“一帶一路”倡議下四川跨域治理法治化研究

文/曹陽昭 包 恒（..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

“一帶一路”倡議下四川跨域治理法治化研究

文/曹陽昭1包 恒2（1.2.中共四川省委黨校，四川成都 610072）

“一帶一路”倡議是新時期國家實施對外開放合作的一項重大戰(zhàn)略決策，給沿線各國以及國內(nèi)相關省區(qū)市帶來了難得的發(fā)展機遇。四川積極融入“一帶一路”倡議有利于促進四川同西部其他省份經(jīng)濟發(fā)展的融合和優(yōu)化升級。然囿于地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展差異，四川和西部其他省份通過經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展融入“一帶一路”目前尚存在法治治理上的障礙?！耙粠б宦贰背h下四川跨域治理法治化研究，旨在厘清四川及西部省份在融入“一帶一路”過程中跨域發(fā)展所面臨的法律障礙，緩解和消除“行政區(qū)治理——跨行政區(qū)治理”轉(zhuǎn)型過程中可能出現(xiàn)的緊張與矛盾，建立適合四川區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的法治治理模式。

一帶一路 跨域治理 四川 法治化 區(qū)域合作協(xié)議

“一帶一路”建設引領新型經(jīng)濟全球化，搭建了國際交流合作重要平臺，四川面臨更加廣闊的發(fā)展空間，與全球經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密、合作領域愈加寬廣。伴隨著“一帶一路”倡議的深入實施，四川正逐步探索同西部其他相關省區(qū)市協(xié)同發(fā)展模式，然受制于法制化保障機制的欠缺，經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展推進尚較困難?；诖?，構建適宜四川區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的法治治理模式既迫切，也很必要。

一、“一帶一路”倡議下四川跨域治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

近些年，隨著政治、經(jīng)濟和社會結構的高速發(fā)展與變遷，地方政府所面臨的治理問題日趨復雜。原本在單一行政轄區(qū)內(nèi)可以完成的公共事務，其外溢性日益凸顯。傳統(tǒng)的以單個行政區(qū)劃為基本單元的治理模式已經(jīng)難以適應諸多跨域公共事務的治理需求，地方政府或主動或被動的橫向聯(lián)動日漸增多。譬如國家“一帶一路”倡議的深入推進，必將加強四川同周邊相關地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。然而，“一帶一路”倡議下四川的跨域治理目前還面臨著一些困難。

（一）法律障礙

相關區(qū)域法治治理制度的缺失，是四川跨域治理過程中的一道法治障礙。我國的跨域治理雖已經(jīng)歷了一段不算短的歷史發(fā)展期，但目前仍處于實踐探索階段，國家層面的法律規(guī)范目前仍未出臺。四川及其他地區(qū)的跨域治理探索不僅缺少國家法律依據(jù)和制度保障，而且，在當前的憲政框架之下，跨域治理的合憲性問題也是一個頗具爭議的話題。再者，地區(qū)性的跨域治理實踐需要各方的積極參與，各省級行政區(qū)的地方性法規(guī)及相關的保障措施可能存在沖突，如何緩解和消除此種地區(qū)間的法治壁壘考驗著各方的智慧?？梢灶A見到的是，隨著“一帶一路”倡議的加速落實，各地區(qū)的相關配套政策、制度必將陸續(xù)出臺，怎樣有效洽接，相互協(xié)作，互為補充，充分發(fā)揮政策制度的帶動作用且不產(chǎn)生明顯沖突需要各方的共同協(xié)商。

（二）協(xié)商困難

地區(qū)性的跨域治理實踐探索需要各方的充分協(xié)商，然而，法定化長效協(xié)商合作機制的欠缺給各地的跨域協(xié)商合作造成了不小的困難。一方面，各方對于協(xié)商談判的意識還較為欠缺，“一帶一路”倡議的實施雖給西部地區(qū)諸多省區(qū)市帶來重大利好，但各方往往對于對接中央政策部署，爭取中央政策支持展現(xiàn)出積極的態(tài)度，而對于相關地區(qū)間的相互合作則略為遲緩。另一方面，由于利益訴求的差異化及利益的競爭規(guī)則不明確，各地區(qū)間跨域合作存在著現(xiàn)實性困難。以中歐班列為例，往來于中國各大城市同歐洲的鐵路貨運班列成為了國際物流陸路運輸骨干，中歐班列以其運距短、速度快、安全性高的特征已然成為中國國際物流體系的一個重要組成部分。然而，縱使中國鐵路總公司牽頭舉行了中歐班列協(xié)調(diào)會議并頒布了《中歐班列組織管理暫行辦法》，簽署了《關于建立中歐班列國內(nèi)運輸協(xié)調(diào)會備忘錄》，但以成都、重慶、鄭州等城市為起點的中歐班列截至目前依然是“各自為戰(zhàn)”，各家分別組織自己的貨源，拓展自己的貨運目的地，完善各自的基礎設施，出臺各自的鼓勵辦法，并沒有“擰成一股繩”來參與國際化、全球化競爭的長遠戰(zhàn)略規(guī)劃。

