠色碳基金會發(fā)起的“碳中和”項目，其中“碳中和會議”項目為國際、國內(nèi)會議提供了購買碳匯的平臺。目前個人可以通過中國綠色碳匯基金會購買碳匯，參與碳補償。溫州市已經(jīng)在探索碳匯交易機制，該市林業(yè)局與建設銀行溫州分行合作，在其網(wǎng)點設立小額碳匯購買。由此可見，隨著碳匯交易平臺的增加，人們綠色意識的深入，對森林碳匯的需求也會逐漸增加，森林碳匯的價值會得到進一步提升。

［1］國家林業(yè)局.2014年全國林業(yè)統(tǒng)計年報分析報告［EB/OL］．中國林業(yè)網(wǎng) http://www.forestry.gov.cn/.

［2］國家林業(yè)局.2013年全國林業(yè)統(tǒng)計分析報告［EB/OL］．中國林業(yè)網(wǎng)http://www.forestry.gov.cn/.

［3］中國夢起航系列報道（十二）碳匯給退耕還林支點［DB/OL］中國碳匯林.http://www.carbontree.com.cn/NewsShow.asp?Bid=8926 2013-4-17.

［4］聶曉文.等退耕還林工程與美國土地休耕計劃生態(tài)補償效率比較分析［J］.中國市場，2009（44）.

［5］曾遠城.廣東省林業(yè)碳匯發(fā)展的思考［J］.綠色科技 ，2012（07）.

［6］張小全，武曙紅.林業(yè)碳匯項目理論與實踐［M］.中國林業(yè)出版社 ，2010.09.

［7］我國“非京都規(guī)則”森林碳匯項目的法律規(guī)制［J］.江西社會科學 2011（08）.

［8］余光英.中國碳匯林業(yè)可持續(xù)發(fā)展及博弈機制研究［M］.科學出版社 ，2011.08.

［9］王廷寧.中國林業(yè)碳匯項目簡介2015-01-16?http://www.tangongye.com/CarbonAsset/NewShow.aspx?id=7429?

［10］黃文清，張俊飚.論碳貿(mào)易籌集我國“一退兩還”后補償資金——兼論市場經(jīng)濟條件下的退耕補償方式轉換生態(tài)經(jīng)濟，2008（02）.

［11］劉成玉.碳匯生產(chǎn)、碳匯貿(mào)易與西部發(fā)展新跨越［J］.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟，2013（03）.

［12］付允等.低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式研究［J］.中國人口與資源與環(huán)境，2008（03）.

［13］朱廣芹等基于區(qū)域碳匯交易的森林生態(tài)效益補償模式［J］.東北林業(yè)大學學報，2010（10）.

F301.21

A

1008-6323（2017）05-0083-05

一、問題的提出

我國的退耕還林工程，是一項兼具生態(tài)環(huán)境建設與經(jīng)濟結構調整雙重性質的戰(zhàn)略性工程。更是世界有史以來政策性最強、投資規(guī)模最大、區(qū)域面積最廣、民眾參與程度最高、正外部效應最持續(xù)久遠的一項林業(yè)生態(tài)建設的創(chuàng)舉。自1999年工程試點以來已累計完成退耕地造林906.34萬公頃，荒山荒地造林1656.76 萬公頃，新封山育林 294.73 萬公頃［1］。累計糧食補助資金總計2101.89億元，累計生活費兌現(xiàn)金額總計336.75億元［2］。截至2008年，范圍涵蓋了全國25個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設兵團的2279個縣，3200萬農(nóng)戶，1.24億農(nóng)民。已解決了900多萬公頃陡坡耕地和嚴重沙化地對生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展的嚴重制約，使全國林地面積、森林總蓄積量分別增長超過15.4%和10%；退耕地林木成林后，林分蓄積量將達13億立方米，能固定二氧化碳近10億噸，為應對全球氣候變暖持續(xù)貢獻蘊藏巨量的森林碳匯，彰顯負責任的大國風范。美國《國家科學院學報》刊調查報告稱，“中國的退耕還林工程如果能繼續(xù)推進，將成為世界其他國家可借鑒的典范”［3］。

退耕還林工程實施區(qū)絕大部分是經(jīng)濟發(fā)展水平落后、生態(tài)環(huán)境非常惡劣、水土流失極其嚴重或沙漠化發(fā)育程度強烈的山區(qū)丘陵區(qū)以及荒漠區(qū)。為了激勵農(nóng)戶自愿退耕還林，國務院出臺了主要內(nèi)容可概括為“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的若干政策條例。經(jīng)濟補償包括糧食補償和現(xiàn)金補償，根據(jù)糧食收入的機會成本確定不同補償標準，長江流域及南方地區(qū)每年補助2250公斤/公頃；黃河流域及北方地區(qū)每年補助1500公斤/公頃。補助年限從2年到8年不等?，F(xiàn)金補償為每戶每年300元/公頃；此外，還向退耕戶提供種苗補助和造林費用，并減免退耕還林的農(nóng)業(yè)稅［4］。雖然兩輪經(jīng)濟補償為主的政策實施，改變了工程區(qū)的土地利用方式、退耕農(nóng)戶的生活和生產(chǎn)方式、甚至農(nóng)村經(jīng)濟運行方式，加快了1.24億退耕農(nóng)民解決溫飽問題的速度。但是，現(xiàn)有生態(tài)補償主要是政府的轉移支付，以工程的方式組織實施，有明確的時限，在政策的實施期限到期后，如果既缺少利益相關者的橫向補償，又未建立生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制；加之國家“生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃”限制了工程區(qū)資源的開發(fā)和工業(yè)化發(fā)展，就可能導致部分農(nóng)戶迫于生計而復耕的局面。因此，兩輪補償期限到期后，退耕還林遇到兩大難題，一是如何確保已退耕還林的區(qū)域不復耕；二是能否繼續(xù)推行退耕還林。全國還有超過533萬公頃25度以上的坡耕地和嚴重沙化耕地。雖然2014年啟動了新一輪任務500萬畝的退耕還林還草工程，而要促使退還地區(qū)走上經(jīng)濟與生態(tài)良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展道路，必須進一步完善現(xiàn)行的補償政策，積極開拓投融資渠道，實行國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)以及市場等多種補償形式，盡快解決退耕農(nóng)戶的生計和發(fā)展問題。從當前國內(nèi)外積極應對氣候變化的大背景來看，依靠退耕還林自身發(fā)展生產(chǎn)碳匯，通過碳匯交易這一市場手段以獲取退耕還林建設和補償資金無疑具有巨大的開發(fā)潛力。

繆幸山，西南財經(jīng)大學保險學院研究生。

2017-08-26

四川省“中國特色社會主義理論與實踐”重點研究基地暨中共四川省委黨校2013年度定向招標課題。

責任編輯：唐若蘭