（三）政治約束

二、“一帶一路”倡議下四川跨域治理的相關問題分析

跨域治理的發(fā)展模式、法律問題等既是我國跨域治理面臨的共通性問題，也是“一帶一路”倡議下四川跨域治理必然要面對的問題，這些問題可能對四川的跨域治理產(chǎn)生極大的影響。因此，在研究四川的跨域治理時，對這些問題加以梳理顯得尤為必要。

（一）跨域治理在中國的發(fā)展及基本模式

新中國成立初期，中央政府采用剛性的行政手段推動區(qū)域政府合作。1958年6月1日，中共中央作出《關于召開地區(qū)性的協(xié)作會議的決定》，將全國劃為華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北七大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，七大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)分別成立協(xié)作區(qū)委員會及經(jīng)濟計劃辦公廳。不久后，為建立完整的區(qū)域經(jīng)濟工作領導格局，中央于1961年成立了六個黨的中央局。1970年，中央編制“四五”計劃時，擬再次把全國劃分為十個協(xié)作區(qū)。但隨后，中央局的建制被各地革委會取代［2］。

改革開放初期，區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域性組織成為了我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的主要治理機制。跨行政區(qū)政府間行政協(xié)議源于行政區(qū)域邊界糾紛的處理，國務院在1981年出臺的《行政區(qū)域邊界爭議處理辦法》以及1989年制定的《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》中予以規(guī)定［3］。從1993年開始，我國按照“共建、調(diào)整、合作、合并”八字方針對高等教育進行了重大的體制改革和結構調(diào)整，實行中央與地方共建高校，行政協(xié)議被廣泛地運用于中央與地方的共建行動中。新世紀初，華東地區(qū)的上海、江蘇、浙江創(chuàng)造性地把行政協(xié)議用于區(qū)域經(jīng)濟一體化實踐。而區(qū)域性組織又區(qū)分為區(qū)域合作組織和區(qū)域合作領導機構。前者以地方政府間成立或締結的合作理事會、首長聯(lián)席會議、開發(fā)區(qū)管委會為代表，而后者是旨在統(tǒng)一管理區(qū)域經(jīng)濟一體化事宜，對合作各方具有領導權的組織［4］。

中國的跨域治理在多年的實踐摸索中還形成了其它幾種治理模式，包括區(qū)域合作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導。區(qū)域合作立法在長三角地區(qū)和東北地區(qū)都經(jīng)歷過具體的試驗探索，《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》是這種合作模式的一個重要成果和藍本［5］。區(qū)域行政規(guī)劃傾向于以“區(qū)域規(guī)劃”統(tǒng)籌各行政區(qū)的治理資源，這一主張在實踐中運用較為廣泛［6］，例如2016年5月，國家發(fā)改委公布的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》即為我國區(qū)域行政規(guī)劃的一個重要典型。區(qū)域行政指導與區(qū)域行政規(guī)劃具有一定的相似性，內(nèi)容主要涉及特定區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局，部分涉及環(huán)保以及基礎設施建設等［7］，安徽省發(fā)改委制定的《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄》即為區(qū)域行政指導。

（二）跨域治理的法律問題辨析

在地區(qū)跨域治理模式選擇上，越來越多的學者傾向于采用“行政協(xié)議”這一軟法治理方式。用“行政協(xié)議”的方式來解決跨域治理的難題固然有許多優(yōu)勢，但也存在一些法律問題。于立深認為“省際協(xié)議”作為我國自發(fā)形成的一種制度創(chuàng)新模式，適應了中國地方社會的發(fā)展需要，但是這些“省際協(xié)議”缺乏合法性基礎、法律效力難以保障［8］。何淵也發(fā)現(xiàn)我國絕大多數(shù)行政協(xié)議沒有涉及效力問題，有一些行政協(xié)議雖已涉及效力問題，但不明確，有些行政協(xié)議明確規(guī)定沒有法律效力［9］。葉必豐教授則對“行政協(xié)議”的糾紛解決機制有所擔憂。

我們認為，跨域治理“行政協(xié)議”首先缺乏憲法上的法律依據(jù)和保障，應該在憲法層面對“行政協(xié)議”的效力作出規(guī)定。其次，針對行政協(xié)議的協(xié)調(diào)方式還需要作更進一步的完善。一些學者提出應該進一步完善“省際協(xié)議”權利義務規(guī)范和執(zhí)行機構建設，國家及地方立法機關應就某些事項進行批準，并規(guī)定相應的司法救濟機制［10］。對于“行政協(xié)議”的糾紛問題，有的學者認為在我國通過訴訟方式解決“行政協(xié)議”糾紛困難較大，可否借鑒美國的仲裁程序，通過仲裁的方式，以相對簡易、節(jié)省、有效的方式來解決行政協(xié)議糾紛［11］。也有學者認為可以通過事先建立一套區(qū)域法制沖突的協(xié)調(diào)機制，如構建區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)委員會，以減少法制沖突的可行性，降低因“行政協(xié)議”沖突問題給各方帶來的損失［12］。當然，這些建議都是專門針對目前“行政協(xié)議”構建過程中的各種問題所提出的解決方案，具有一定的合理性和可行性。不過，這些建議都是針對當下問題提出的“權宜之計”，“行政協(xié)議”的法律基礎問題、效力問題、糾紛解決機制等問題，最終還需要通過制定和完善相應的法律法規(guī)，以獲得法律上的授權與支持。

此外，亦有學者對“行政協(xié)議”這一表述持異議，認為此一表述有欠妥當?？v觀目前諸多“行政協(xié)議”，締結的主體除行政機關以外，還有諸如社科聯(lián)、旅游協(xié)會等非行政機關。區(qū)域合作實踐中的各類合作協(xié)議已然超出了“行政”這一術語所容納的表意范疇，無法用“行政協(xié)議”“省際協(xié)議”或“行政契約”這類上位概念統(tǒng)稱，而使用區(qū)域合作協(xié)議這一表述或許更為合理［13］。我們認為，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，“行政協(xié)議”早已走出了地方政府與地方政府訂立協(xié)議的單一模式，隨著更多的非政府性組織參與到跨域治理合作中來，“行政協(xié)議”這一表述確實不夠準確，區(qū)域合作協(xié)議這一表述方式能夠?qū)⒈姸鄥⑴c到跨域治理中的非政府組織容納，可謂是更加精準的概念。

三、“一帶一路”倡議下四川跨域治理法治化的路徑選擇

四川的跨域治理經(jīng)過多年的探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，促進了跨域治理理論的發(fā)展，但成體系的四川跨域治理思維方式和治理模式還尚未形成，而前期的實踐探索中也暴露出一些值得研究的問題。“一帶一路”倡議實施之后，我們期望通過進一步梳理、歸納、總結既有的經(jīng)驗成果和理論成果，對四川跨域治理的發(fā)展提出可供參考的建議。

要想從根本上轉(zhuǎn)變教師觀念，首先，高校要營造向“雙師型”教師學習的熱烈氛圍，要讓每一位教師都將不斷提高自身技能和終生學習作為自己努力和奮斗的方向。其次，高校要積極的定期舉辦教學基本功和技能競賽。通過競賽能激發(fā)教師學習和提高自身技能的積極性，同時要對表現(xiàn)優(yōu)異，成績突出的教師給予一定的物質(zhì)和精神雙向獎勵，從而帶動落后教師不斷努力。最后，給予“雙師型”教師崇高的地位，對優(yōu)秀的“雙師型”教師可將其當作典型榜樣進行宣傳，鼓勵全校教師向優(yōu)秀教師進行學習。

（一）法治的思維方式

我國各地區(qū)在長時間內(nèi)就跨域治理方式進行過多種模式的探索，這些探索一方面促進了我國跨域治理理論和實踐的發(fā)展，但同時，這些實踐一定程度上也沖擊到了我國現(xiàn)有的國家結構形式安排，四川在跨域治理的路徑選擇上若想消解這種沖擊，對跨域治理的實踐進行法治化安排是十分必要的。在法治化過程中，必須綜合考慮我國憲政框架的承載能力，依照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，處理央地關系主要依據(jù)憲法第三條：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！痹摋l款雖然賦予了地方政府在中央統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮主動性和積極性、主動探索實踐的權力，但由于規(guī)定過于籠統(tǒng)和抽象，在法治實踐中的模糊性和不確定性太大，因此各地政府在具體的跨域治理的實踐探索中存在不少掣肘和顧慮。即便如此，在我國現(xiàn)行憲法未做修訂之前，各地方政府必須在憲法規(guī)定的體制框架之下依法行政，拋棄法治思維不但同十八屆四中全會精神不符，也必然給現(xiàn)有的憲政體制造成較大的沖擊。

我國現(xiàn)行憲法雖未明確提及“國家主權”“單一制”等字眼，但憲法毫無疑問規(guī)定了人民主權原則和單一制的政體結構［14］?，F(xiàn)行憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”中國單一制的憲法框架，決定了各地方政府沒有制定憲法和法律的權力，各省級行政區(qū)立法機關制定的地方性法規(guī)效力低于憲法、法律以及行政法規(guī)。中央立法權是中國作為單一制主權國家最明顯的體現(xiàn)，地方政府的組織結構及產(chǎn)生方式由法律規(guī)定，任何地方自治的權力都是中央授予的［15］。改革開放以后，為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展以及提高各地發(fā)展的積極性，中央多次向地方下放權力（主要為經(jīng)濟管理方面的權限），但我們依然不得不強調(diào)地方在發(fā)展經(jīng)濟的同時，要在中央的統(tǒng)一領導、規(guī)劃、部署之下進行。特別是在十八大和十八屆四中全會之后，中央與地方的關系有了進一步的調(diào)整，四川及各地在實施跨域治理制度安排的時候亦需要根據(jù)這些變化作適當?shù)男拚?/p>

（二）地方政府關系的橫向重構

跨域治理之所以難以推進，關鍵在于地方政府之間的關系沒有明確的規(guī)則可循。改革開放之前，我國省級政府之間橫向關系的基本特征是阻隔。改革開放以后，中央逐漸下放部分權力，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展上擁有更多自主權，省級行政區(qū)政府橫向關系有兩個方面的變化：一是政府之間橫向合作的發(fā)展；二是“行政區(qū)經(jīng)濟”的由強化到逐漸弱化［16］。各省級政府之間關系由冷變熱，橫向聯(lián)系越來越多，體現(xiàn)了中國改革發(fā)展和地方合作取得了一定的成績。但我們認為，“一帶一路”倡議下四川跨域治理以及其他的地方合作都應當做到以下四點：

1.遵循一定的合作原則。地方政府跨區(qū)合作目前雖未形成國家層面的合作范式，但由于其是地方政府的行政行為，是將人民賦予的權力用于地方治理的具體實踐，將可能影響單位、組織以及人民群眾的切身利益，因此，地方政府在跨域合作中應當遵循一定的原則。我們認為，地方政府在跨域合作中應當以公平競爭、協(xié)調(diào)合作、互通有無、互相支援、共同發(fā)展為主要內(nèi)容［17］，堅持平等自愿、公開透明，實現(xiàn)合作共贏。

2.構建區(qū)域沖突協(xié)調(diào)規(guī)范。區(qū)域法治沖突協(xié)調(diào)規(guī)范作為一種新型的地方立法模式，是為了解決區(qū)域法制沖突，促進區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，保證區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的順利實施［18］?？鐓^(qū)合作可以在相鄰的行政區(qū)域內(nèi)，本著“特事特辦、先行先試”的精神，經(jīng)友好協(xié)商，建立起一套打破行政區(qū)劃的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機制，構建一部具有軟法性質(zhì)的區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)規(guī)范，可以有效解決我國區(qū)域法制沖突問題。

3.設立跨域治理協(xié)調(diào)組織。省級地方政府跨域治理協(xié)調(diào)組織——區(qū)域法治沖突協(xié)調(diào)委員會的建立是為了解決跨域合作中出現(xiàn)的各種區(qū)域法制沖突及利益沖突，維護各行政區(qū)政府對區(qū)域沖突協(xié)調(diào)規(guī)范的共同遵守。因此，區(qū)域法治沖突協(xié)調(diào)委員會應當由參與其中的各省級行政區(qū)內(nèi)擁有法規(guī)、規(guī)章制定權的政府代表組成。區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)機構可設立執(zhí)行機構和主席團，由參與單位共同派員組成［19］。

4.議定一定的糾紛裁決辦法。當跨域合作遇到法律選擇或利益沖突時，往往導致合作難以進行下去，因此，事先制定一定的糾紛裁決辦法顯得尤為重要。由于目前法律規(guī)范的缺位，我們認為如葉必豐教授建言的借鑒美國的仲裁程序，通過各方公認的仲裁方式［20］，低成本地解決跨域合作中出現(xiàn)的各種沖突，是一種可行的辦法。

（三）地方治理主動性的發(fā)揮

中央針對跨域治理的協(xié)調(diào)模式可能會壓縮地方政府的發(fā)展空間和發(fā)展積極性，并使地方養(yǎng)成對中央的依賴。同時，完全由中央主導的地方跨域治理本身是不可持續(xù)的，否則就不會出現(xiàn)省際之間跨域治理的諸多難題。我們認為，四川“一帶一路”倡議下的跨域治理應當選擇在中央的規(guī)劃與指導之下，積極地發(fā)揮四川自身的能動性，其內(nèi)涵主要包含以下兩點：

1.對內(nèi)堅持依法治川，提升四川治理法治化水平。四川省是欠發(fā)達省份，法治建設總體上還處于社會主義法治建設初級階段。四川省意識到，沒有法治的保障，社會穩(wěn)定就沒有根基，改革發(fā)展也難以順利推進。四川省于2013年底印發(fā)的《四川省依法治省綱要》，把依法治省作為一項戰(zhàn)略任務和關鍵性工程來抓。2014年11月，省委作出全面深入推進依法治省的決定，成為四川落實中央依法治國方略的行動指南。2015年，出臺依法治省指標體系、評價標準、評估辦法，成為檢驗依法治省落地落實的度量衡。這些行動和措施彰顯了四川省委省政府帶領全省人民厲行法治，依法治省的決心。

2.對外要主動加強同周邊省市的互動合作。2015年5月20日至21日，重慶市黨政代表團來四川考察，兩省市共商融入國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略大計，深化全方位交流合作，攜手共筑成渝城市群［21］。6月13日，四川省委書記王東明，省委副書記、省長尹力率領的四川省黨政代表團到重慶考察，共商進一步深化川渝務實合作大計。另外，以成都市為代表的四川省各市州也在積極尋求同周邊省市的進一步合作。2015年3月8日，成都首次提出由國家規(guī)劃，成都、重慶、西安、昆明四城構建“成渝西昆菱形經(jīng)濟圈”，以此更好實現(xiàn)“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的互聯(lián)互通。構建“成渝西昆菱形經(jīng)濟圈”，將實現(xiàn)“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶兩大國家戰(zhàn)略整合互動，有利于形成中國新的經(jīng)濟增長極。

從以上消息不難看出，不管是四川省還是以成都為代表的四川各市州，都在著力推進同四川周邊省市的務實合作上下足了功夫。加深同周邊省市的合作，是四川“一帶一路”倡議下跨域治理法治化建設重要的外部驅(qū)動力。在“一帶一路”倡議背景下四川的跨域治理無疑應當堅持一貫的開放包容的姿態(tài)和篤行務實的做法，繼續(xù)打好同周邊地區(qū)的合作牌。

（四）軟法治理

羅豪才等人就法律規(guī)范能否運用國家強制力保障實施，將法律體系分為硬法和軟法，硬法是由國家有權機關制定或發(fā)布的，能夠通過國家強制力保障實施的法律規(guī)范，與之相對應的軟法則不能通過國家強制力保障實施［22］。在我國區(qū)域經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟形勢瞬息萬變，區(qū)域法治關系愈加復雜的情況下，原有的調(diào)整區(qū)域法治關系的硬法已經(jīng)很難滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，運行程序較為簡便、使用速率較高的軟法應運而生。軟法雖然亦擁有許多難以避免的缺點，但經(jīng)過多年的地方實踐，經(jīng)驗告訴我們，采用地區(qū)合作協(xié)議的形式是我國目前跨域治理中最為可行、有效的跨域治理方式。促進“一帶一路”倡議下四川區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治框架亦是如此，地區(qū)區(qū)域法治建設應當注重軟法與硬法的混合試用，相互促進，互為補充，既要充分地運用硬法的法律保障力，也要積極發(fā)揮軟法的靈活性和開放性的特征。

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DF414

A

1008-6323（2017）05-0078-05

1.曹陽昭，中共四川省委黨校教務處副教授；2.包恒，中共四川省委黨校碩士研究生。

2017-08-20

責任編輯：陳 琳